Континентальная модель местного самоуправления (пример Федеративной Республики Германия)

Примером другой эффективной модели МСУ может являться устройство местной власти в ФРГ. Существование МСУ предусмотрено положениями Конституции (Основного закона) ФРГ. Как и США, ФРГ относится к числу федеративных государств. В качестве субъектов федерации выступают 16 федеральных земель. Федеральные земли разделяются на районы. В некоторых федеральных землях, помимо районов, выделяется более крупная административно-территориальная единица — округ. Во всех районах сформированы и функционируют органы государственной власти, подотчетные и подконтрольные федеральным землям. Районные администрации имеют двойственную правовую природу. С одной стороны, они входят в систему государственной власти, часть их сотрудников имеет статус государственных служащих, получающих финансирование из бюджета земли. С другой стороны, часть работников районных администраций получают финансирование из средств района. В связи с этим районы могут рассматриваться в качестве территориальных сообществ. На уровне округов формируется администрация, координирующая работу различных государственных служб. Деятельностью администрации руководит управляющий округом. К числу важнейших функций окружной администрации относится территориальное планирование.

Районы делятся на общины, в пределах территории которых организовано и действует МСУ. В качестве общины может выступать городское или сельское поселение, а также совокупность нескольких поселений. По своей сущности общины являются муниципальными образованиями.

Конституция ФРГ предоставляет общинам право самостоятельного решения своих проблем в рамках действующего законодательства и под свою ответственность. Положениями Конституции ФРГ определено, что население МО должно иметь представительство (представительный орган МСУ), избранное путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В небольших общинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей. Кроме этого, общины наделены полномочиями по объединению. Регулирование вопросов МСУ не входит в число полномочий федерального центра. Конституцией установлены только основные права и гарантии МСУ.

В плане формирования и реализации региональной политики германская федерация является очень сплоченной. Большое внимание уделяется вопросам обеспечения слаженной работы всех органов публичной власти и выравниванию уровней развития административно-территориальных образований. В этих условиях МСУ в ФРГ прочно встроено в единую вертикаль власти. Местные органы власти работают в тесном взаимодействии с вышестоящими управленческими структурами и участвуют в выполнении своей части общих функций публичного управления. Органы МСУ вправе решать любые вопросы местного (общинного) значения, если эти вопросы не возложены законодательством на другие структуры публичной власти. Выделяются три вида полномочий МСУ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции, обязательные полномочия (их выполнение предусмотрено законодательством) и делегированные полномочия. Обширный перечень обязательных полномочий содержится в конституциях и других законодательных актах земель. Как и в России, в ФРГ распространена практика передачи отдельных полномочий федеральных земель на уровень общин. Такая передача сопровождается направлением в общины соответствующих финансовых средств, необходимых для исполнения переданных полномочий.

В ФРГ вопросы организации МСУ отнесены к ведению федеральных земель. Законодательство всех федеральных земель предусматривает обязательное условие существования общин, решающих вопросы местного значения и имеющих органы МСУ. Обязательно наличие представительного и исполнительного органов власти. С учетом того, что правовые нормы организации МСУ устанавливаются на уровне земель, параметры устройства системы публичной власти в общинах в различных частях страны имеют существенные различия.

Финансовая база МСУ складывается в ФРГ за счет поступлений от налогов, сборов, доходов от хозяйственной деятельности и оказания платных услуг, а также межбюджетных трансфертов. Наибольшее значения для общин имеют сборы поземельного и промыслового налогов. Последний представляет собой налог на предпринимательскую деятельность и частную практику. Эти налоги уплачиваются физическими и юридическими лицами. Налоговые ставки ежегодно устанавливаются советом общины. На основании законов федеральных земель в общинах могут вводиться налоги и сборы на потребление и на оказание различных услуг (за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю, целевой налог для содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище и др.).

Местные органы власти являются участниками процессов финансового выравнивания. Законодательством ФРГ установлено, что каждый житель страны имеет право на получение услуг органов публичной власти (соответствующей доступности и качества) независимо от места своего жительства. Для обеспечения этого принципа в ФРГ функционирует масштабная система перераспределения финансовых ресурсов. Участниками этой системы являются федеральный центр, земли и местные сообщества. Примечательно, что финансовые потоки идут не только с верхних уровней публичной власти на нижние, но и в обратном направлении. Так, общины перечисляют в земельный и федеральный фонды выравнивания часть промыслового налога. В бюджет района общины направляют так называемый районный взнос. За счет него формируется до трети доходов районных бюджетов. Одновременно с этим общины получают часть государственного подоходного налога, поступающего в фонд выравнивания, дотации и целевые субвенции земель (в том числе в части поступившей в земли из федерального бюджета), часть поступлений от земельного налога. Распределение этих средств между общинами ведется на основании критериев, включая сравнения со средними показателями по земле и стране в целом.

В ФРГ имеются хорошие традиции межмуниципального сотрудничества. Оно осуществляется в целях объединения усилий для более эффективного выполнения полномочий. В ФРГ подобные формы сотрудничества именуются совместным управлением. Наиболее распространенными формами сотрудничества являются:

• • рабочие сообщества (создаются для координации реализации совместных проектов);
• • публично-правовое соглашение (используется для передачи полномочий от одной общины другой);
• • объединение общин (в соответствии с законами земель может быть добровольным или обязательным);
• • сообщество общин (форма сотрудничества между небольшими общинами);
• • объединение города и прилегающей территории (используется для улучшения системы управления развитием территории за счет создания единых органов управления);
• • избрание одного бургомистра на несколько общин (используется для улучшения координации деятельности общин).

В отличие от США, ФРГ характеризуется наличием мощнейшей системы государственного контроля за местным самоуправлением. Например, в случае невыполнения органом управления общины предписания контрольного органа, соответствующая государственная структура может принять необходимое решение, которое будет иметь статус и выполняться, как решение органа самоуправления. В исключительных случаях органы государственной власти могут отправить в отставку главу исполнительной власти или распустить представительный орган общины, и назначить уполномоченного, который будет осуществлять функции органа МСУ до проведения внеочередных выборов.