МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ

Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

Межбюджетные отношения, согласно ст. 6 БК РФ, — это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения формируются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строиться они могут на разных принципах.

В соответствии с принятым в отечественной науке в начале 1990-х гг. подходом национальные бюджетные системы принято было разделять на федеративные и унитарные. Согласно указанному делению проводилась классификация стран по данным типам межбюджетных отношений, при этом в каждом типе сравнивался опыт распределения бюджетных полномочий, межбюджетного выравнивания и т. д. В современном мире общая тенденция развития межбюджетных отношений такова, что вне зависимости от типа государственного устройства децентрализация власти и соответственно федерализация межбюджетных отношений становятся важнейшими факторами демократического и социально-экономического развития государства.

Центральным теоретическим элементом концепций организации межбюджетных отношений является теория бюджетного (фискального) федерализма. Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова fisk — казна) — это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом[1].

Теория бюджетного федерализма основана прежде всего на теореме о децентрализации, впервые сформулированной американским экономистом У. Оутсом[2]. Согласно теореме, децентрализованное производство локальных общественных благ, полностью потребляемых населением определенной территории государства, при условии отсутствия экономии от масштабов производства, всегда более эффективно или по крайней мере не менее эффективно, чем производство таких общественных благ на государственном уровне. Заявленная эффективность достигается за счет того, что уровень власти, находящийся ближе к конечному потребителю, способен в большей степени определить потребности конкретных территориальных общностей населения страны.

Теорема и построенная на ее основе математическая модель позволяют количественно измерить преимущества децентрализации производства общественных благ. При этом преимущества от децентрализации тем больше, чем значительнее различия в предпочтениях жителей отдельных регионов. Но вопрос о причинах такого неравномерного распределения экономических агентов, при котором достигается определенная общность предпочтений в рамках административно-территориальных образований, но наблюдаются различия между территориями, в модели У. Оутса не разрешен.

Решает поставленную выше проблему гипотеза, предложенная американским экономистом Ч. Тибу[3]. Гипотеза Ч. Тибу («голосование ногами») заключается в предположении, что экономические агенты для осуществления своей деятельности склонны выбирать административно-территориальную единицу, уровень производства общественного блага и уровень налогового бремени в которой в наибольшей степени соответствует их предпочтениям. На практике такая фискальная миграция ограничивается рядом факторов. В первую очередь речь идет о миграционных издержках, ложащихся как на экономических агентов, меняющих местонахождение, так и иных субъектов. Кроме того, административно-территориальное деление современных государств зачастую не соответствует экономически оптимальным условиям производства локальных общественных благ.

Помимо очевидных преимуществ, процесс децентрализации производства общественных благ связан с вероятностью возникновения ряда негативных последствий. При передаче на субнациональный уровень дополнительных расходных полномочий у регионов возникает необходимость их финансирования. В такой ситуации возможен дисбаланс закрепленных за определенной территорией финансовых ресурсов и обязательств по производству общественных благ (проблема нефи- нансируемых мандатов). Кроме того, с учетом отсутствия в реальности идеальных локальных общественных благ, при взаимодействии субъектов бюджетной системы различных уровней возникают внешние эффекты, при которых участники таких правоотношений склонны к переложению собственных финансовых потерь на иных субъектов.

Действующая редакция гл. 16 БК РФ регламентирует только межбюджетные трансферты. Но понятие межбюджетных отношений гораздо шире. С целью достижения максимальных положительных эффектов от децентрализации производства общественных благ, а также с целью сокращения негативных последствий, указанных выше, модель организации межбюджетных отношений должна эффективно регулировать следующие направления:

  • • разграничение расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
  • • разграничение налоговых полномочий и доходных источников;
  • • бюджетное выравнивание и распределение межбюджетных трансфертов;
  • • регулирование государственного (муниципального) долга;
  • • регулирование общих принципов бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Систему межбюджетных отношений можно рассматривать как сочетание двух механизмов бюджетного выравнивания — вертикального и горизонтального.

Под механизмом вертикального бюджетного выравнивания понимается основанное на разделении предметов ведения между уровнями власти закрепление за каждым уровнем бюджетной системы финансирования конкретных видов расходов, разграничение ответственности между уровнями власти, а также закрепление на долгосрочной основе за каждым уровнем бюджетной системы соответствующих доходных источников. Главной целью вертикального бюджетного выравнивания является достижение сбалансированности доходов и расходов публично-правовых образований различных уровней.

Целью механизма горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг посредством перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы. Необходимость горизонтального выравнивания вызвана различиями фискального потенциала отдельных территорий в стране. Одним из основных элементов перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы являются межбюджетные трансферты.

Можно выделить две основных модели бюджетного федерализма: конкурентная и кооперативная. В основе конкурентной модели находятся принципы рыночной конкуренции, которые переносятся на взаимодействие между публично-правовыми образованиями в государстве. Кооперативная модель характеризуется более тесным сотрудничеством федеральных, региональных и местных органов власти по вопросам бюджетных отношений. Современный этап развития межбюджетных отношений в России связан с реализацией государственной программы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»[4]. В составе программы несколько подпрограмм, которые направлены:

  • — на совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы РФ;
  • — сокращение дифференциации субъектов РФ по уровню их бюджетной обеспеченности, содействие сбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
  • — повышение эффективности управления государственными финансами субъектов РФ и муниципальными финансами;
  • — совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

В рамках реализации указанной программы будет продолжена работа по содействию устойчивому исполнению бюджетов субъектов РФ и повышению качества управления государственными финансами субъектов РФ и муниципальными финансами.

  • [1] См.: Толковый словарь современных бюджетных терминов. М. : НФПК; БаренцТруп, Лтд; Димитрэйд График Труп, 1999. С. 187.
  • [2] См.: Oates, W. Е. Fiscal Federalism // N. Y. : Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.
  • [3] Cm.: Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy.1956. Vol. 64. No. 5. P. 416—424.
  • [4] Утверждена постановлением Правительства РФ от 18.05.2016 № 445.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >