Пробельность и избыточность в законодательстве о СМИ.

К сожалению, до сих пор отсутствует федеральный закон о телерадиовещании, без которого невозможно построение стройной системы законодательства о СМИ. Трудно не обратить внимание на исключительные превратности судьбы этого закона. Принятый Государственной Думой 12 мая 1995 г. и поддержанный Советом Федерации, он был отклонен Президентом РФ. Государственная Дума сумела 20 марта 1996 г. преодолеть президентское вето, но при голосовании в Совете Федерации 10 апреля 1996 г. закон собрал лишь 16 % голосов.

Нельзя не учитывать, что на законе о телерадиовещании скрещиваются противоположные интересы мощных групп влияния: рекламодателей, вещателей, производителей контента, операторов связи, наконец, телезрителей и радиослушателей. Минимизация правового регулирования в этой сфере создает наилучшие условия для административного усмотрения в вопросе о свободе аудиовизуальной массовой информации, для реорганизаций государственных телерадиокомпаний и эффективного воздействия на их программную политику, для достаточно произвольного распределения и перераспределения каналов наземного эфирного вещания. Включение в Закон о СМИ в 2011 г. значительного числа норм, касающихся порядка лицензирования теле- и радиовещания (ст. 31.1—31.9), не смогло восполнить пробел, вызванный отсутствием полноформатного закона о телерадиовещании.

Серьезным пробелом является отсутствие законодательных норм об особенностях экономических отношений в сфере массовой информации, призванных ограничить монополизацию СМИ, обеспечить транспарентность отношений собственности, гарантировать независимость редакционной политики от произвола со стороны владельцев. Недвусмысленный намек на необходимость правового регулирования в данном вопросе содержится в перечне сведений, которые должны быть сообщены при регистрации СМИ, а именно в отношении каких других СМИ заявитель является учредителем, собственником, главным редактором, редакцией, издателем или распространителем (п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о СМИ).

Вместо того, чтобы установить основы экономических отношений в данной сфере, законодатель пошел по пути патернализма, приняв в 1995 г. федеральные законы «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» и «Об экономической поддержке районных (городских) газет». При всех недостатках данных нормативных правовых актов они сыграли позитивную роль в сохранении общественно-политических и некоммерческих СМИ в условиях радикальных экономических реформ, и признание их в 2004 г. утратившими силу следует оценить как контрпродуктивное. Более того, судьбу указанных федеральных законов разделили и региональные нормативные правовые акты об экономической поддержке СМИ. В результате в субъектах РФ сложились следующие основные типы такой поддержки:

  • а) поддержка путем заключения контрактов на информационное сопровождение деятельности органов власти, оформляемых через систему закупок для государственных нужд. Так называемые информационные контракты использовались в 2015 г. в 61 субъекте РФ. На них было потрачено из региональных бюджетов более 14 млрд руб., что составляет 52,21 % общего объема средств, израсходованных в 77 регионах;
  • б) поддержка путем предоставления целевых субсидий (70 субъектов РФ, 9,8 млрд руб. — 36,74 % общего объема средств);
  • в) поддержка путем предоставления нецелевых субсидий (16 субъектов РФ, 2,4 млрд руб. — 8,91 % общего объема средств);
  • г) поддержка в форме грантов (18 субъектов РФ, 0,5 млрд руб. —1,7 % общего объема средств).

Причем бюджетная поддержка оказывалась преимущественно государственным и муниципальным СМИ: на их долю приходилось в 2015 г. более 82,4 % общего объема средств, выделяемых из региональных бюджетов.

Серьезный вред законодательству о СМИ наносят нормативные правовые акты, призванные по замыслу их авторов регулировать те общественные отношения, которые в этом не нуждаются. В пределах подобных зон избыточного правового регулирования свобода массовой информации оказывается существенно ограничена. Наиболее яркий пример — Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Задуманный как средство бюрократизации редакционной политики и обеспечения фракционного плюрализма, он ни одной из этих целей так и не достиг, поскольку по своей юридической органике не был приспособлен для правоприменения.

К числу избыточных с полным правом можно отнести так называемые «закон о блогерах» и «закон о новостных агрегаторах», которые внесли в Закон об информации изменения, фактически приравнивающие интернет-ресурсы к СМИ. Представляется, что законодательство о СМИ может быть приспособлено для регулирования деятельности в киберпространстве только в отношении интернет-СМИ («сетевых изданий» — в терминологии Закона о СМИ), но никак не в отношении социальных сетей, агрегаторов информации и т. д.[1]

В законодательстве «распылено» немало единичных норм, регулирующих отношения в сфере СМИ, но не входящих непосредственно в систему законодательства о средствах массовой информации. Наличие таких норм нельзя однозначно оценить как недостаток, хотя они, конечно, свидетельствуют об относительной неразвитости законодательства о СМИ. Основная оценка должна зависеть от того, насколько та или иная норма вписывается в общую идеологию данной отрасли законодательства. Нередко именно через «распыленные» нормы в сферу СМИ проникают положения, противоречащие Закону о СМИ и ограничивающие свободу массовой информации. Например, Федеральный закон от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает дополнительные основания для привлечения редакций СМИ к административной и гражданско-правовой ответственности за содержание распространенных сообщений и материалов. В законодательстве о выборах, напротив, нормы, касающиеся использования СМИ, вполне уместны, однако они не всегда отличаются четкостью и последовательностью, что вынуждает обращаться в Конституционный Суд РФ для нахождения адекватной правовой позиции[2].

Помимо законов, статус СМИ на федеральном уровне определяется также многочисленными указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами Центральной избирательной комиссии, а иногда и ведомственными инструкциями. В той части, в которой данные акты ограничивают свободу массовой информации, они противоречат положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая устанавливает, что подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом и только в строго определенных целях.

  • [1] См.: Федеральные законы от 05.05.2014 № 97-ФЗ “О внесении измененийв Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защитеинформации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросамупорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей» и от 23.06.2016 № 208-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон“Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
  • [2] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П «По делуо проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >