Проектный подход как инструмент повышения эффективности деятельности органов власти

Российское и международное экспертное сообщество едино во мнении, что качество государственного управления становится конкурентным преимуществом современных государств и определяется максимально эффективным и прозрачным использованием ограниченных ресурсов1. Постоянный рост количества и качества запросов общества к государству приводит к постановке перед органами власти новых управленческих задач. Граждане ожидают не только качественного исполнения функций государства в рамках текущей деятельности, но и создания новых сервисов, систем, продуктов.

В Докладе о мировом развитии — 2017: государственное управление и закон, подготовленном Всемирным банком, отмечено, что стремительное распространение идей и ресурсов приводит к появлению все большего числа решений в области политики, призванных содействовать дальнейшему прогрессу. В то же время предпринимаемые государствами меры не позволяют выполнить поставленные задачи развития, плохо осуществляются или приводят со временем к обратным результатам. В условиях, когда прежние подходы не дают ожидаемого результата, необходим поиск новых способов организации деятельности государственного аппарата. Однако внедрение новаций в систему публичного управления как неотъемлемый принцип ее организации должно осуществляться по результативному сценарию. «По мере того как эффективное оказание услуг, качественная инфраструктура и справедливые институты приобретают все большее значение, правительствам совершенно необходимо использовать ограниченные ресурсы с максимальной эффективностью и прозрачностью», — резюмирует президент Группы Всемирного банка Джим Ен Ким[1] .

Проектное управление является одним из инструментов управления по результатам в органах власти. Западные страны начали системно использовать проектный подход в государственном управлении с 1990-х гг. Успешный опыт применения этого инструмента имеют Франция, Великобритания, Канада, Сингапур, США, Япония. Общепринятые методы и подходы к управлению проектами описаны в стандартах международных и национальных профессиональных организаций, объединяющих специалистов по управлению проектами всего мира. Стандарт — это документ, устанавливающий правила, руководящие принципы или характеристики действий или их результатов для общего использования с целью достижения оптимальной степени порядка в определенной области.

Это важно!

Число международных стандартов, определяющих те или иные аспекты управления проектами, насчитывает несколько десятков, но для

2

формирования корпоративной методологии управления проектами, в том числе в государственном секторе, чаще используются:

  • PMBOK®(,ANSI PMI РМВОК® Guide) (Project Management Body of Knowledge). Разработчик— Project Management InstitutePMI, Институт управления проектами, США;
  • ICB (International Competence Baseline) /NCB (National Competence Baseline). Разработчик—International Project Management AssociationIPMA, Международная ассоциация управления проектами, Швейцария;
  • Prince2 (Projects In Controlled Environments). Разработчик — Central Computerand Telecommunications AgencyCCTA, Центральное компьютерное и телекоммуникационное агентство, Великобритания;
  • Р2М (Project and Program Management for Enterprise Innovation). Разработчик — Project Management Association of JapanPMAJ, Ассоциация по управлению проектами Япония;
  • — стандарты International Standartization Organization (ISO);
  • — российскиестандарты по проектному менеджменты, которые утверждены приказами Росстандарта:

ГОСТ Р 5287—2007 «Руководство по оценке компетентности проектных менеджеров» (приказ от 27.12.2007 № 423-ст);

ГОСТ Р 54869—2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом» (приказ от 22.12.2011 № 1582-ст);

ГОСТ Р 54870—2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов» (приказ (убрать пробел после открывающей скобки) от 22.12.2011 № 1583-ст);

ГОСТ Р 54871—2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению программой» (приказ от 22.12.2011 № 1584-ст);

ГОСТ Р ИСО 21500—2014 «Руководство по проектному менеджменту» (приказ от 26.11.2014 № 1873-ст);

ГОСТ Р 58305—2018 «Система менеджмента проектной деятельности. Проектный офис». [2] [3] [4] [5]

  • 5) наличие формальной иерархии и соподчиненности между участниками проектной деятельности;
  • 6) подчинение порядка и графика финансирования проекта- принципам и правилам бюджетного процесса;
  • 7) публичная отчетность и общественный контроль[6].

Несмотря на перечисленные особенности, проектное управление

представляет собой такую организацию деятельности, в которой сбалансированы работы, ресурсы, сроки, качество, риски и цель. Для системы публичного управления, в функционировании которой не достигаются цели и не выполняются ключевые показатели социально-экономического развития страны, проектный подход может стать инструментом оптимизации деятельности и повышения эффективности.

С начала 2000-х гг. в посланиях Президента РФ поднимается вопрос о состоянии системы исполнительной власти, не соответствующем ни запросам общества, ни стратегическим задачам развития государства. В ответ на неэффективность системы публичного управления стартовали административная реформа, реформа электронного правительства, бюджетная реформа и реформа государственной службы. С 2007 г. в соответствии с Указами Президента РФ осуществляется оценка эффективности и результативности деятельности органов государственной власти. Несмотря на проделанную работу, к 2012 г. совершенствование системы государственного управления актуальность не утратило, и основные направления совершенствования до 2018 г. были установлены Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601.

В Послании Федеральному Собранию РФ 3 декабря 2015 г. для сопровождения наиболее значимых проектов в сфере промышленности, сельского хозяйства, транспорта, жилищного строительства Президент РФ предложил создать в регионах специальный проектный офис. В Послании Федеральному Собранию России 5 мая 2018 г. Президент РФ вновь возвращается к теме эффективности управления, отметив, что системе публичного управления должна быть присуща заинтересованность чиновников в росте личной эффективности и ориентации на получение конкретного результата.

Некоторые эксперты ведут историю использования проектного подхода в государственном управлении в России с приоритетных национальных проектов — инициативы Президента РФ В. В. Путина, сформулированной 5 сентября 2005 г. в обращении к Правительству, парламенту и руководителям регионов и воплощенной с 1 января 2006 г. в виде четырех национальных проектов: развитие образования, развитие здравоохранения, жилье, развитие агропромышленного комплекса (АПК).С методологической точки зрения данные формы не являются проектами, но использование понятия «национальные проекты» в официальной риторике способствовало закреплению новой терминологии в сознании государственных и муниципальных служащих и граждан, созданию положительного имиджа этого инструмента. Последнее связано с тем, что национальные проекты представлялись средством реализации политики развития человеческого капитала. По мнению Е. В. Покачаловой и М. П. Петрова, приоритетные национальные проекты стали попыткой «практической реализации конституционных приоритетов социального государства»1.

Применение классической методологии проектного управления в органах власти получило правовое закрепление с 2008 г., когда во исполнение Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года[7] [8] были приняты Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года[9]. В приложении к этому документу содержится Перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства — 48 позиций. К примеру, формирование здорового образа жизни (Минздрав России), развитие библиотечного дела (Минкультуры России), повышение эффективности государственного управления (Минэкономразвития России) и пр. На этом этапе цель внедрения проектного управления заключалась в обеспечении реализации основных направлений деятельности Правительства РФ и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Организационное и документационное сопровождение проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти первично было определено постановлением Правительства РФ от 10.03.2009 № 215 «О порядке организации исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», утратившим силу на основании одноименного постановления от 17.10.2009 № 815. Основной плановый документ по проекту — карта проекта, включающая перечень целей и целевых индикаторов проекта, задач и мероприятий, с указанием сроков их выполнения, финансовых средств и их источников. Участниками проектной деятельности являлись ответственный исполнитель проекта (федеральный орган исполнительной власти), Минэкономразвития, Минфин России, Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, ФГУ «Аналитический центр при Правительстве РФ». Для координации действий участников проекта ответственный исполнитель формировал рабочую группу. Стоит отметить, что положение о порядке организации исполнения проектов включало только две стадии жизненного цикла проекта — планирование исполнения, управление реализацией и контроль.

Параллельно с попытками применения проектного управления в государственном секторе сформировался запрос на совершенствование программно-целевого метода реализации государственной политики. Основаниями для этого стал рост расходов на финансирование целевых программ, в том числе в связи с постоянным появлением новых программ, при отсутствии социально-экономических эффектов от их реализации.

Это важно!

В программе по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. и плане мероприятий по ее реализации в 2010 г. были указаны следующие системные недостатки и нерешенные проблемы в сфере управления общественными финансами:

  • 1) стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием;
  • 2) сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов власти, бюджетныхучреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и деятельности в целом;
  • 3) структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;
  • 4) отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов власти, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;
  • 5) планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых программ) методологически не взаимоувязано и пр.[10]

С 2010 г. начался новый этап бюджетной реформы и реформы стратегического управления, включающий переход к модернизации системы федеральных целевых программ и разработке государственных программ, в разрезе которых планировалось формировать федеральный бюджет. Понятие «государственная программа», новая структура программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности были закреплены постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588. По отраслевому принципу с учетом приоритетов социально-экономического развития России до 2020 г. распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р был утвержден перечень государственных программ. В то же время при формировании бюджета программно-целевое бюджетирование подменили финансированием от достигнутого, и, как следствие, некоторые государственные программы стали набором расходных обязательств, недостаточно подкрепленных целями, задачами, показателями. Качество содержания программ вызывало вопросы, поскольку программы формировались при отсутствии системы управления рисками, полномочия и ответственность соисполнителей и участников не были определены, целевые показатели формулировались нечетко, в избытке и пр.

После смены кабинета министров в 2012 г. работа по применению проектного подхода была продолжена во исполнение Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации до 2018 года. В целях внедрения и развития проектного управления в органах государственной власти при Минэкономразвитии России был создан Совет по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ (приказ Минэкономразвития России от 05.06.2013 № 304). Разработаны Советом и приняты распоряжением Минэкономразвития России от 14.04.2014 № 26Р-АУ методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти. В 2014 г. были определены пилотные органы для внедрения проектного управления: Минэкономразвития, Мин- комсвязь, Минтранс, Минпромторг, Минстрой, Минспорта России. К пилотным регионам первой очереди были отнесены Белгородская и Ярославская области, Пермский край, регионами второй очереди должны были стать — Пензенская область, Ульяновская область, Вологодская область, Томская область.

Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определил систему документов стратегического планирования и место в ней государственных программ как инструмента реализации стратегии. Положение государственных программ с появлением закона принципиально не изменилось, их качество не улучшилось, оптимизация бюджетных расходов к явным результатам не привела. В целом эксперты констатируют, что программы не стали ни эффективным инструментом бюджетного планирования, ни инструментом управления, процедура согласования поправок к программе не дает возможности оперативно реагировать на происходящие изменения и вновь возникающие запросы общества. Поиск нового механизма структурирования бюджета по-прежнему актуален[11].

Сформировав бюджетный процесс по программному принципу, Правительство РФ создало предпосылки для масштабного развития практики проектного управления в государственных органах. С осознанием возможностей проектного управления пришло видение государственной программыкак портфеля проектов. Во всем мире методы проектного управления показали свою востребованность и эффективность. Управление проектами является средством для управления любыми изменениями и позволяет руководителю добиваться целей проекта не только за счет организаторских способностей, но и с помощью определенного набора мероприятий и процедур, что требует профессиональной подготовки в области проектного управления. Применение проектного подхода может устранить минусы программного метода: он более гибкий, позволяет оптимизировать бюджетные расходы и временные ресурсы на достижение конкретного результата деятельности органов власти, персонифицировать ответственность.

Это важно!

Цели проектного управления в органах власти:

  • 1) обеспечение достижения результатов, запланированных органами исполнительной власти;
  • 2) соблюдение и сокращение сроков достижения результатов;
  • 3) повышение эффективности использования ресурсов;
  • 4) прозрачность, обоснованность и своевременность принимаемых решений в органе исполнительной власти;
  • 5) повышение эффективности внутриведомственного, межведомственного и межуровневого взаимодействия, а также взаимодействия с подрядными организациями, привлекаемыми органом исполнительной власти, за счет использования единых подходов проектного управления. [12] [13] [14] [15]
  • 4) увеличение степени адаптивности системы управления к внешним условиям;
  • 5) соблюдение пунктов общественного договора между населением и властью за счет контроля сроков и управления изменениями.

В выступлении Президента РФ на Петербургском экономическом форуме 17 июня 2016 г. проектный принцип был обозначен как новый подход к управлению развитием, внедрение которого позволит эффективно решать стоящие перед государством задачи. Дпя координации работы федеральных и региональных органов власти и иных организаций при рассмотрении вопросов стратегического развития России и проектов, направленных на структурные изменения в экономике и социальной сфере, Указом Президента РФ от 30.06.2016 № 306 был образован Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию России и реализации приоритетных проектов. Заинтересованность субъектов РФ в встраивании в приоритетные проекты посредством разработки региональных проектов объяснялась притоком в экономику региона дополнительных финансовых средств, ускорением динамики достижения стратегических целей развития региона, повышением степени удовлетворенности граждан качеством предоставляемых услуг и эффективности регионального управления в целом.

Вопросы и задания для самоконтроля

  • 1. Перечислите наиболее применяемые международные стандарты по управлению проектами.
  • 2. Назовите российские стандарты проектного управления.
  • 3. Каковы предпосылки внедрения проектного управления в деятельность органов власти?
  • 4. Каковы цели внедрения проектного управления в деятельность органов власти?
  • 5. Укажите эффекты внедрения проектного управления в деятельность органов власти.

  • [1] https://www.e-xecutive.ru/finance/novosti-ekonomiki/1987967-strany-nachinaut-konkurirovat-kachestvom-gosudarstvennogo-upravleniya.
  • [2] комплексность и масштабность государственных проектов;
  • [3] постановка в проектах трудно достижимых (непоступательных) целей;
  • [4] направленность на социальный эффект, а не на получение выгод от инвестирования финансовых средств;
  • [5] регламентация проектной деятельности;
  • [6] Васильев А. И., Прокофьев С. Е. Организация проектного управления в органахгосударственной власти //Управленческие науки. 2016. № 4. С. 44—51.
  • [7] Покачалова Е. В., Петров М. П. Приоритетные национальные проекты в государственном управлении: нормативная основа и организационное измерение //Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. С. 1—10.
  • [8] Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.
  • [9] Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р.
  • [10] Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.
  • [11] https://www.gazeta.ru/business/2017/06/01/10703201.shtml.
  • [12] Основными принципами при внедрении проектного управленияявляются:
  • [13] целостность — внедряемые решения интегрированы междусобой и усиливают эффективность друг друга;
  • [14] простота — внедряемые решения упрощены и типизированыдо уровня, позволяющего использовать их без потери эффективности с минимальными трудозатратами;
  • [15] гибкость — внедряемые решения могут адаптироваться к деятельности органа исполнительной власти в минимальные срокис учетом происходящих процессных, организационных и технологических изменений. Масштабирование практики проектного управления на все уровни власти в перспективе приведет к следующим эффектам: 1) концентрация государственных ресурсов на важнейших направлениях социально-экономического развития; 2) повышение эффективности бюджетных расходов; 3) своевременное реагирование системы управления на риски;
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >