Организация управления государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации

Организационные основы управления государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации установлены ст. 101 БК РФ. В соответствии с ее положениями управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Минфином России. Более детально это означает, что на стратегическом уровне управления Минфин России разрабатывает, а Правительство РФ одобряет Основные направления долговой политики на очередной финансовый год и плановый период. Функции текущего управления государственным долгом Российской Федерации возлагаются на Минфин России. Их содержание конкретизируется ст. 165 БК РФ, в которой перечисляются бюджетные полномочия Минфина России, в том числе — полномочия по управлению государственным долгом Российской Федерации.

Бюджетное законодательство РФ не содержит требования формировать основные направления долговой политики на ежегодной основе. В частности, в ст. 172 БК РФ в качестве документов, являющихся основанием для составления проектов бюджетов, указаны лишь основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики. Как следствие, на Основные направления долговой политики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период формируются нерегулярно. В частности, по состоянию на текущий момент времени данный документ в последний раз формировался на период 2017—2019 гг.

В этих условиях особую значимость приобретают прикладные программно-целевые инструменты реализации долговой политики. На федеральном уровне таким инструментом является государственная программа РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», включающая в себя, в частности, подпрограмму «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации», направленная на повышение эффективности долгового управления. Задачами, которые предполагается решить в рамках данной подпрограммы, являются:

  • 1) обеспечение приемлемых и экономически обоснованных объема и структуры государственного долга Российской Федерации при условии минимизации стоимости заимствований;
  • 2) поддержание кредитных рейтингов Российской Федерации на текущем уровне, создание предпосылок для повышения рейтингов в среднесрочной перспективе;
  • 3) обеспечение исполнения иностранными государствами — заемщиками финансовых обязательств перед Российской Федерацией в соответствии с заключенными международными договорами;
  • 4) обеспечение сохранности средств Фонда национального благосостояния и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе;
  • 5) совершенствование государственной политики в сфере государственного долга субъектов РФ.

Управление долговыми обязательствами на субфедеральных (т. е. на региональном и муниципальном) уровнях базируется на тех же методологических принципах, что и управление государственным долгом Российской Федерации, однако имеет ряд особенностей организационного и правового характера.

Организационные основы управления государственным долгом субъектов РФ и муниципальных образований устанавливаются ст. 101 БК РФ, в соответствии с которой оно осуществляется:

  • — на региональном уровне — высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ либо финансовым органом субъекта РФ;
  • — на муниципальном уровне — исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией).

Конкретизация данного положения БК РФ осуществляется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

С правовой точки зрения положение субъектов РФ и муниципальных образований в части управления своими долговыми обязательствами можно охарактеризовать как частично независимое. Это означает, что они имеют право проводить самостоятельную долговую политику в рамках, установленных федеральным бюджетным законодательством. Таким образом, в Российской Федерации сформирована двухуровневая модель нормативного правового регулирования управления долгом на субфедеральных уровнях, которая включает в себя:

  • • федеральное бюджетное законодательство, представленное БК РФ и устанавливающее порядок осуществления заимствований субъектов РФ и муниципальных образований, а также порядок управления долгом субъектов РФ и муниципальных образований;
  • • систему региональных (муниципальных) нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы проведения долговой политики на соответствующей территории. Указанные нормативные правовые акты могут развивать и конкретизировать положения федерального бюджетного законодательства, однако они не могут входить с ними в противоречие.

Бюджетный кодекс РФ содержит в себе ряд ограничений на управление субфедеральным долгом, которые условно могут быть разделены на две группы. Первую группу составляют ограничения на осуществление отдельных операций с долговыми обязательствами, вторую — ограничения, касающиеся количественных параметров долговой политики.

К первой группе ограничений относятся:

1) запрет на осуществление внешних заимствований муниципальными образованиями;

2) ограничения, связанные с осуществлением внешних заимствований субъектами РФ, которые сформулированы в ст. 104 БК РФ. Их суть сводится к установлению конкретных направлений использования кредитных ресурсов, привлеченных в иностранной валюте, в зависимости от наличия в доходах бюджета субъекта РФ дотаций, полученных из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности. В случае если субъект РФ в очередном финансовом году не получает таких дотаций, то начиная с этого года он вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения своего внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета. Если же в очередном финансовом году он является получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, то направления привлекаемых внешних заимствований ограничиваются исключительно обеспечением погашения своего внешнего долга.

При этом и в первом, и во втором случае субъект РФ должен соответствовать двум условиям:

  • — в структуре его государственного долга должна отсутствовать просроченная задолженность по долговым обязательствам;
  • — он должен получить кредитный рейтинг от не менее чем двух международных рейтинговых агентств, аккредитованных в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, не ниже уровня, устанавливаемого Правительством РФ.

Вторая группа ограничений формируется перечисленными в БК РФ предельными значениями параметров бюджетного дефицита, государственного долга и его обслуживания (табл. 5.3).

Важной особенностью управления долговыми обязательствами на субфедеральных уровнях является то, что оно находится под непосредственным влиянием бюджетной политики, проводимой вышестоящими публично-правовыми образованиями. Ярким примером такого влияния могут служить взаимоотношения федерального центра и субъектов РФ по вопросам регулирования долговой нагрузки региональных бюджетов. В частности, проектом Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2018—2020 гг. предусматриваются меры по снижению долговой нагрузки бюджетов субъектов РФ, предполагающие проведение начиная с 2018 г. реструктуризации задолженности регионов по бюджетным кредитам. В ее рамках предлагается продлить на 7 лет срок возврата бюджетных кредитов, предоставленных субъектам РФ в 2015—2017 гг., предусмотрев погашение в 2018—2019 гг. в размере 5 % от суммы основного долга, в 2020 г. — в размере 10 % от суммы основного долга, в 2021—2024 гг. — равными долями по 20 % от суммы основного долга. При этом если рост налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ окажется выше уровня инфляции, то будет предусмотрена дополнительная возможность продления реструктуризации и снижения доли ежегодного погашения суммы основного долга — до 5 % в 2020 г., до 10 % — в 2021—2028 гг. и 5 % в 2029 г.

Количественные параметры долговой политики субъектов РФ и муниципальных образований, установленные БК РФ

Параметр

Субъекты РФ

Муниципальные образования

Обычные

Высокодотационные

Обычные

Высокодотационные

Предельный объем заимствований

Сумма, направляемая в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета

Предельный объем государственного (муниципального) долга

Утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений

50 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений

Утвержденный общий годовой объем доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений

50 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений

Предельный объем расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга

15 % объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ

По мнению Минфина России, эти предложения позволят субъектам РФ обеспечить равномерное погашение задолженности по бюджетным кредитам, снизить объемы возврата бюджетных кредитов и высвободить средства для финансирования приоритетных расходных обязательств.

Ожидается, что в самое ближайшее время правовые условия управления долговыми обязательствами на субфедеральных уровнях претерпят ряд существенных изменений, что связано с принятием новой редакции БК РФ. Наиболее масштабным среди них является введение понятия долговой устойчивости субъекта РФ и муниципального образования и системы ее оценки, осуществляемой органами исполнительной власти вышестоящего публично-правового образования.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >