НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОТРАСЛИ

Похоронное дело — самостоятельный вид деятельности

Ритуально-похоронная сфера определена действующим законодательством как самостоятельный вид деятельности. В отличие от многих других услуг, ритуально-похоронные услуги регламентируются и поддерживаются многими законодательными актами на федеральном и региональном уровнях.

Стержнем всего нормативно-правового обеспечения отрасли является Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». После принятия в 1996 г. закон претерпел ряд изменений, но по существу остался основой для деятельности всех предприятий и организаций, органов государственного и муниципального управления, которые организуют и обеспечивают предоставление ритуально-похоронных услуг.

Закон № 8-ФЗ впервые в истории России законодательно определяет понятия «погребение», «места погребения», «вероисповедальное кладбище», «воинское кладбище», «семейные (родовые) захоронения». Исключительно важное значение данного закона в том, что он устанавливает:

  • • гарантии погребения умершего с учетом волеизлияния, выраженного лицом при жизни, и пожеланий родственников;
  • • гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего;
  • • санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест захоронений.

В качестве формы государственного и муниципального регулирования Закон № 8-ФЗ устанавливает, что предоставление ритуальнопохоронных услуг осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, которые должны создаваться органами местного самоуправления (заметим, что ряд специалистов не признают эти службы формой государственного, муниципального регулирования) . Муниципалитеты определяют порядок деятельности таких служб (исключение сделано для Москвы и Санкт-Петербурга, в которых указанные функции остались за органами государственного управления этих городов).

В соответствии с законом в стране создано около 2 тыс. специализированных служб по вопросам похоронного дела, из них менее половины являются муниципальными предприятиями.

После выхода Закона № 8-ФЗ специальным постановлением Правительства РФ установлены дополнительные гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умерших (погибших) военнослужащих, военных пенсионеров, в том числе предоставление ритуально-похоронных услуг за счет государства.

В развитие Федерального закона «О погребении и похоронном деле» был принят Указ Президента РФ от 29 июня 1996 г. № 101 «О гарантиях прав граждан на предоставлении услуг по погребению умерших». Особенности предоставления ритуально-похоронных услуг отражены в Уголовном, Налоговом, Гражданском и Земельном кодексах РФ, в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в Федеральном законе от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» и в других документах.

Наиболее значительным документом стали «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. Санитарные правила и нормы. СанПиН 2.1.2882—II»[1]. Правила определяют также порядок и форму государственного контроля за соблюдением требований, изложенных в указанном документе, который должен осуществляться органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, ее региональными и местными подразделениями.

В числе нормативно-рекомендательных документов на федеральном уровне наибольшего внимания заслуживают:

  • • Методические рекомендации по определению затрат труда на оказание ритуальных услуг (разработаны Федеральным центром ценовой и тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве Госстроя России в 2003 г.);
  • • Рекомендации о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11—01.2002 (разработаны ЗАО «Диагностика аварийных ситуаций (ДИАС)» по согласованию с Госстроем России);
  • • Рекомендации по планировке и содержанию зданий, сооружений и комплексов похоронного назначения. МДС 31—10.2004 (рекомендованы Госстроем России, письмо от 20 января 2004 г. № СК-406/12; разработаны ЗАО «ДИАС»)[2].

В 2008—2011 гг. по инициативе Союза похоронных организаций и крематориев были приняты национальные стандарты РФ:

  • • ГОСТ Р 53107—2008. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения;
  • • ГОСТ Р 53999—2010. Услуги бытовые. Услуги крематориев. Общие технические условия;

• ГОСТ Р 54611—2011. Услуги бытовые. Услуги по организации и проведению похорон. Общие требования[3].

Таким образом, на федеральном уровне в основном сложилась достаточно стройная система директивных, нормативных, методических документов, которые определяют или рекомендуют порядок работы ритуально-похоронных организаций, порядок и условия предоставления ими услуг населению. Большинство документов принято в тот период, когда отрасль курировал Госстрой России.

В ряде субъектов РФ приняты свои законы и постановления о похоронном деле. Издаются специализированные журналы «Реквием» (в Санкт-Петербурге) и «Похоронный дом» (в Новосибирске). Анализ региональной нормативной базы показывает, что наиболее полно отвечают требованиям развития отрасли нормативно-правовые акты в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске, Московской, Ивановской, Томской и других областях.

В стране проводится целенаправленная работа по улучшению организации похоронного дела. Появляются новые виды и формы похоронного обслуживания, повышается его качество. Однако остается комплекс проблем, особенно нормативно-правового характера, которые надо решать как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровнях.

Анализ указанных документов показывает, что в стране складывается многоуровневая система нормативно-правового регулирования ритуально-похоронной сферы, координации деятельности и развития предприятий отрасли. Она состоит из следующих уровней.

  • 1. Федеральный — государственный.
  • 2. Региональный — федеральный — государственный. На уровне федеральных округов.
  • 3. Региональный — государственный. На уровне субъектов Федерации.
  • 4. Местный — муниципальный. На уровне органов местного самоуправления.
  • 5. Производственный — на уровне хозяйствующих субъектов — предприятий и организаций.

Как уже отмечалось, на федеральном уровне органа государственного управления отраслью нет, что негативно сказывается на ее развитии и формировании нормативной базы. И хотя Минстрой России готовит проект федерального закона о похоронном деле, функциями отраслевого органа управления он пока не наделен.

Главным координирующим органом развития ритуально-похоронной сферы на федеральном уровне является Экспертный совет при Комитете по делам ветеранов Государственной Думы ФС РФ. Подобные советы создаются при Министерстве здравоохранения и социального развития РФ и Федеральной антимонопольной службе.

Активно занимаются созданием отраслевых нормативно-правовых актов на федеральном уровне общественные формирования, в том числе:

  • • секция ритуально-похоронных услуг в составе Комитета по развитию потребительского рынка Торгово-промышленной палаты России;
  • • подкомитет ритуально-похоронных услуг технического комитета по стандартизации ТК-346 в системе Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирования);
  • • ассоциации, союзы и другие добровольные формирования предприятий и организаций отрасли.

Координацию деятельности общественных организаций осуществляет СПОК.

Организацию контроля деятельности ритуально-похоронных организаций на федеральном и региональном уровнях осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) и ее территориальные органы в субъектах РФ.

В последние годы началась работа по созданию национальных стандартов для отрасли. По инициативе Союза похоронных организаций и крематориев, как уже отмечалось, при поддержке Росстандарта подготовлены и приняты три отраслевых национальных стандарта.

Традиционные смотры, конкурсы организаций ритуально-похоронной сферы (кладбищ) проводил Росстрой, сейчас эти функции, возможно, перейдут к Минстрою России.

Целесообразно было бы осуществлять координацию развития ритуально-похоронной сферы через аппарат полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Наиболее перспективным является вариант создания при аппарате полномочного представителя общественного совета содействия развитию ритуально-похоронной сферы и назначение одного из штатных работников аппарата его куратором.

На уровне федерального округа можно было бы решать следующие задачи:

  • 1) организация и проведение в центре федерального округа (или в крупнейших городах округа) регулярных (один раз в два года) выставок ритуально-похоронных принадлежностей, технологий, оборудования, изделий и т. д.;
  • 2) проведение научно-практических конференций по проблемам развития ритуально-похоронной сферы. Такие конференции наиболее эффективны при их проведении в период выставок, они дают мощный толчок развитию нормативной базы отрасли;
  • 3) создание ассоциаций, союзов, гильдий предприятий и других добровольных формирований предпринимателей ритуально-похоронной сферы, которые могли бы стать составной частью Союза похоронных организаций и крематориев России или другой федеральной структуры.

В настоящее время этот уровень почти не работает. Законодательно его функции не определены. Однако первые попытки использовать потенциал федерального округа уже сделаны на Урале, в Восточной Сибири, на северо-западе страны. Благодаря инициативе местных предприятий отрасли, при поддержке Союза похоронных организаций и крематориев здесь созданы и активно работают региональные формирования предприятий отрасли.

На региональном уровне повсеместно администрацией субъекта РФ определены органы, координирующие и регулирующие развитие ритуально-похоронной сферы. Ими являются отраслевые органы государственного управления субъекта РФ. Как правило, это департамент, комитет, министерство, управление потребительского рынка и услуг. Учитывая, что главная задача отрасли — предоставлять услуги населению, координацию деятельности такого предприятия должен осуществлять орган государственного управления по услугам. Во многих регионах отраслью занимаются министерства, управления коммунального хозяйства.

Наиболее предпочтительно создавать специализированный орган управления (отдел, сектор) в составе администрации субъекта РФ, который бы занимался непосредственно только развитием отрасли в целом. Однако этот вопрос решен в Москве — в составе Департамента потребительского рынка и услуг (сейчас — Департамент торговли и услуг) было создано и функционирует Управление координации и организации работ предприятий ритуальных услуг. Такие органы имеются в Санкт-Петербурге, Новосибирске, Томске и других городах.

На уровне субъекта РФ должна формироваться вся региональная нормативная база отрасли. Однако изменения, внесенные в Закон № 8-ФЗ в последние годы, не позволяют субъектам РФ заниматься нормотворчеством для ритуально-похоронной сферы.

Ключевая роль в отрасли сейчас отведена органам местного самоуправления. В соответствии с новой редакцией Федерального закона «О погребении и похоронном деле» органы местного самоуправления выступают организаторами похоронного дела. Они предоставляют земельные участки для размещения мест погребения, создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Проект 2018 предусматривает участие субъектов РФ.

Должная реализация этих и других полномочий муниципальных органов возможна при условии качественного правового регулирования отношений по погребению и похоронному делу. Однако во многих муниципальных образованиях указанные вопросы решаются крайне сложно.

Рассмотрим в качестве примера опыт работы в Томской области по развитию нормативно-правового обеспечения отрасли.

Развитие нормативно-правового обеспечения похоронного дела в Томской области

Проведенный органами прокуратуры Томской области мониторинг нормативных правовых актов по названным вопросам выявил существенные пробелы правового обеспечения этой важной социально значимой отрасли.

По сути, только в Томске, Северске и Стрежевом ситуация не критична. В большинстве остальных муниципальных образований области правовых актов для предприятий отрасли нет или они находятся в стадии разработки.

Реализуя свою правотворческую функцию, прокуратура области обратила внимание органов местного самоуправления на вопросы, которые необходимо закрепить в муниципальных актах каждого муниципального образования. Им, в частности, предложено следующее.

  • 1. Принять постановления, устанавливающие требования к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню.
  • 2. Определить стоимость услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню, в том числе по погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя.

Предварительно такую стоимость следует согласовать с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти Томской области (ч. 3 ст. 9 и ч. 3 ст. 12 Закона № 8-ФЗ).

  • 3. Установить размер бесплатно предоставляемого участка земли на территории кладбища для погребения умершего. Причем этот размер изначально должен гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника (ч. 5 ст. 16 Закона № 8-ФЗ). Согласно представленным прокурорами районов данным, в г. Томске, поселениях Аси- новского и Молчановского районов такая гарантия не обеспечивается.
  • 4. Установить правила содержания мест погребения (ч. 1 ст. 17 Закона № 8-ФЗ). Кто содержит, что входит в содержание (очистка дорог и проходов между могилами; оборудование урнами и контейнерами для сбора мусора, озеленение, освещение и другие мероприятия), системность выполнения тех или иных мероприятий по содержанию, источник финансирования и т. д.
  • 5. Определить порядок деятельности общественных кладбищ, а также, если таковые существуют, то вероисповедальных и воинских кладбищ (ч. 4 ст. 18, ч. 2 ст. 19, ст. 20 Закона № 8-ФЗ).

Определить площадь кладбища, функциональные зоны, способы обозначения их на местности, систему нумерации могил, режим работы для посещений и для захоронений, определить процедуру ведения учета захоронений; способы передвижения по кладбищу; порядок установки надгробных сооружений, требования к ним; обязанности администрации кладбища.

При этом порядок деятельности вероисповедальных кладбищ должен быть согласован с соответствующими религиозными объединениями (ч. 2 ст. 19 Закона № 8-ФЗ).

6. Определить порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, создаваемых органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов (ч. 2 ст. 29 Закона № 8-ФЗ). На момент проведения мониторинга правовые акты по такому вопросу были приняты только в 47 из 140 муниципальных образований Томской области. В этих документах должны быть определены:

  • • виды деятельности, которые осуществляют специализированные службы;
  • • порядок оказания специализированными службами ритуальных услуг, не входящих в гарантированный перечень;
  • • полномочия специализированных служб, в том числе по формированию и сохранности архивного фонда документов по погребению.

Крайне важно определить правовыми актами порядок взаимодействия специализированных служб с юридическими и физическими лицами, привлекаемыми к оказанию ритуальных услуг, а также формы контроля за деятельностью специализированных служб.

  • 7. Определить порядок формирования и полномочия попечительских (наблюдательных) советов по вопросам похоронного дела (ст. 27 Закона № 8-ФЗ). В муниципальном акте следует указать, кто утверждает состав советов, кто входит в их состав, каковы функции и полномочия совета, каковы организационные основы работы совета (периодичность его заседаний, порядок их проведения, а также принятия советом решений и т. д.). За основу рекомендовано принять постановление Администрации Томской области от 11 мая 2005 г. № 55а «О наблюдательном совете по вопросам похоронного дела Томской области».
  • 8. Определить порядок создания и ведения реестра семейных (родовых) захоронений, порядок предоставления администрацией кладбища или специализированной службой по вопросам похоронного дела информации о регистрации семейных захоронений.

Все позиции, за исключением установления стоимости услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню, могут быть закреплены в одном нормативном правовом акте. Для установления стоимости, с учетом необходимости ее согласования, должен быть принят отдельный документ.

Работа в Томской и других областях страны по развитию нормативно-правового обеспечения отрасли продолжается. Она находится под контролем прокуратуры. Однако следует отметить, что решение поставленных вопросов под силу крупным и средним муниципальным образованиям, прежде всего городам. В целом ряде регионов из-за малочисленности аппарата администраций органов местного самоуправления и недостаточной квалификации их специалистов такая работа проходит крайне медленно, выполнить ее в полном объеме не везде представится возможным.

Именно поэтому на многих совещаниях, конференциях, семинарах по вопросам обеспечения развития и функционирования ритуально-похоронного дела специалисты, руководители предприятий предлагают внести корректировки и уточнения в некоторые нормы Закона № 8-ФЗ с целью расширения прав субъектов РФ. Авторы данного учебного пособия также считают необходимыми подобные изменения.

В частности, предлагается законодательно разрешить представительным и исполнительным органам власти субъектов РФ разрабатывать единые для территории региона документы:

  • • порядок создания и контроля деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела как основной формы государственного (муниципального) регулирования ритуально-похоронного дела;
  • • правила работы кладбищ и крематориев, порядок выполнения работ по благоустройству и содержанию территорий кладбищ;
  • • порядок создания кладбищ, отвода земель под кладбища;
  • • порядок предоставления гражданам участков земли под захоронения их умерших родных и близких. Порядок использования этих участков и ухода за местами захоронений;
  • • типовые формы договоров между муниципальными предприятиями, в ведении которых находятся кладбища, и другими организациями ритуально-похоронной сферы.

В настоящее время завершается разработка Федерального закона «О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», и многие из указанных предложений находят свое отражение в этом документе. При этом в законодательстве целесообразно предусмотреть норму, устанавливающую, что органы местного самоуправления имеют право использовать такие региональные документы непосредственно на своей территории в качестве муниципальных или при необходимости на их основе разрабатывать свои нормативно-правовые акты с учетом специфики муниципального образования, особенностей, обычаев, традиций местного населения.

Региональный уровень должен стать основным при решении вопросов развития кладбищенского хозяйства и нормативно-правового обеспечения развития отрасли. Основой такого обеспечения, кроме указанных выше документов, должны стать:

  • • генеральная схема создания, строительства и реконструкции кладбищ и крематориев на территории субъекта РФ. Пока такой схемы нет ни в одном субъекте РФ, хотя проблема кладбищенского хозяйства обостряется повсеместно. Особенно в период, когда требуется создание нового кладбища или крематория. Возникают вопросы: где такой объект строить, есть ли для этого необходимый участок земли, соответствует ли он экологическим требованиям;
  • • программа совместных действий муниципальных образований по развитию отрасли в регионе (такие программы формируются в Московской, Нижегородской и других областях);
  • • нормативы обеспеченности кладбищами и крематориями муниципальных образований;
  • • нормативы материально-технического обеспечения кладбищ, пантеонов, крематориев.

На уровне субъекта РФ целесообразно создавать и обеспечить функционирование:

• региональной системы добровольной сертификации ритуальнопохоронных услуг и систем менеджмента качества;

юо

  • • региональной системы категорирования предприятий отрасли по уровню качества;
  • • постоянно действующих семинаров работников ритуально-похоронной сферы по направлениям и категориям работников.

Важно разрабатывать также на уровне субъекта РФ рекомендации органам местного самоуправления для проведения дней памяти или недели памяти. При содействии администрации субъекта РФ могут создаваться (и они уже создаются) фирмы, которые обеспечивают деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела, муниципальных кладбищ, крематориев и поставляют им на договорной основе предметы ритуально-похоронного назначения (гробы, венки, памятники, ограды); импортные изделия ритуально-похоронного назначения, выполненные по заказам предприятия; производственные услуги.

Крайне необходимо продолжить разработку на федеральном уровне для практического использования профессиональных стандартов по установлению квалификационных требований к различным категориям рабочих, специалистов и руководителей предприятий ритуальнопохоронной сферы.

Успешное решение перечисленных вопросов нормативно-правового обеспечения ритуально-похоронной сферы даст хороший импульс развитию отрасли в регионах и по стране в целом.

  • [1] Комментарии к СанПиН 2.1.2882—11 см. в Приложении 1.
  • [2] Комментарии к МДС 31—10.2004 см. в Приложении 1.
  • [3] Комментарии к ГОСТ Р 54611—2011 см. в Приложении 1.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >