Концепция государственного бюджета в четвертый исторический период российского права — советский период (1917—1991 гг.)

В советский период в науке финансового права бюджет понимается как основной финансовый план государства.

В 1918 г. был издан первый акт советского бюджетного права — Правила составления, рассмотрения и утверждения смет на январь — июнь 1918 года. На их основании был составлен первый советский бюджет на январь — июнь 1918 г., утвержденный Советом народных комиссаров 11 июля 1918 г., который положил начало системе полугодовых бюджетов, действовавшей в течение 1918—1919 гг.

В первой Конституции РСФСР 1918 г. содержался раздел, посвященный бюджетному праву. Порядок же составления бюджета регламентировался принимаемыми для каждого бюджета «сметными» правилами. В 1920—1921 гг. происходит возврат к годовым бюджетам.

В 1921 г. происходит переход к новой экономической политике, в связи с чем принимается Декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета от 10 октября 1921 г. о мерах по упорядочению финансового хозяйства, который полностью восстановил значение бюджета. Было отменено объединение государственного и местного бюджетов, а также в связи с учреждением 16 ноября 1921 г. Государственного банка было разграничено бюджетное и банковское финансирование^[1].

В 1924 г. было принято Постановление Центрального исполнительного комитета СССР от 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик», а закон на союзном уровне был принят лишь в 1959 г., который имел практически то же название — «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик». В данном законе закреплялось понятие государственного бюджета СССР как основного финансового плана образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства^[2].

Отметим, что именно в советский период приходит осознание того, что бюджетными правами обладают не органы власти, а публично-правовые образования (территории). Именно тогда выстраивается схема «бюджетные права публично-правового образования — бюджетные полномочия органов власти, реализующих в бюджетных правоотношениях бюджетные права публично-правовых образований».

В советской науке финансового права были определены признаки понятия бюджета как финансово-правовой категории, которые актуальны и на сегодняшний день в силу принципа преемственности научных взглядов:

• — бюджет является общегосударственным фондом денежных средств, который создается для покрытия государственных расходов;
• — бюджет является основным финансовым планом государства^[3].

Именно в советский период бурно развиваются основы бюджетного планирования, усложняется и детализируется бюджетный процесс. Безусловно, этому способствовал социалистический строй, основы административно-плановой экономики.

В рамках финансовой науки активно разрабатывалась научно-методологическая основа финансового планирования, формирования бюджетов, установления основ межбюджетных отношений.

Однако советский период науки финансового права, при определенных успехах, внес и негативную тенденцию смешения понятия бюджета и финансового плана государства, отбросив тем самым развитие бюджетного права в части финансового планирования назад.

В дореволюционный период развития науки финансового права мы наблюдаем размежевание данных понятий, наделение финансового плана государства и государственного бюджета различными функциональными характеристиками. Смешение рассматриваемых понятий привело в настоящее время к проблеме отсутствия должной корреляции бюджета и стратегического плана государства, решаемой на современном этапе. Однако на практике государственный бюджет был «встроен» в систему плановой экономики и обеспечивал выполнение плановых «пятилеток».

Подводя итоги изложения исторического развития бюджета публично-правового образования, следует выделить принципиальные черты данного процесса:

• • ключевым понятием бюджетного права в целом и понятием, предопределяющим бюджетное устройство страны, является категория бюджета. Идея, лежащая в основании данной категории, обусловливает тенденцию развития всего финансового законодательства и устройства публичных финансов;
• • бюджет публично-правового образования как экономическая и правовая категория в истории российского права претерпевал изменения. Переход от частноправовой категории бюджета к публично-правовой занял порядка 9-10 столетий;
• • бюджет как финансово-правовая категория претерпевала следующие трансформации: 1) бюджет как фонд содержания власть имущих, формируемый в результате одностороннего выражения воли монарха; 2) бюджет как фонд денежных средств, предназначенный для реализации функций государства, формируемый в результате согласия представительного органа народа; 3) бюджет как основной финансовый план государства;
• • складывание экономических отношений обусловливало соответствующее правовое регулирование. Усложнение экономических отношений, развитие общего уровня культуры и общественного устройства вызывало изменения в правовом сознании и, как следствие, совершенствование бюджетно-правовых норм;
• • развитию бюджетных отношений и бюджетного законодательства способствовала наука финансового права в дореволюционный период, пик развития которой пришелся на рубеж XIX—XX вв. Именно в трудах финансоведов того времени была выработана новая концепция государственного бюджета, более детально, чем прежде, рассмотрены принципы бюджетного процесса. Исследования начинают отвечать требованиям научности и системности изложения;
• • в начале XX в. идея государственного бюджета наиболее близка концепции государственного бюджета в демократическом и правовом государстве в силу того, что в бюджетном процессе особая роль отводится народному представительству. В советский же период развития науки финансового права категория «бюджет» характеризуется как основной финансовый план государства.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Какие основные этапы исторического развития бюджета публично-правового образования вы могли бы выделить? Охарактеризуйте каждый из этапов.
• 2. Как вы полагаете, в чем проявлялась «прогрессивность» идей М. М. Сперанского?
• 3. Охарактеризуйте финансовую реформу 1860-х гг. Какие важные принципы бюджетного устройства появились в результате данной реформы?
• 4. Что означает требование: «бюджет формируется в публичных целях»? Приведите исторические примеры несоблюдения (отсутствия) данного требования.

5. Как вы полагаете, должен ли бюджет публично-правового образования быть общедоступным для ознакомления? Чем была вызвана секретность бюджета до 1862 г. и какими причинами был обусловлен переход к принципу гласности в бюджетном процессе?

• [1] Жез Г. Общая теория бюджета / под ред. Г. Г. Соловья, К. К. Шмакова. М.:Госфиниздат, 1930. С. 30.
• [2] Статья 1 Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республикот 30 октября 1959 г.
• [3] См.: Советское финансовое право : учебник / под ред. Е. А. Ровинского.3-е изд. М. : Юрид. лит., 1978. С. 7А—75.