ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ (ЭФФЕКТИВНОСТИ) ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА

Методические подходы к определению результативности государственного аудита

Определение результатов государственного аудита и цели его осуществления, оценка результативности и эффективности государственной контрольно-надзорной деятельности являются ключевым направлением дальнейшей работы по оптимизации контрольнонадзорных функций государства и повышения качества государственного управления в целом.

Содержание терминов «результативность» и «эффективность», а также непосредственно «результат» существенно различаются по содержанию. В целом в литературе и на практике сложились два ключевых подхода к формированию системы оценки результативности и эффективности деятельности, в том числе государственных органов и учреждений.

Первый подход, который с некоторой степенью условности можно обозначить как проблемно-ориентированный (целевой), предполагает, что оценка результативности проводится исходя из степени достижения ожидаемого (и, соответственно, заранее установленного) результата. Данный подход предусматривает возможность декомпозиции результатов через систему целей и задач либо через сбалансированную систему показателей.

Проблемно-ориентированный подход лежит в основе концепции государственного управления по результатам и с различной степенью успешности применяется при разработке и реализации документов стратегического планирования, в том числе государственных программ, а также при планировании деятельности на ведомственном уровне (например, в рамках стратегических карт, публичных деклараций о целях деятельности ведомств и т. д.).

Важной особенностью данного подхода является отсутствие предопределенной необходимости осуществления тех или иных государственных функций (в том числе контрольно-надзорных) для достижения целей государственной политики. Целесообразность наличия и реализации контрольно-надзорных полномочий исходит из того, в какой степени они являются оптимальным способом достижимыми для заданной цели государственной политики. Причем с течением времени необходимость осуществления тех или иных функций может исчезать. Примером применения такого подхода на практике является реализация реформ по дерегулированию, предполагающих отмену требований по лицензированию тех или иных видов предпринимательской деятельности и переход к использованию иных форм обеспечения контроля качества (например, к аккредитации, сертификации), а также внедрение механизмов саморегулирования в тех сферах, где ранее осуществлялось государственное регулирование и, соответственно, исполнялись контрольно-надзорные функции.

Второй подход, который также с долей условности можно обозначить как функциональный, предполагает проведение оценки исходя из состава полномочий (функций) органа государственной власти (иной организации), безотносительно того, в какой степени реализация конкретного полномочия (функции) необходима для достижения тех или иных конечных общественно значимых результатов. Сторонники данного подхода в качестве предмета оценки в сфере контроля и надзора предлагают рассматривать деятельность, а не результаты такой деятельности. Например, Е. В. Берездивина отмечает, что «результаты выполнения контрольно-надзорных полномочий поддаются манипулированию, и поэтому результат лучше описывать как признак выполнения процедур, т. е. не в виде “нарушение выявлено” или “нарушение не выявлено”, а в виде “при плановых или внеплановых мероприятиях выявлены такие-то нарушения либо их отсутствие”»[1]. При этом утверждается, что показатели контрольно-надзорной деятельности, рассматриваемой как реализация определенного набора процедур, инвариантны по отношению к формулировке цели.

Таким образом, контрольно-надзорная деятельность изначально рассматривается как «самоценность» и «безусловная необходимость». Предполагается, что ее цели являются очевидными, и вопрос измерения данной деятельности возникает лишь на этапе оценки,

2011. № 3. С. 23—37.

не предполагающей, впрочем, существенной коррекции. Этот вывод исходит в том числе и из основных принципов распределения государственных функций между различными видами федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства), сформулированных в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», где отмечено, что реализация контрольно-надзорных функций возлагается на федеральные службы, не осуществляющие функции по выработке государственного регулирования в сфере своей деятельности.

Однако анализ фактического распределения функций между различными видами федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о том, что данный принцип не всегда соблюдается на практике. Проведенное в 2014 г. исследование распределения численности федеральных государственных гражданских служащих по видам функций также выявило несоответствие принципам названного Указа Президента РФ. Так, среди федеральных государственных гражданских служащих, занятых исполнением основных (необеспечивающих) функций, контрольно-надзорные функции исполняют 76,9 % служащих федеральных агентств, 46,8 % служащих федеральных служб и 34,6 % служащих федеральных министерств.

Таким образом, с предположениями об инвариантном характере системы показателей контрольно-надзорной деятельности по отношению к цели и, соответственно, с отсутствием необходимости целеполагания в данной сфере нельзя согласиться как минимум потому, что данный вид государственных функций осуществляется как федеральными службами, так и федеральными министерствами и агентствами, не говоря уже о том, что некоторые федеральные службы наделены правом государственного регулирования в сфере своей деятельности.

Функциональный подход к оценке результативности и эффективности в значительной степени нашел свое отражение в рамках реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в соответствии с которым был введен унифицированный перечень показателей эффективности, обязательных для использования контрольно-надзорными органами всех уровней при подготовке ежегодных докладов об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В состав перечня включены показатели, отражающие масштаб контрольно-надзорной деятельности (например, количество проверок и долю подконтрольных (поднадзорных) субъектов, в отношении которых проведены проверки), показатели, характеризующие непосредственные результаты проведения контрольных мероприятий (доля проверок, в результате которых выявлены нарушения, доля выявленных при проведении проверок нарушений, связанных с невыполнением предписаний), а также показатели, отражающие соблюдение требований законодательства при проведении проверок.

В состав показателей, характеризующих контрольно-надзорную деятельность, включен и показатель, отражающий число случаев причинения вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде, памятникам культурного наследия и т. д., выявленных по результатам проверок, а также данные о кадровом потенциале и финансовых ресурсах, выделяемых на осуществление контрольно-надзорных функций.

Для обеспечения регулярного сбора данных по этим показателям были введены формы статистического наблюдения, при этом субъектами статистического учета были определены сами контрольно-надзорные органы. Реализация принципа самооценки в отсутствие (во многих случаях) объективной возможности внешней проверки обоснованности представляемых данных поставила под сомнение корректность статистических данных об осуществлении контрольно-надзорной деятельности, что неоднократно отмечалось по итогам оценки ежегодных докладов органов государственного контроля (надзора). Например, как отмечает Минэкономразвития России, по итогам 2013 г. ряд контрольно-надзорных органов заявили о проведении в среднем одной проверки в отношении одного хозяйствующего субъекта, однако достоверность этих данных вызывает сомнения, поскольку по итогам проверок было выявлено значительное число нарушений, требующих проведения повторных контрольных мероприятий[2].

При этом оценка цели контрольно-надзорной деятельности обеспечивается показателями результативности (и позволяет ответить на вопрос, в какой степени минимизирован возможный ущерб, где имеется в виду как вероятность его причинения, так и масштаб вреда, а также то, в какой степени причиненный ущерб возмещен), а оценка ограничений связана с оценкой приемлемости расходов по осуществлению контрольно-надзорной деятельности для государства и хозяйствующих субъектов с учетом потенциального расширения законодательства о государственном контроле на граждан и для граждан.

Формирование системы показателей результативности контрольно-надзорной деятельности предполагает выделение результатов нескольких уровней (конечного общественно значимого результата государственного и муниципального контроля, вклада определенного вида ГМК в достижение общественно значимого результата, а также непосредственного результата осуществления ГМК) и определение соответствующих им показателей результативности.

С учетом значительного числа контрольно-надзорных функций (более 150 видов государственного контроля (надзора)) на первом этапе формирования системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности необходима ревизия (в том числе укрупнение) видов ГМК, а также ревизия обязательных требований, являющихся предметом контрольно-надзорной деятельности. При этом ключевыми критериями целесообразности сохранения того или иного вида государственного контроля (надзора) должно являться наличие особо охраняемой ценности, риск причинения вреда которой позволяет минимизировать соответствующий вид ГМК, а также наличие очевидной связи между осуществлением ГМК и минимизацией таких рисков.

Общее определение системы параметров (характеристик) результативности для государственного аудита можно представить в форме табл. 6.1.

Таблица 6.1

Система параметров (характеристик) результативности государственного аудита

включает

Уровень

результата

Содержание результата

Показатели

результатив

ности

Пример показателя результативности

Целевые

значения

1. Конечный общественно значимый результат государственного аудита

Минимизация потерь государственных ресурсов

Показатели измерения уровня нанесенного ущерба в контролируемых сферах деятельности

Объем неэффективных используемых ресурсов

Значения показателей результативности, ориентированных на снижение потерь государственных ресурсов

2. Вклад вида государственного аудита в конечный общественно значимый результат

Вклад вида государственного аудита в минимизацию потерь государственных ресурсов

Показатели оценки вклада вида государственного аудита в минимизацию потерь государственных ресурсов

Объем неэффективных используемых ресурсов (в сфере закупок, строительства, ремонта и др.)

Значения показателей результативности, ориентированных на минимизацию потерь государственных ресурсов

Уровень

результата

Содержание результата

Показатели

результатив

ности

Пример показателя результативности

Целевые

значения

3. Непосредственный результат государственного аудита

Соблюдение обязательных требований, обеспечивающих защиту государственных ресурсов

Показатели соблюдения обязательных требований, обеспечивающих защиту государственных ресурсов

Динамика и объем неэффективных используемых ресурсов за три года

Значения показателей результативности, ориентированных на соблюдения обязательных требований, обеспечивающих защиту государственных ресурсов

При планировании результативности контрольно-надзорной деятельности представляется целесообразным устанавливать не только целевые, но и пороговые значения показателей, отражающие максимально приемлемый уровень риска в подконтрольной сфере. Это позволит на этапе проведения оценки корректно сопоставлять фактические значения показателей как с целевыми, так и с минимально допустимыми, снизит риски искажения отчетных данных.

Для оценки результативности и эффективности важно обеспечивать реализацию принципа приоритета результативности над эффективностью, предполагающего, что если оценка по показателям результативности отрицательная (например, фактический объем причиненного ущерба выше максимального порогового значения), то контрольно-надзорная деятельность по определению не может быть признана эффективной. Это позволит избежать подхода, при котором недостижение результатов (неприемлемый уровень риска в подконтрольной сфере) «компенсируется» дополнительной экономией расходов бюджета или хозяйствующих субъектов.

Поскольку в подавляющем большинстве случаев контрольнонадзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти осуществляется в рамках реализации государственных программ, представляется логичным включить показатели результативности укрупненных видов ГМК в государственные программы и интегрировать систему оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в процедуры оценки государственных программ.

В целом предлагаемый подход к формированию системы оценки результативности и эффективности, а также контрольно-надзорной деятельности и контрольно-надзорных органов позволяет избежать рисков и недостатков, выявленных при практическом применении как программно-целевого, так и функционального подхода к оценке контрольно-надзорной деятельности.

Корректное применение предлагаемой системы показателей результативности предполагает, что являющийся предметом оценки вид (укрупненный) контрольно-надзорной деятельности является достаточно «массовым» (например, бессмысленно развивать столь сложную схему оценки для видов государственного контроля (надзора), по которым проводится лишь несколько проверок в год). В этой связи при формировании требований к оценке результативности и эффективности государственного контроля (надзора) важно использовать принцип целесообразности, предполагающий необходимость проведения комплексной оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, прежде всего в отношении наиболее массовых и наиболее проблемных ее видов.

При этом массовость контрольно-надзорной деятельности может быть определена на основе данных о числе проверок, а степень значимости — исходя из оценок хозяйствующих субъектов.

В целом результативность и эффективность контрольно-надзорной деятельности не могут оцениваться на основе одного отдельно взятого показателя. Только системный комплексный подход к оценке всех уровней результата и соответствующих аспектов результативности и эффективности государственного и муниципального контроля позволит оценить влияние его осуществления на достижение целей государственной политики в соответствующей сфере деятельности, а следовательно, и сориентировать деятельность контрольно-надзорных органов на минимизацию возможного причиненного ущерба законным интересам и имуществу граждан, хозяйствующих субъектов и публично-правовых образований.

  • [1] Берездивина Е. В. Оценка деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти // Вопросы государственного и муниципального управления.
  • [2] URL: http://economy.gov.ru/minec/main.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >