Современные государственные реформы в России

В России работа по реформированию государственного управления активизировалась в начале 2000-х гг. Целью реформы было попытаться впервые в истории России создать не «государеву», а публичную гражданскую службу, отвечающую критериям эффективности и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества. При этом реформаторы опирались как на опыт действующей практически во всех развитых странах merit system (системы заслуг и достоинств), так и на отечественную специфику[1].

По случайному совпадению концепция реформы уложилась в следующие 10 принципов.

Статусное разделение политических и «карьерных» должностей. Назначения на политические должности производят высшие должностные лица страны и субъектов Федерации. Они делают это по политическим мотивам и на внеконкурсной основе. В сущности, это их «команды» — министры, их замы, личный аппарат и пр. Они по причинам сугубо политическим, не зависящим от их квалификации и деловых качеств, юридически не защищены. Такая неопределенность не способствует продуктивной работе. Это должности «повышенного риска». В качестве компенсации предлагаются существенные «выходные» льготы, а также возможность сдачи экзаменов на занятие достаточно высокой постоянной «карьерной» должности.

Приоритет профессиональных качеств. Это главный принцип, включающий более конкретные механизмы:

  • 1. Конкурсный порядок замещения неполитических должностей, что позволит значительно расширить «рынок» кандидатов, создав возможности для входа в госаппарат талантливых людей из неаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба); при этом критерий наличия положительного профессионального опыта защитит аппарат от наплыва случайных людей.
  • 2. Четкая объективная система отбора и оценки кадров, нацеленная на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших и в то же время — избавление от балласта; для этого необходимы ясная гласная система критериев, независимые аттестационные комиссии со смешанным составом, т. е. включающие и привлекаемых на ротационном основе внешних членов, а также аппеляцион- ные комиссии для несогласных с оценкой экзаменаторов или результатов их труда.
  • 3. Конкретные отношения госоргана и служащего, что придаст им большую ясность и определенность для обеих сторон; заключенные на достаточно большой срок, четко фиксирующие права и обязанности сторон, контракты полностью сохраняют возможность пожизненной административной карьеры, но придают ей большую гибкость, повышают уровень правовой защищенности работников и, соответственно, их положительную трудовую мотивацию. Закрываются лишь возможности для пожизненных структур.

Компенсируемые ограничения. Работая на государственной службе, человек принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения по сравнению с «обычным» человеком. Некоторые из них установлены законодательно, другие — нормами административной морали. Было бы резонно и справедливо компенсировать их материально и морально через определенные льготы. Иначе госслужба еще более потеряет для честных людей свою и без того не слишком высокую привлекательность, а нечестным даст своего рода моральное оправдание. В минимальной степени действующее законодательство решает эту задачу. В то же время следовало бы установить дополнительные ограничения на период непосредственно после ухода чиновника с госслужбы, дабы помешать злоупреблениям по «торговле осведомленностью» в пользу новых работодателей. Такая достаточно широко распространенная в России практика порой наносит значительный ущерб и даже затрагивает национальную безопасность. Был бы полезен, в частности, опыт правительства М. Тэтчер, установившего контроль над «эффектом вращающейся двери», т. е. миграцией работников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над «эффектом шлепанцев» — переходом высокопоставленных отставников из госаппарата в сферу бизнеса, которую они до того курировали от лица правительства. Теперь бывший английский госслужащий в течение двух лет после отставки должен получать санкцию гос- органа на подобное перемещение.

Приоритет «живых» денег над «теневыми» льготами. Сейчас соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу последних. Может быть, это и позволит хоть как-то удержать квалификационные кадры. Но и ущерб от такого, унаследованного еще со сталинских времен, метода тоже весьма велик. Любая теневая привилегия — своего рода тайное соглашение и потому содержит в себе негативный нравственный момент, а также потенциал для произвола и злоупотреблений. К тому же, якобы бесплатное всегда используется менее эффективно, чем то, за что платят сполна. Поэтому представляется необходимым увеличить существенные денежные выплаты и одновременно резко сократить блага, предоставляемые за казенный счет, причем делать это надо в рамках общего сокращения расходов на госаппарат.

Перевод значительной части службы на хозрасчет. Экономическое приспособление госслужбы к условиям рынка предполагает изменения в статусе целого ряда служб. Многочисленные обеспечивающие и технические службы и функции как бы отсекаются от основного аппарата. Выполняющим их организациям придается особый, полунезависимый (в отличие от госорганов) статус. Они вступают, например, с министерствами в договорные отношения по выполнению госзаказов, при этом возможны элементы конкурса. Сами же работники таких организаций (кроме руководителя и, возможно, бухгалтера) перестают быть госслужащими и становятся обычными наемными работниками. В Англии, например, благодаря подобной реформе аппарат сократился примерно на треть. За счет этого можно повысить жалованье оставшимся работникам госаппарата, занимающимся действительно государственными, не подлежащими коммерциализации делами. К тому же, сокращается «экономическое поле» для коррупции.

Прозрачность. В демократическом обществе госслужба должна быть открыта для общественного контроля. Граждане имеют право знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к необходимым нормативным документам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Все это должно быть обеспечено практически, подкреплено административно, а если нужно, и судебной практикой, что составляет необходимый элемент действительно публичной службы. К тому же подобные меры, разрушив мифологию о «тайне государственной машины», поднимут авторитет госслужбы в глазах общества, защитят ее от огульного немотивированного очернительства, находящего питательную среду в закрытости, дефиците информации (речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государственным интересам). За последние десятилетия в ряде стран приняты и проводятся в жизнь законы, максимально обеспечивающие такую открытость.

Ориентация на клиента. Реализация этого принципа позволит вдохнуть жизнь в конституционную декларацию о приоритете прав и свобод человека. Понятие «клиент» в данном случае подразумевает аналогию с рыночными отношениями и противоположно слову «проситель», предполагающему бесправность обращающегося. Важен общий вектор: чиновник служит гражданам, прямо или косвенно. Это императив гражданского общества, отличающий его от разных вариантов авторитаризма. Он стимулирует децентрализацию, приближение к гражданам уровня принятия решений по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы, сокращение пределов личного усмотрения чиновника. В целом это означает поворот госслужбы к людям.

Служебная лояльность. Долгое время на Западе господствовал взгляд на аппарат как политически нейтральный инструмент в руках политиков. В СССР же еще со сталинских времен понимали важность роли аппаратчиков. Не случайно у нас при подборе кадров приоритет отдавался не деловым, а «политическим» качествам. Затем произошел резкий поворот. На Западе признали утопизм концепции аполитичной бюрократии и стали проводить в жизнь меры, направленные на регулирование и ограничение реального политического влияния чиновников. У нас произошло обратное: аппарат, политическая лояльность которого всегда тщательно обеспечивалась через механизм партноменклатуры, почуяв перемены, в 1990 г.

надел маску аполитичности. В современных условиях нужен минимум — соответствие политическому долгу, Конституции и общему социально-политическому курсу. К сожалению, даже этот минимум соблюдается далеко не всегда.

Внимание к этическим регуляторам поведения. В свете необходимости ограничения бюрократического произвола и коррупции это предполагает повышение внимания к моральным качествам чиновничества, к проблемам административной морали, которым, кстати, в странах с развитой экономикой придают большое самостоятельное значение. Практический подход к решению данной проблемы видится в разработке и широком обслуживании среди работников аппарата неформального этического кодекса служащего. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить полный и действенный перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических актов. Во-вторых, ряд позиций по своей природе выпадают из сферы права, зато регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой административной морали, а также нормами индивидуальной нравственности. В-третьих, профессиональная этика госслужащего, как и любая корпоративная этика, обладает существенной спецификой. Между тем многие чиновники имеют о ней весьма смутное либо искаженное представление или относятся к ней с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали, вынуждены методом проб и ошибок вырабатывать индивидуальную версию этического кодекса. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который бы, не имея юридически обязывающего характера, задавал, тем не менее, систему нравственных ориентиров, давал рекомендации по поведению в неоднозначных ситуациях, ясно обозначал область нравственных табу для служащего. Даже сам факт возникновения такого документа и его обсуждения в административных коллективах служил бы повышению уровня административной морали.

О том, что это не беспочвенная утопия, напоминает недавний опыт ряда западных стран, самым серьезным образом разрабатывавших и внедряющих подобные кодексы.

Системность подготовки и переподготовки кадров. То, что этот принцип поставлен в конец, означает его ключевое, интегрирующее значение для судьбы и перспектив реформ, а также необходимость его социального обслуживания. По-настоящему радикальные изменения в аппарате могут произойти лишь с приходом нового поколения управленческих кадров. Но многое можно и нужно делать безотлагательно. Поэтому система должна охватывать дистанцию от допрофессиональной подготовки и отбора возможных кандидатов в управленцы до специальной переподготовки высших управленческих кадров.

Разумеется, изложенные принципы — не заповеди и требуют более обстоятельной технологической проработки. Следует иметь в виду, что реформу надо проводить не отдельными фрагментами, а по всему фронту. И откладывать это дело до «более подходящего» времени никак нельзя. Слишком сильно судьба страны зависит от создания нормальной, квалифицированной, работающей на общество, словом — публичной, бюрократии, гражданской службы.

Вопросы для самопроверки

  • 1. Перечислите основные принципы концепции «нового государственного управления».
  • 2. Расскажите о тенденциях и возможностях реформирования государственной службы в Российской Федерации.

РЕЗЮМЕ

Современная наука отмечает новую роль государства. Преодолена концепция «государства — ночного сторожа», которое должно лишь охранять личность и общество, не вмешиваясь в их деятельность. Однако вмешательство государства в развитие общества (а это не то же самое, что активность государства) имеет объективные пределы.

В современных условиях складывается концепция сильного, а точнее, действенного, стимулирующего, эффективного, но ограниченного правом и соблюдением общечеловеческих ценностей государства, необходимого для осуществления задач общества. Считается, что без регулирующей роли государства невозможно развитие современного общества, но такое регулирование не должно стеснять естественные процессы саморегулирования, саморазвития общества и допустимо там, тогда и постольку, где, когда и поскольку те или иные явления и процессы поддаются государственному регулированию и где необходимо исправлять недостатки стихийного развития.

  • [1] Подробнее см.: Концепция административной реформы в Российской Федерациив 2006-2008 гг. // Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября2005 г. № 1789-р.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >