АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ

Понятие и признаки административно-правовых актов

Любое властное действие или решение (акт) уполномоченного субъекта административного права (органа или должностного лица) имеет ту или иную форму. В зависимости от того, влечет ли за собой решение или действие правовые последствия или нет, иначе говоря, имеем мы дело с применением или с использованием права, оно приобретает правовую форму либо не приобретает ее. Правовая форма обязательна для правоприменительной деятельности, для актов применения права, влекущих изменения правовой среды. В результате правоприменения возникают, изменяются или прекращаются правовые отношения, их субъекты приобретают права либо лишаются тех прав, которые они ранее имели, на них возлагаются обязанности либо снимаются ранее возложенные обязанности.

В отличие от правовых актов, неправовые акты использования права, даже в тех случаях, когда право используют органы исполнительной власти или их должностные лица, правовых последствий не влекут. К неправовым актам относят организационные действия и материально-технические операции. В результате их проведения могут создаваться разного рода документы: рекомендации, прогнозы, результаты опросов общественного мнения и т. д.

Требования к официальным документам установлены Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти[1]. Официальным документом считается документ, созданный уполномоченным органом, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот федерального органа исполнительной власти. Однако далеко не всякий официальный документ является административно-правовым актом.

То обстоятельство, что административно-правовые акты, как акты применения права, влекут правовые последствия, обусловливает повышенные требования к ним. Несоблюдение таких требований приводит к нарушениям прав граждан, к совершению правонарушений, посягающих на установленный порядок управления, на институты государственной власти, и т. д.

Административно-правовой акт всегда содержит в себе управленческое решение, направленное на реализацию конкретных общественных задач и основанное на действующем законодательстве.

В административно-правовых актах отражается управленческий характер деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Административно-правовой акт всегда является актом управления, им оформляется управленческое решение. Вместе с тем управленческие решения могут издаваться и в иных формах, если они издаются субъектами, не наделенными соответствующими административными полномочиями. Например, приказ директора организации о заключении трудового договора с гражданином, о выделении денежных средств на приобретение оборудования, о проведении производственного совещания и иные акты управления не являются административно-правовыми актами, имеют иную правовую природу.

Административно-правовой акт издается субъектом, обладающим соответствующими полномочиями государственно-властного характера. Полномочия субъектов административного права устанавливаются нормативными правовыми актами. Отдельные административно-правовые акты, чаще нормативного характера, вправе издавать Президент РФ, например, он утверждает положения об органах или структурных подразделения органов исполнительной власти (положения о МВД России, о Минюсте России, о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России), присваивает воинские и специальные звания высшего офицерского или начальствующего состава и т. д.

Широкие полномочия в этой области предоставлены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительству РФ, которое утверждает федеральные целевые программы, принимает протекционистские меры, направленные на защиту интересов отечественных производителей товаров, утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти (положения о Минприроды России, о Минтрансе России и т. д.), программы приватизации федерального имущества, поддержки отдельных отраслей промышленности и т. д.

Органы государственной власти издают административно-правовые акты в соответствии с их полномочиями. Так, МВД России вправе приостанавливать или ограничивать во время чрезвычайных ситуаций использование сетей и средств связи, выдавать разного рода разрешения, регистрировать автомобили и мотоциклы, присваивать специальные звания, назначать на должности и т. д. ФСБ России в соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» вправе вводить административно-правовым актом режим контртеррористической операции.

При этом издание административно-правового акта осуществляется уполномоченным субъектом в рамках определенного предмета ведения и закрепленной за ним компетенции. Если Президент РФ и Правительство РФ имеют самую широкую предметную компетенцию, то органы исполнительной власти специализируются в отдельных областях. В то же время, федеральные органы исполнительной власти осуществляют огромное количество управленческих функций, имеют сотни полномочий по принятию административно-правовых актов. Однако выход за пределы установленной предметной компетенции недопустим. Так, издание начальником территориального органа или подразделения ГИБДД приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности преподавателя автошколы будет незаконным. Такой приказ, в случае его издания, будет ничтожным.

Проблема разграничения предметов ведения остается достаточно острой. Несмотря на многолетнюю корректировку предметных компетенций органов исполнительной власти, сохраняются конфликтные ситуации между федеральными органами исполнительной власти в смежных областях общественных отношений, например, в области дорожного движения между Минтрансом России и ГИБДД МВД России, а также между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, например, между Минприроды России и Росприроднадзором и соответствующими региональными органами.

Административно-правовой акт, по общему правилу, издается в одностороннем порядке. При этом изданный в установленном порядке административно-правовой акт становится обязательным для адресата независимо от его желания. Так, выданное органом федерального государственного надзора после проведенной проверки соблюдения юридическим лицом обязательных требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов предписание об устранении выявленных нарушений является обязательным и должно быть исполнено в указанный в предписании срок.

В то же время, односторонность издания административно-правового акта не означает безразличия к адресату со стороны автора. Обязательным условием является исполнимость административно-правового акта — наличие материальных, правовых, организационных и иных возможностей адресата. Кроме того, нередко изданию административно-правового акта предшествует обращение его будущего адресата — заявление о регистрации транспортного средства будет обязательным условием для издания соответствующего административно-правового акта. В других случаях, как например, при издании приказа о проведении выездной проверки в отношении организации, такого обращения не требуется.

Вместе с тем необходимо учитывать, что в деятельности органов исполнительной власти издается множество административно-правовых актов, имеющих признаки договоров — совместные приказы, регламенты о взаимодействии и т. д. Такого рода административно-правовые акты издаются, хотя и по инициативе одного из участников соглашения (что также не обязательно, инициатива может исходить от Правительства РФ либо предусматриваться федеральным законом и носить императивный характер), но требуют согласования позиций всех участников. Например, распоряжением Правительства РФ от 21 сентября 2013 г. № 1706-р было утверждено Соглашение между МВД России и Правительством Москвы о передаче полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 5 ст. 12.16 КоАП РФ. Правовую основу для заключения такого рода соглашений создало постановление Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу части своих полномочий».

Теория административного договора, имеющая немало сторонников в административно-правовой науке, обосновывает возможность издания такого рода административно-правовых актов на основе волеизъявления обеих сторон договора. Одной из форм публично-правового договора является служебный контракт на государственной службе.

Правовой акт императивен, правила поведения, содержащиеся в правовых актах, имеют юридически властный характер и обязательны для всех адресатов, которые могут быть как индивидуально определенными, так и неопределенными.

Государственно-властный и односторонний характер административно-правовых актов обусловливает их императивность, обязательность для адресатов. Издание административно-правового акта влечет определенные юридические последствия для его адресатов. Императивность административно-правовых актов обеспечивается государственным принуждением. В крайнем случае за неисполнение предписания, содержащегося в административно-правовом акте наступает ответственность, например, в соответствии со ст. 19.3 КоАП РФ за неисполнение законного требования или распоряжения сотрудника полиции, или в соответствии со ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор.

Императивность административно-правовых актов означает их обязательность и для тех субъектов, кто их издал. Установленный регламентом федерального органа исполнительной власти порядок принятия управленческих решений обязателен для самого органа исполнительной власти, для всех его сотрудников.

Несоблюдение должностными лицами органа исполнительной власти сроков и последовательности предоставления государственных услуг гражданам и организациям, как минимум, влечет применение мер дисциплинарного воздействия в отношении виновных работников.

Административно-правовой акт обладает специальной формой и принимается в особом порядке, в соответствии с нормативно установленной административной процедурой. Форма акта — это внешнее выражение содержащейся в нем государственной воли, мотивов и целей его принятия.

Административно-правовые акты могут издаваться в письменной, устной и конклюдентной формах.

Письменные акты, в зависимости от источника могут принимать одну из предусмотренных нормативными правовыми актами форм. Так, Президент РФ издает акты в форме указов или распоряжений. Правительство РФ — в форме постановлений или распоряжений. Федеральные органы исполнительной власти — в форме приказов или распоряжений.

Вместе с тем указами, постановлениями и приказами могут утверждаться акты иных форм: положения, уставы, инструкции, порядки, регламенты, перечни, правила, наставления, инструкции. Как правило, такие административно-правовые акты являются нормативными, хотя встречаются и индивидуальные правовые акты, изданные в форме указов, постановлений или приказов. Например, индивидуальными правовыми актами являются указ Президента РФ о присвоении воинского звания генерал-майор, или о присвоении человеку гражданства Российской Федерации, постановление Правительства РФ о поощрении государственного служащего, приказ федерального министра о зачислении служащего в кадровый резерв и т. д.

Распоряжения носят ненормативный характер, хотя можно встретить примеры утверждения распоряжениями нормативных правовых актов.

Вместе с тем в процессе исполнительной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц издается множество индивидуальных административно-правовых актов как форм непосредственной реализации полномочий. Эти акты могут иметь различные формы: предписания, аттестаты, свидетельства, удостоверения, акты и т. д. Эти административно-правовые акты могут сопровождаться приказами, как например, приказом о регистрации юридического лица сопровождается внесение соответствующей записи в ЕГРЮЛ и оформление свидетельства о регистрации юридического лица. В других случаях издание специального приказа не требуется, как например, при выдаче предписания о устранении нарушений.

Множественность видов административно-правовых актов обусловлена ложностью управленческих отношений.

Правовой акт всегда носит официальный характер. Его правомерность и неукоснительное соблюдение обеспечиваются государством. Правовой акт подлежит официальному опубликованию или обнародованию. Официальное опубликование осуществляется в установленные сроки и в определенных источниках: в Российской газете, в Собрании законодательства РФ, в Бюллетене нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.ru), на официальных сайтах органов исполнительной власти, в иных источниках, установленных в качестве источников официального опубликования.

Официальность индивидуальных административно-правовых актов обеспечивается соблюдением ряда требований к их оформлению. Так, административно-правовые акты оформляются на официальных бланках органов исполнительной власти, им присваиваются уникальные номера с указанием даты издания акта. Акт подписывается уполномоченным должностным лицом, имеющим право подписывать административно-правовые акты данного вида.

Обязательным признаком административно-правового акта является его подзаконностъ. Административно-правовые акты, как правило, издаются в соответствии с законом либо во исполнение закона. Случаи издания административно-правовых актов, не предусмотренных законом и изданных в рамках дискреции органа или должностного лица, крайне редки. Примеры такого рода можно обнаружить в деятельности Президента РФ в период становления российского законодательства.

Более широкое толкование подзаконности административно-правовых актов как их соответствие всем правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обеспечивает формирование единой иерархической системы правовых актов. Административно-правовой акт уполномоченного должностного лица территориального органа федерального органа исполнительной власти не может противоречить правовым актам вышестоящего территориального органа (если такой имеется), самого федерального органа исполнительной власти, Правительства РФ, Президента РФ, законодательным актам РФ и Конституции РФ.

Иерархия административно-правовых актов обусловлена иерархическим построением системы органов исполнительной власти, ее вертикалью и распределением компетенции между уровнями власти.

Административно-правовые акты подчиняются правилам субординации их авторов. Вышестоящий орган, вышестоящее должностное лицо, как правило, вправе отменить или изменить административноправовой акт, изданный нижестоящим органом или нижестоящим должностным лицом, вправе издать административно-правовой акт вместо них.

Административно-правовые акты обладают свойством универсальности, что означает, что с их помощью решаются самые разнообразные управленческие задачи в самых разных областях человеческой жизни. В то же время, административно-правовые акты характеризуются высокой неоднородностью как по юридической силе, так и по адресатам, по территории действия и т. д.

Административно-правовые акты отличает оперативность их подготовки и принятия. Некоторые виды конклюдентных, а иногда и устных актов могут издаваться мгновенно, без предварительной подготовки. Относительно быстро готовятся многие письменные административноправовые акты. Но наиболее важные административно-правовые акты готовятся долго. Их изданию может предшествовать углубленное изучение ситуации, мониторинг состояния регулируемых общественных отношений, статистических данных, обсуждение, согласование, даже проведение экспериментов.

Конечно, известны примеры принятия федеральных законов в течение одного-двух месяцев с начала разработки проекта. Однако это исключительные и единичные случаи.

Одна из самых интересных особенностей административно-правовых актов заключается в том, что результат их воздействия на регулируемые общественные отношения достигается также достаточно быстро. Например, законное требование сотрудника полиции покинуть место происшествия, адресованное к гражданину, подлежит немедленному исполнению. Также немедленно исполняются конклюдентные административно-правовые акты. Немедленно вступают в силу и создают соответствующие правовые состояния акты о наделении граждан или организаций специальными статусами. Например, предоставление гражданину права управления автомобилем — данное право возникает у гражданина в момент получения водительского удостоверения. Организация приобретает статус юридического лица в момент внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц.

Несмотря на высочайшую множественность и неоднородность административно-правовых актов, они в массе обладают признаком целостности. Административно-правовые акты принимаются в строгой логической последовательности и согласовываются между собой. Во всех случаях появления несогласованных административно-правовых актов возникает юридическая коллизия, подлежащая в скорейшем разрешении в административном или в судебном порядке.

Одновременно с этим административно-правовые акты в своей массе не только иерархически выстраиваются, но и взаимодействуют друг с другом, находятся во взаимозависимом состоянии. Простейший пример: для того, чтобы должностное лицо могло реализовать свое полномочие, издав административно-правовой акт по конкретному случаю, необходимо, чтобы уполномоченный руководитель наделил данное должностное лицо соответствующим полномочием, для чего необходимо было издать соответствующий административно-правовой акт. Возможно, что для исполнения решения, содержащегося в изданном должностным лицом правоприменительном акте, необходимо будет издать еще ряд административно-правовых актов.

Таким образом, под административно-правовым актом нужно понимать элемент системы правовых актов органов исполнительной власти, изданный в одностороннем порядке, содержащий управленческое решение, обладающий императивным, подзаконным характером и имеющий тесные внутрисистемные связи с другими правовыми актами системы, которые определяют его место в иерархической структуре и порождают возникновение новых интегральных свойств, не характерных для него вне системы.

  • [1] См.: постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утвержденииПравил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >