Бюджет как частноправовая категория
Концепция государственного бюджета в первый исторический период русского права — земский (IX—XIII вв.).
Государственный бюджет имеет длинную историю. Юридические признаки, присущие бюджетам современных государств, вырабатывались путем длительной и упорной борьбы двух сил: власти, желавшей полностью и бесконтрольно осуществлять государственное хозяйство, и народных масс, стремящихся присвоить какую-то часть бюджетных прав, т. е. ограничить абсолютную власть государства в финансовой сфере.
В период преобладания натурального хозяйства в качестве государственных доходов служили натуральные повинности. Наблюдалась административная и финансовая децентрализация. Местные органы определяли размер повинностей, формировали и расходовали государственные средства. Таким образом, местные власти составляли свою роспись доходов и расходов.
Со временем возникла потребность в общей росписи доходов и расходов. Бюджет как название финансово-планового документа начинает использоваться в Европе лишь с конца XVII в.
Государственный бюджет в его современных формах существует чуть более 200 лет. До этого времени бюджет носил сначала частноправовой характер, затем сословный и административный. Это объясняется тем, что по своей сути бюджет является отражением экономического и политического строя страны. Таким образом, государственный бюджет полностью подчиняется строю государственных отношений.
В земский период и вплоть до XV в., т. е. до образования Русского централизованного государства законодательные функции и верховное управление вместе с князем осуществлял феодальный совет, который являлся также последней судебной инстанцией. Отдельные отрасли личного хозяйства великого князя — «пути» — поручались «путным боярам». За службу князю бояре не получали жалованья, а «кормились» в результате реализации права облагать в свою пользу население управляемой ими территории.
Земский период характерен и тем, что древнейшее государство по преимуществу являлось военным. Отсюда и главное предназначение казны — военные расходы. Государственная казна, а точнее княжеская казна, или казна князя, только начинает приобретать какие-то признаки публичности. Финансовые средства государства полностью сливались с частными доходами самого князя. А публичность проявлялась в том, что интересы князя частично совпадали с интересами всего общества (военная защита). Это положение подчеркивает М. И. Боголепов в произведении «Финансы, правительство и общественные интересы»: «Он [государственный бюджет] носил на себе печать частноправового характера, в бюджете сливались доходы государства и личные доходы главы государства, также сливались расходы на общегосударственные потребности и на личные потребности монарха и его семьи»[1]. И далее М. И. Боголепов отождествляет государственный бюджет с «домовой книгой».
Таким образом, государственный бюджет составлялся для личных потребностей государя. В русской финансовой истории известны такие бюджеты, которые носили название «табелей», а доходы и расходы были соответственно «табельными» и «сверхтабельными».
Позже, спустя века, при формировании в самостоятельную науку финансового права ее представители довольно негативно оценят такое положение вещей. М. И. Боголепов следующим образом характеризует «домашний» бюджет: «Этим “табелям” недоставало единства, полноты и ясности... бюджет ни для кого не был обязательным». При изучении в наше время трудов этого выдающегося финансоведа удивляет то, что ученый не осуждает саму суть «домашних» бюджетов, а лишь указывает на формальные недостатки. Это свидетельствует о том, какие глобальные изменения произошли в нашем правовом сознании и правовой культуре в целом.
Изменения произошли и в понятийном аппарате. Впрочем, это вполне естественно для науки в процессе ее становления. К примеру, М. И. Боголепов отмечает то, что необходимо различать такие понятия, как «государственный бюджет» и «государственный финансовый план»[2]. Под финансовым планом ученый понимал то, что на сегодняшний день мы называем «финансовая политика», а применительно к бюджету — «бюджетно-налоговая политика». А эти два понятия, которые М. И. Боголепов разводит, в современной науке финансового права схожи, и сейчас мы часто говорим о том, что бюджет является основным финансовым планом государства.
Важный вывод Государственный бюджет в земский период понимался как «личный кошелек» великого князя. В данный период только начинают появляться признаки публичности в части расходования средств на военную защиту всей территории. Государственный бюджет полностью отвечал всем требованиям частноправовой категории, а в руках великого князя находились все рычаги финансового управления в границах подвластной ему территории. В Земский период отсутствовала система правил составления и исполнения казны даже в пределах единой территории.
