Бюджет как средство финансового планирования.

Формирование бюджета публично-правового образования как финансово-планового документа обусловлено принципом плановости финансовой деятельности публично-правовых образований.

Использование планирования в финансовой деятельности дает ряд преимуществ:

  • — гарантирование физическим, юридическим лицам, иным публично-правовым образованиям и субъектам международного права исполнения принятых на себя публично-правовым образованием расходных обязательств;
  • — выявление возникающих проблем, таких как дефицит бюджета, временный кассовый разрыв;
  • — стимулирование субъектов бюджетного планирования, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств при реализации принятых решений и достижении ими результатов;
  • — улучшение координации действий участников бюджетного процесса;
  • — рациональное распределение бюджетных ресурсов и выявление возможности принятия публично-правовым образованием новых расходных обязательств;
  • — оптимизация финансового контроля.

Целью планирования в финансовой деятельности является составление проекта действий и решений для наиболее экономичного, продуктивного и результативного, т. е. эффективного, использования бюджетных средств и в конечном счете стратегических целей внешней и внутренней политики государства.

Это интересно!

В XIX столетии в Англии бюджетом называлась речь, которую произносит канцлер казначейства в палате общин о балансе доходов и расходов на будущий год после утверждения палатой внесенных им смет главных расходов (на армию и флот)[1].

Бюджет как источник исполнения обязательств публично-правовых образований.

Функции и задачи государства, для обеспечения которых формируется бюджет, отражены в предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов; в законодательстве, формирующем организационно-правовую основу местного самоуправления, установлен круг вопросов местного значения. Все это является отправной точкой возникновения расходных обязательств публично-правовых образований, для исполнения которых формируется соответствующий бюджет.

Реализуя функции и задачи, публично-правовое образование в пределах своего или совместного с иным публичноправовым образованием предмета ведения принимает законы, нормативные правовые акты, заключает договоры и соглашения, в силу которых у публично-правового образования возникают расходные обязательства.

Это важно!

Бюджет необходим, чтобы исполнять расходные обязательства.

Расходное обязательство — это:

  • 1) обязательство публично-правового образования (а не органа власти, его представляющего);
  • 2) обязательство осуществить расход за счет средств соответствующего бюджета (расходное обязательство муниципального района — расход бюджета муниципального района);
  • 3) обязательство перед физическими и юридическими лицами, иными публично-правовыми образованиями и субъектами международного права (иностранными государствами, международными организациями);
  • 4) обязательство, возникающее в силу закона, нормативного правового акта, договора или соглашения.

Загадка

Какое правовое основание возникновения расходного обязательства не поименовано в легальном определении расходного обязательства (ст. 6 БК РФ)?

дпндгпдс! dOHgdQAj :шдэшо

Еще в рамках дореволюционной науки финансового права исследователи публичных финансов подмечали тот факт, что «в частном хозяйстве решающим моментом является размер доходов, в государственном — эту роль играет объем необходимых расходов»[2].

В силу данной концепции (бюджет для исполнения расходных обязательств) планирование бюджета осуществляется «от расходов», а не «от доходов». Отсюда и формула сбалансированности бюджета: общий объем расходов покрывается общим объемом поступлений, включая доходы и источники финансирования дефицита бюджета.

Между тем действующее бюджетное законодательство содержит положение, согласно которому устанавливается право Правительства РФ вносить в Государственную Думу РФ проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

Вопрос изменения сроков вступления в силу или приостановления действия уже вступивших в силу федеральных законов является крайне сложным как для государства, так и для граждан. Суть этого механизма в том, что если объем действующих расходных обязательств Российской Федерации больше общего планируемого объема расходов федерального бюджета, то Правительство РФ как орган, ответственный за составление проекта федерального бюджета и представляющий законопроект о федеральном бюджете в Государственную Думу РФ, вправе приостановить действие тех расходных обязательств, которые не могут быть обеспечены источниками финансирования.

На сегодняшний день нет четких гарантий того, что те расходные обязательства, которые не обеспечены источниками финансирования, не содержатся в законах социального характера, устанавливающих права и законные интересы, к примеру, слабо защищенных слоев общества. Законодателем не установлены критерии построения иерархии расходных обязательств по приоритетности.

Очевидно, что реализация рассматриваемой нормы является крайней, но необходимой мерой. К сожалению, принимая расходные обязательства, государство не может быть уверенным в финансовом обеспечении всех взятых на себя обязательств в полном объеме в перспективе.

Те расходные обязательства, которые предусматриваются бюджетом на соответствующий финансовый год, становятся бюджетными обязательствами. Таким образом, бюджет в правовом аспекте представляет собой юридическое основание возникновения и исполнения публично-правовым образованием в лице получателей бюджетных средств бюджетных обязательств. При этом бюджетные обязательства имеют конкретный срок своего исполнения.

В ходе исполнения расходных обязательств публично-правовых образований в силу вступившего в силу закона (решения) о бюджете возникают бюджетные обязательства, которые в свою очередь подлежат исполнению путем заключения контрактов, договоров или соглашений и возникновения на их основе денежных обязательств у получателей бюджетных средств. Термин «получатели бюджетных средств» нельзя понимать буквально. Это не те субъекты финансового права, которые получают бюджетные средства, а те субъекты, которые их выделяют из бюджета на тех или иных правовых основаниях. Правовым основанием может быть акт приемки выполненных работ по государственному контракту, соглашение о предоставлении субсидии государственному учреждению, соглашение о предоставлении межбюджетной субсидии иному публично-правовому образованию и пр. По сути, получатели бюджетных средств администрируют бюджетные расходы (управляют ими), находясь «на бюджете». Особенность статуса получателей бюджетных средств — их функционирование через единый счет бюджета, что является реализацией принципа единства кассы. Согласно этому принципу все кассовые поступления и кассовые выплаты осуществляются с единого счета бюджета. Таким образом, получателей бюджетных средств может быть много, но все они должны осуществлять свою деятельность через единый счет бюджета, который является расчетным счетом, открытым Федеральному казначейству в учреждении Банка России. Все получатели бюджетных средств, вступая в гражданско-правовые отношения и заключая оформляющие их государственные или муниципальные контракты, иные гражданско-правовые договоры, действуют от имени соответствующего публично-правового образования. Как у стороны гражданско-правового договора у получателя бюджетных средств возникают денежные обязательства, т. е. обязательства осуществить выплату за счет средств бюджета. При этом получатели бюджетных средств являются юридическими лицами и несут имущественную ответственность за причиненные убытки участникам договорных отношений за счет бюджетных средств.

Пример

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ) как федеральное автономное учреждение не является получателем бюджетных средств и не является участником бюджетного процесса, т. е. не принимает участия в составлении проекта бюджета, его утверждении, исполнении и формировании бюджетной отчетности. НИУ ВШЭ не функционирует через единый счет бюджета и не администрирует расходы бюджета.

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова (МГУ) как федеральное бюджетное учреждение не является получателем бюджетных средств, но при этом все же признается участником бюджетного процесса — главным распорядителем бюджетных средств, являясь учреждением просвещения особого значения. Функция главного распорядителя бюджетных средств предоставляет МГУ возможность самостоятельного бюджетного планирования на стадии составления проекта федерального бюджета и формирования бюджетной отчетности.

Государство в целях формирования имущественной основы реализации своих функций создает централизованные фонды путем обязывания частных субъектов осуществлять платежи в пользу публично-правовых образований. Однако рост расходов бюджетов не всегда может коррелировать с ростом доходов бюджетов, объем которых весьма ограничен. В целях выполнения полного объема расходных обязательств публично-правовые образования привлекают источники финансирования возникающего дефицита бюджета, результатом которых является возникновение долговых обязательств, обусловленных признаком возвратности поступлений из источников финансирования дефицита бюджета (возврат долга), и новых расходных обязательств, обусловленных признаком возмездности привлекаемых денежных средств (обслуживание долга, т. е. выплата процентов по займу или кредиту).

Бюджет формирует существенную часть необходимого обособленного имущественного фонда публично-правового образования, вступающего преимущественно в гражданско-правовые отношения, основанные на договорных началах, в целях обеспечения и гарантирования выполнения законных требований кредиторов публично-правового образования.

Это важно!

За счет бюджета исполняются расходные и долговые обязательства публично-правовых образований.

Факультативно

Вопрос неисполнения расходных обязательств государства имеет свою историю. В 2004 г. Конституционным Судом РФ было вынесено Постановление от 23.04.2004 № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год","О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского» (двлее — решение по делуЖма- ковского). Поводом к рассмотрению данного дела явилась жалоба гражданина А. В. Жмаковского в связи с тем, что в 2002 и 2003 гг. федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год приостановлено — соответственно на 2002 г. и на 2003 г. — действие абзаца 2 п. 14 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», согласно которому при невозможности предоставить жилые помещения по установленным нормам в трехмесячный срок органы местного самоуправления до их предоставления обязаны разместить граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в других жилых помещениях или ежемесячно выплачивать им денежную компенсацию за счет средств федерального бюджета в порядке и размерах, которые определяются Правительством РФ.

В указанном Постановлении Конституционный Суд РФ исследовал правовую природу федерального закона о федеральном бюджете. В частности, Суд указал на то, что федеральный закон о федеральном бюджете является законом «особого рода» и не может содержать в себе нормативные установления, кроме тех, которые непосредственно касаются доходов и расходов бюджета. Таким образом, Конституционный Суд пришел к выводу о неправомерности изменения правового статуса граждан, сводящегося к их правам и обязанностям, законом о бюджете.

Учитывая правовую позицию Конституционного Суда РФ, законодатель придал механизму приостановления действия расходных обязательств вполне «законную» форму. И хотя согласно новым положениям расходные обязательства не могут быть «сброшены» с плеч органов государственной власти законом о бюджете, однако это может быть сделано другим федеральным законом, который вносится Правительством РФ в Государственную Думу одновременно с законопроектом о федеральном бюджете.

Разберемся в правовом механизме приостановления положений федеральных законов в связи с недостаточностью средств федерального бюджета для их реализации.

Согласно ст. 6 БК РФ расходные обязательства Российской Федерации представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из федерального бюджета. БК РФ содержит и такой термин, как «бюджетные обязательства», т. е. расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Очевидно, что понятия «бюджетные обязательства» и «расходные обязательства» соотносятся как часть и целое. Все расходные обязательства, имеющие сроком исполнения определенный финансовый год, должны трансформироваться в бюджетные обязательства путем закрепления их в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Таким образом, при приостановлении действия отдельных положений федеральных законов такой трансформации не происходит, расходные обязательства, исполнение которых приостановлено, не получают статуса бюджетных обязательств.

Расходное обязательство имеет несколько форм. В случае, когда речь идет о расходных обязательствах в отношении физических и юридических лиц, законодатель использует правовую конструкцию «публичные обязательства Российской Федерации», т. е. обусловленные федеральным законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства Российской Федерации перед физическими или юридическими лицами, подлежащие исполнению в установленном размере.

Бюджетный кодекс предусматривает и такой институт, как «публичные нормативные обязательства Российской Федерации», т. е. публичные обязательства Российской Федерации перед физическими лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим федеральном законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, работников казенных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Главным признаком, отличающим публичное обязательство от публичного нормативного обязательства, является исполнение последнего в денежной форме, а размер расходного обязательства, порядок индексации, установленные соответствующими нормативными правовыми актами, характерны как для публичного, так и для публичного нормативного обязательства.

Акцентируя внимание на вопросе реализации конституционных прав и свобод граждан посредством бюджетно-правовых норм, необходимо отметить, что расходные обязательства Российской Федерации в отношении прав и законных интересов граждан имеют форму либо публичных обязательств, либо публичных нормативных обязательств.

Другой момент, который необходимо подвергнуть анализу, это сама правовая возможность приостановления действия положений федеральных законов. Федеральный законодатель, как следует из ст. 59 (ч. 1 и 2), 71 (п. «в», «е», «з»), 37 (ч. 3), 40 и 55 (ч. 3) Конституции РФ, может, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией РФ целей и ценностей, вносить изменения в ранее установленные правила, касающиеся условий возникновения и порядка реализации прав и свобод граждан (в том числе посредством временного регулирования), в частности в связи с недостаточностью бюджетных средств, выделяемых на их обеспечение.

Однако, как указал Конституционный Суд РФ, при внесении подобных изменений должны соблюдаться предписания ст. 1, 2, 6 (ч. 2), 7, 15 (ч. 4), 17 (ч. 1), 18, 19 и 55 (ч. 1) Конституции РФ, из которых вытекает, что в Российской Федерации как правовом и социальном государстве осуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе социальных прав, основано на принципах справедливости и равенства, а также требованиях о том, что в стране не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55), а ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Очевидно, что за любыми государственными расходами стоят реальные имущественные либо неимущественные интересы конкретных лиц. И если объем расходных обязательств превышает объем возможных денежных средств, подлежащих направлению на погашение этих расходных обязательств, то очевидно, что в данной ситуации государству придется выбирать, чьи интересы необходимо удовлетворить в первую очередь. Таким образом, норма п. 6 ст. 192 БК РФ не идет вразрез с положениями Конституции РФ.

Чем же должно руководствоваться Правительство РФ, выбирая из перечня расходных обязательств более приоритетные? Во-первых, Конституцией РФ, в которой закрепляются конституционные права и свободы граждан, а человек и его права и свободы объявляются высшей ценностью. Здесь встает вопрос о балансе частных и публичных интересов. Все финансовое право пронизано стремлением сбалансировать интересы частных лиц и интересы государства. В идеале интересы государства в конечном счете направлены на удовлетворение интересов всего общества. Однако, как верно отметил Л. И. Якобсон, «...не только крупным сообществам, не схожим по своей культуре, традициям, верованиям, но и многим индивидам внутри каждого из таких сообществ свойственны неодинаковые представления о желательности и справедливости различных вариантов распределения. Налицо конфликты ценностей и интересов»[3].

Во-вторых, правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой «изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере... это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано»[4].

О бюджете как источнике возмещения вреда, причиненного публичными субъектами, пойдет речь в следующем параграфе.

  • [1] Лебедев В. А. Финансовое право : учебник. СПб., 1882.
  • [2] Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М., : Статут, 2002. С. 50.
  • [3] Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М., 1996. С. 42.
  • [4] Пункт 4.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 23.04.2004№ 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов “О федеральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” и приложений к нимв связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданинаА. В. Жмаковского».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >