Понятие и структура бюджетной системы государства

Бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов публично-правовых образований соответствующего государства, выстроенных в зависимости от государственного устройства. Понятие «бюджетная система» следует отличать от понятия «бюджетное устройство», которое является более широким и включающим собственно саму бюджетную систему. Бюджетное устройство государства состоит из следующих компонентов:

  • • бюджетной системы как совокупности бюджетов публично-правовых образований и публичных внебюджетных фондов;
  • • принципов функционирования бюджетной системы как основополагающих начал возникновения, изменения и прекращения бюджетных правоотношений. Принципы могут иметь правовое закрепление, а могут и не иметь такового, в последнем случае они именуются доктринальными;
  • • правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, — правового компонента, который пересекается с предыдущей составляющей в точке установления норм-принципов, в соответствии с которыми осуществляются бюджетные правоотношения, в том числе в рамках бюджетного процесса (см. рис. 1, 2а и 26 приложения 1);
  • • субъектов бюджетных правоотношений. Прежде всего к ним относятся органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления публичными внебюджетными фондами, а также сами публично-правовые образования. Органы власти вступают в бюджетные правоотношения на основании норм бюджетного права, реализуя тем самым бюджетно-правовой механизм. Данный компонент можно именовать институциональным.

В каждом государстве, в котором гарантируется местное самоуправление, формируется центральный бюджет, т. е. государственный, и местные бюджеты. В федеративном государстве наблюдается минимум три уровня бюджетной системы, в унитарном — два. Однако построение бюджетной системы государства не всегда обусловлено только фактором формы государственного устройства (федеративное или унитарное): на построение бюджетной системы может оказывать влияние административно-территориальное устройство государства. Например, в унитарной Республике Казахстан два уровня бюджетной системы: первый — республиканский бюджет, второй — местные бюджеты, включающие два подуровня: 1) областные бюджеты, бюджеты городов Нур-Султан (Астана) и Алматы; 2) бюджеты районов и бюджеты городов областного значения. В унитарной Швеции бюджетная система трехуровневая: национальный бюджет, бюджеты ленов и бюджеты муниципалитетов. Лены, являясь административно-территориальными единицами государства, обладают правом на установление налогов и формирование бюджетов, демонстрируя тем самым определенную степень финансовой автономии от национального уровня государственного управления. Опыт Казахстана и Швеции иллюстрирует симметричные бюджетные системы, тогда как, к примеру, опыт Великобритании демонстрирует асимметричную модель бюджетной системы: она включает национальный бюджет, муниципальные бюджеты, а также бюджеты Уэльса и Шотландии. Причем Шотландия обладает большими правами в области публичных финансов, нежели Уэльс (например, устанавливает собственную надбавку к национальному подоходному налогу с физических лиц для зачисления в бюджет Шотландии), а Англия как часть Великобритании и вовсе не обладает ни правом на бюджет, ни правом на налоги.

Современные государства, начиная в большей своей части с начала XX столетия, реализуют социальную функцию, среди прочего, посредством правового обеспечения и организации обязательного социального страхования на случай достижения нетрудоспособного возраста, наступления постоянной или временной нетрудоспособности, обращения за медицинской помощью и пр. Суть системы обязательного социального страхования заключается в формировании государством централизованных денежных фондов за счет принуждения к уплате страховых взносов со стороны физических и юридических лиц и дальнейшем расходовании фондов при наступлении страховых случаев у застрахованных физических лиц. Данные фонды, имеющие страховую природу и целевое назначение, обособляются от бюджетов публично-правовых образований как фондов общего (универсального) назначения, в силу чего они именуются «внебюджетными». Между тем внебюджетные фонды могут быть включены в бюджетную систему государства, что обусловлено необходимостью формирования единых принципов, правил и подходов к функционированию всех централизованных фондов в стране. Например, в бюджетную систему Республики Казахстан, помимо республиканского и местных бюджетов, включен Национальный фонд Республики Казахстан. В бюджетную систему Франции включены два внебюджетных фонда: фонд медицинских услуг и фонд социального страхования[1].

Любопытное устройство обязательного социального страхования демонстрирует опыт США. Обязательное социальное страхование в этой стране реализуется на нескольких уровнях публичного управления, что достаточно распространено в мире (но все же это всегда государственный уровень управления). Внебюджетные фонды, формируемые на федеральном (общенациональном) уровне, именуются трастовыми фондами, однако к трастам, свойственным для англосаксонской системы права, они не имеют никакого отношения. Данные фонды не сформированы отдельно от федерального бюджета США, однако формально и фактически обособлены от него в самостоятельную часть. Для управления трастовым фондами федерального бюджета созданы специализированные управляющие агентства, которые принимают решения об управлении средствами фондов независимо от иных органов власти. И, хотя трастовые фонды формально являются частью федерального бюджета, управляющие агентства за счет свободных денежных средств фондов зачастую принимают решения о приобретении ценных бумаг (займов) правительства США, эмитируемых в целях финансирования дефицита общей части федерального бюджета. Таким образом, за счет средств одной части федерального бюджета кредитуется другая часть федерального бюджета США на возвратной и возмездной основе.

Необходимо отметить, что внебюджетные фонды могут формироваться не только в целях обеспечения обязательного социального страхования населения, но и в иных целях, не имея при этом страховой природы. Например, в США функционирует трастовый дорожный фонд федерального бюджета, пополняемый за счет федеральных акцизов на топливо.

Важный вывод Бюджетная система государства представляет собой совокупность бюджетов публично-правовых образований и публичных внебюджетных фондов, структурированную в зависимости от государственного устройства и подчиненную единым принципам и правилам функционирования.

  • [1] Цит. по: Итоговый отчет. Организация бюджетного процесса: межстрановое сравнение (справочник) / под общ. ред. А. М. Лаврова, О. К. Ястребовой. М. : Минфин России, 2009.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >