БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие и содержание бюджетного процесса

Юридический процесс может иметь узкий и широкий смысл, т. е. пониматься либо как форма судебной деятельности, либо как совокупность процедур, охватывающих все формы юридической деятельности. Именно исходя из широкого понимания юридического процесса, законодатель применил конструкцию «бюджетный процесс» в финансовом праве как материальной отрасли права. Бюджетный процесс представляет собой сложное правовое явление, охватывающее правотворческую, правоприменительную и контрольную составляющие.

Бюджетный процесс можно понимать как систему правовых норм или как особую деятельность субъектов финансового права. Если рассматривать бюджетный процесс как систему юридических норм, т. е. как правовой институт, то эти нормы не будут носить процессуального характера в том смысле, в котором принято выделять материальное и процессуальное право и соответственно материальные и процессуальные нормы права. Нормы, составляющие бюджетный процесс, являются, безусловно, материальными, но носящими организационный характер в силу того, что они устанавливают порядок деятельности органов власти. Таким образом, бюджетный процесс представляет собой правовой институт финансового права как систему материально-процедурных, или материально-организационных, норм права. Соответственно, и деятельность, представляющая собой содержание правоотношений в рамках бюджетного процесса, носит процедурный характер. По мнению некоторых исследователей в области административного права, в отличие от процесса «процедурное производство не имеет своим результатом применение принудительных мер; как правило, не содержит обязательного требования о правовой оценке поведения лица и в большинстве случаев имеет характер делопроизводства»^[1].

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетный процесс как регламентируемую законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Как деятельность бюджетный процесс носит стадийный характер и состоит из четырех последовательных стадий (см. рис. 10а приложения 1):

• 1) составление проекта бюджета (см. рис. 106 приложения 1);
• 2) рассмотрение и утверждение бюджета (см. рис. 10в приложения 1);
• 3) исполнение бюджета (см. рис. Юг приложения 1);
• 4) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета — отчетная стадия (см. рис. 10д и схему 19 приложения 1).

Каждая стадия бюджетного процесса представляет собой комплекс юридических процедур, имеющий начало и конец, нормативное правовое оформление и своих участников. Бюджетный процесс, помимо перечисленных стадий, объединяющих бюджетно-правовые процедуры, включает бюджетный учет (см. рис. 18 приложения 1).

Несмотря на то что бюджетный процесс согласно действующему законодательству включает финансовый контроль, в отдельную стадию бюджетного процесса финансовый контроль не выделяют. Объясняется это тем, что финансовый контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Это утверждение требует уточнения, ведь, во-первых, в легальном определении бюджетного процесса идет речь только о контроле за исполнением бюджета, т. е. по крайней мере о последних двух стадиях бюджетного процесса, но никак не о первых двух.

Во-вторых, финансовый контроль в бюджетном праве и финансовом праве в целом неоднороден, а приобретает множество форм и видов, в силу чего в рамках бюджетного процесса осуществляются разные формы финансового контроля. В-третьих, бюджетный процесс представляет собой деятельность уполномоченных субъектов финансового права относительно отдельного бюджета и ограниченную временными рамками — бюджетным циклом, представляющим собой период времени, в течение которого осуществляется производство по всем стадиям бюджетного процесса, в то время как последующий финансовый контроль может значительно отстоять во времени от финансового года, в течение которого исполнялся бюджет, и вовсе выходить за границы бюджетного цикла, т. е. осуществляться после утверждения и обнародования отчета об исполнении бюджета. В силу этого вполне обоснованно может быть подвержена сомнению действующая концепция включения финансового контроля, а именно контроля за исполнением бюджета, в бюджетный процесс.

Юридический словарь

Бюджетный цикл — совокупность бюджетно-правовых процедур, совершающих законченный круг развития в течение определенного промежутка времени. Бюджетный цикл ограничен периодом, в течение которого проходят все стадии бюджетного процесса — составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. При этом последующий финансовый контроль может быть осуществлен за рамками бюджетного цикла.

Бюджетный период — период действия бюджетных обязательств, т. е. расходных обязательств, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете в определенном финансовом году.

• [1] Административное право : учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2000. С. 393.