ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Общая характеристика принципов бюджетной системы Российской Федерации

Принципы бюджетной системы Российской Федерации закреплены в БК РФ, представляя собой нормы-принципы, установленные Российской Федерацией и обязательные для всех уровней публичного управления.

Знание принципов бюджетной системы позволит усвоить бюджетно-правовой механизм, представляющий собой систему правовых способов и приемов, воздействующих на общественные отношения, возникающие по поводу аккумулирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств публично-правовых образований, формирующих бюджетную систему государства.

Принцип (лат. principium — основа, первоначало) — первоначало, руководящая идея, основное правило поведения. В логическом смысле принцип — это центральное понятие, основание системы, представляющее обобщение и распространение какого-либо положения на все явления той области, из которой тот или иной принцип абстрагирован. Принципы права представляют собой основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса формирования, развития и функционирования права. Они не всегда имеют прямое правовое закрепление, порой они «заполняют собой содержание правовых норм». Функцией принципов права является формирование корпуса, фундамента правотворческой и правоприменительной деятельности.

В основе любой целевой деятельности лежит некая модель, основанная на системе принципов. Принципы финансовой деятельности, суть которой — в управлении финансовыми ресурсами, были выработаны в рамках экономической доктрины, между тем управление финансами носит экономико-правовой характер, т. е. по содержанию отвечает принципам и закономерностям экономики, а по форме — требованиям юридических норм. Управление финансовыми (в данном случае — бюджетными) средствами является категорией экономической, тогда как бюджетный процесс представляет собой категорию правовую. В основе управления бюджетными средствами лежит система, условно говоря, экономических принципов, в основе функционирования бюджетной системы и осуществления бюджетного процесса с позиции БК РФ — система правовых принципов. Между тем управление бюджетными средствами, реализуясь в правовых формах, бюджетных правоотношениях, в основе своей имеет не только экономические, но и правовые принципы. При этом прямое закрепление юридическими нормами экономических принципов управления бюджетными средствами по формуле «экономический принцип — юридический принцип» не всегда имеет смысл. Проблема их юридического оформления в том, что бюджетный процесс как деятельность по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению, внешней проверке, составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета — категория процедурно-правовая, т. е. представляет собой систему процедур, реализуемых в бюджетных правоотношениях. Это форма существования по сути экономических отношений, складывающихся в процессе аккумулирования, распределения и использования централизованных денежных фондов публично-правовых образований. Бюджетное право регулирует процедуру, к примеру этапы, порядок и сроки разработки тех или иных бюджетных документов, взаимодействие участников бюджетного процесса, круг их полномочий и т. д., тогда как содержание экономических процессов, методологию и методику отдельных мероприятий в рамках бюджетного процесса не всегда представляется возможным и целесообразным оформить правовой нормой.

Основной смысл и содержание правового регулирования экономических отношений заключается в установлении и обеспечении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий.

Одновременно бюджетные правоотношения построены на системе экономических принципов, которые, не всегда трансформируясь в правовые, проявляются в закреплении некоего бюджетно-правового института, наделении субъектов бюджетных правоотношений определенными полномочиями, установлении бюджетных правил и т. д.

Таким образом, в основе управления бюджетными средствами как разновидности финансово-экономической деятельности публично-правовых образований лежит две группы принципов: экономические и правовые. Одновременно с этим управление бюджетными средствами осуществляется исключительно в рамках бюджетных правоотношений, подчиненных принципам бюджетного права.

К общеправовым принципам финансовой деятельности государства в целом и управления бюджетными средствами в частности, имеющим «сквозной» характер, относят:

• • принцип демократизма (народовластия) (ст. 1 Конституции РФ);
• • принцип законности (ст. 1, 15 Конституции РФ);
• • принцип федерализма (ст. 1 Конституции РФ);
• • принцип гуманизма;
• • принцип справедливости.

Конституция РФ закрепляет также такие принципы, как равноправие субъектов РФ в сфере бюджетной деятельности (ст. 5), самостоятельности финансовой деятельности местного самоуправления (ст. 12, 132), разделения властей^[1] (ст. 10,

ч. 1 ст. 105, п. «а» ст. 106, п. «а» ч. 1 ст. 114 и др.), единства экономического пространства (ст. 8).

Конституционные принципы управления бюджетными средствами являются исходными, базовыми основами построения положений отраслевого законодательства, которые находят свое дальнейшее развитие в нормах бюджетного права как подотрасли финансового.

Все вышеуказанные нормы-принципы обладают прямым действием на всей территории РФ. Это означает, что принятие иных норм в законодательных актах меньшей юридической силы для непосредственной реализации конституционных норм- принципов не требуется.

Положения Конституции РФ формируют необходимый фундамент для бюджетного устройства страны, регулирующего экономические отношения по управлению бюджетными средствами.

Известный государственный деятель С. Ю. Витте писал, что «...государственный бюджет должен отвечать известным требованиям, из которых главнейшими следует признать требования ясности, точности и гласности бюджета»^[2].

Перечень принципов, на которых основана бюджетная система России и которые являются центральной категорией бюджетного устройства, включает 13 принципов:

• 1) единства бюджетной системы;
• 2) самостоятельности бюджетов;
• 3) принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
• 4) разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
• 5) достоверности бюджета;
• 6) прозрачности (открытости);
• 7) единства кассы;
• 8) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• 9) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
• 10) сбалансированности бюджета;
• 11) адресности и целевого характера бюджетных средств;
• 12) подведомственности расходов бюджетов;
• 13) эффективности использования бюджетных средств.

• [1] Название принципа «разделение властей» является традиционным.В ст. 10 Конституции РФ говорится о разделении государственной власти.Государственная власть едина, следовательно, правильнее называть данныйпринцип «разделение власти». Однако не только государственная власть разделена, на муниципальном уровне также предусмотрено разделение публичной — муниципальной — власти на представительную и исполнительную,и также сохраняется принцип «сдержек и противовесов».
• [2] Витте С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве,читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900—1902 годах. СПб., 1914. С. 25.