Либеральный характер формирования корпуса государственных служащих

Модель политико-административного управления, демонстрирующая более тесную связь, взаимопроникновение государственной службы и политики, так называемый «клиентелистский» вариант взаимоотношений, сложилась во Франции. Французская политико-административная модель являет собой достаточное число отклонений от классического британского образца и его антипода — американской административной модели. Современная политико-административная система Франции складывалась исторически. Ее формирование началось со времен Великой французской революции, когда были ликвидированы все феодальные привилегии на государственное управление, возрожденные затем в обновленном виде в период Империи. Наполеоновская бюрократия должна была служить общественному интересу, не зависеть полностью ни от министров, ни от императора. Она была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине и унификации.

В начале XIX в. во Франции была внедрена конкурсная система найма чиновников. Тенденция к формированию профессиональной бюрократии в сочетании с политической нейтральностью реализовалась в полной мере: конкурсная система найма сочеталась с непотизмом, политическим фаворитизмом, возрождением элитарного характера государственной службы. Возникла так называемая система мандари- ната — клиентелистских отношений между политической и административной властями.

Вплоть до установления III Республики (1871 г.) администрацию назначали по своему усмотрению монархи, император, а управленцев среднего звена — министры. Таким образом между политической и административной властями поддерживались отношения клиен- телизма и семейственности. Концепция независимой от политики госслужбы стала осуществляться во времена III и IV Республик, что было прямо связано с недолговечностью пришедших к власти правительств, несколько раз в год сменявших друг друга. С установлением в 1958 г. V Республики политическая стабильность стала реальностью, однако концепция независимости госслужбы от политики продолжала официально поддерживаться. Длительное — вплоть до 1981 г. — пребывание правых у власти явно повлияло на политический климат гос- службы: практически все высшие государственные чиновники и значительная часть служащих среднего звена стали отождествлять себя с правящей партией, то есть политизироваться идеологически и организационно.

Французская госслужба в целом дорожит имиджем, который стал складываться 150 лет назад: лояльность по отношению к правящей в данный момент партии; профессиональное исполнение должностных обязанностей безотносительно к собственным симпатиям или антипатиям, а также политической принадлежности управляемых. Официально декларируемая деполитизированность госслужбы (особая нейтральность требуется от госслужащих в период выборных кампаний) сочетается с признанием права чиновников на политическую деятельность в нерабочее время. Традиционная карьера французского политика никак не связана с занятием административных постов: муниципальный советник, мэр, депутат парламента, министр. А выпускники «больших школ» или ЭНА (Высшей Административной школы) всегда отличались выраженными технократическими, антипарламентарист- скими настроениями, кастовым самосознанием. Свои политические ориентации чиновники не афишируют и не руководствуются ими в повседневной деятельности. Продвижение по служебной лестнице, жалованье, пенсия гарантированы им независимо от политических перипетий и личных дружеских отношений с крупными политиками у власти.

Французский чиновник — полноправный гражданин; единственное, что ему запрещено — руководствоваться политическими соображениями на службе и бороться против правительства вне ее. За это ему гарантировано, что политическая власть не будет руководствоваться политическими соображениями при рекрутировании и карьерном продвижении (в той мере, в какой это зависит от руководства министерств). Еще в 1870 г. было отменено принесение политической присяги госслужащими. Французская политико-административная модель имеет весьма либеральный характер. Требование политической нейтральности и лояльности по отношению к пришедшей законным путем к власти партии сочетается со значительными политическими правами госслужащих. Они имеют право баллотироваться на любых уровнях представительной и законодательной власти, не порывая при этом с госслужбой. Уходя во временный отпуск, они беспрепятственно становятся членами правительств, министрами и госсекретарями, а также премьер-министрами. Политизированность французской госслужбы гораздо ярче выражена, более легитимна, чем в Великобритании.

Типичная карьера политика сегодня следующая: сотрудник личного аппарата министра — депутат — министр.

Таким образом, на самом высшем уровне административная и политическая элита практически едины. Государство, в сущности, оплачивает из госбюджета политическую деятельность высокопоставленных должностных лиц, а госслужба превращается в трамплин для стремящихся к политической карьере.

Контрольные вопросы и задания

  • 1. Как шла эволюция государственной службы в США? Каковы особенности «spoil system» и ее влияние на формирование корпуса государственных служащих?
  • 2. В чем вы видите рациональность политико-административной модели Великобритании, строящейся на основе «merit system»?
  • 3. Раскройте причины развития института неполитической гражданской службы в Великобритании и особенности участия чиновников в политической жизни.
  • 4. Каким образом британская модель согласуется с веберовской рациональной моделью административного управления?
  • 5. Выявите отличительные черты клиентелистских отношений между политической и административной властями.
  • 6. Каковы особенности французской модели в отношении политической деятельности государственных служащих?

Литература

Аппарат зарубежных парламентов: законодательное обеспечение его структуры и основных направлений деятельности // Аналитический вестник информационно-аналитического управления Совета Федерации Федерального собрания. 1998. № 20.

Государственная служба в зарубежных странах: Сборник обзоров законодательств. М., 1996.

Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М., 2001.

Государственная служба и государственное управление за рубежом: Курс лекций. СПб., 1998.

Государственная служба за рубежом. Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия: Реферативный бюллетень. 1999. № 6.

Государственная служба за рубежом. Карьера на государственной службе: Реферативный бюллетень. 2001. № 2.

Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 1999.

Chauvin F. Administration de l’Etat. P., 1985.

L’Etat moderne et l’administration: Nouveaux contextes, nouvelles thiques, nouveaux experts. P., 1994.

Welson Y. Bases on constitutional and administrative Law. Cambridge, 1966.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >