Уровни планирования рекреационных территорий

Планирование рекреационных территорий следует рассматривать как составную часть пространственного планирования на всех уровнях: федеральном, региональном и местном. В дальнейшем под рекреационной (туристско-рекреационной) территорией будем понимать территорию любого ранга, использующуюся для рекреационных целей.

Федеральный уровень планирования рекреационных территорий

На федеральном уровне, согласно Градостроительному кодексу РФ, обязательное территориальное планирование туристско-рекреационной сферы не предусматривается. Учет интересов рекреационного природопользования в процессе разработки документов федерального уровня сводится к трем основным направлениям: 1) создание особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития; 2) формирование перечня туристско-рекреационных кластеров; 3) планирование системы национальных парков.

Особые экономические зоны создаются на основании ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»^[1]. Согласно закону, особая экономическая зона — часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством РФ, и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Среди особых экономических зон выделяются зоны туристско-рекреационного типа, где устанавливается особый режим осуществления предпринимательской деятельности в целях развития туризма и санаторно- курортной сферы. Они отображаются в материалах по обоснованию схем территориального планирования РФ в текстовой и графической форме в масштабе 1 : 2 500 000. Границы особых экономических зон условно проводятся по границам регионов их расположения.

На этапе подготовки заявки на создание особой экономической зоны исполнительными органами регионов и муниципалитетов совместно осуществляется ее проектирование, которое включает следующие этапы:

1) подготовку технического задания для разработки концепции: оценку рекреационного потенциала территории, потребности в гостиничном фонде и дополнительной инфраструктуре; разработку транспортной схемы; расчеты инженерных нагрузок;

• 2) разработку концепции создания и развития особой экономической зоны туристско-рекреационного типа;
• 3) разработку проекта планировки территории.

Попытки создания условий для развития рекреационной сферы через инструментарий особых экономических зон предпринимались в различных регионах России (табл. 6.2).

Таблица 6.2

Особые экономические зоны туристско-рекреационного типа

Однако, в последние годы деятельность особых экономических зон все чаще признается неэффективной: и в привлечении инвестиций, и в создании новых рабочих мест, и в качестве инструментов развития «депрессивных» регионов. В настоящее время идет их постепенная ликвидация; только пять территорий продолжают сохранять статус особых экономических зон туристско-рекреационного типа: «Бирюзовая Катунь», «Ворота Байкала», «Байкальская гавань», «Завидово», «Северокавказский туристический кластер».

Низкая эффективность функционирования системы особых экономических зон привела к снижению интереса государства к данному инструменту развития туристской сферы в России. Этим объясняется принятие нового ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ»^[2], где уже территории опережающего социально-экономического развития рассматриваются как инструмент стимулирования долгосрочного социально-экономического роста регионов.

Территория опережающего социально-экономического развития

(ТОР) — часть территории Российской Федерации, где в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения. Создание территорий опережающего развития, как правило, не связано с рекреационной сферой экономики. В качестве исключений можно привести лишь два примера: 1) ТОР «Горный воздух» в Сахалинской обл. (горнолыжный спорт, санаторно-курортное лечение, пляжный отдых) и 2) ТОР «Камчатка» (Петропавловск-Камчатский, Елизовский р-н), где предполагается создание полноценного туристского кластера. В перспективе данный инструмент стимулирования рекреационного развития регионов может рассматриваться в качестве базового.

Туристско-рекреационные кластеры создавались в рамках реализации федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации на 2011—2018 гг.»^[3]

Туристский (туристско-рекреационный) кластер — объединение организаций, предоставляющих услуги в сфере туризма, созданное с целью формирования конкурентоспособных туристских услуг. Кластер включает различные по величине организации, которые взаимодействуют между собой и располагаются на единой территории в пределах одного региона. В современной российской практике кластер во многих случаях создается «с нуля» на основе имеющихся культурных, природных и иных традиционных рекреационных ресурсов. В отдельных случаях туристские кластеры формируют новые «концептуальные» туристские ресурсы и сами становятся объектами показа. Например, этнографический парк-музей «Этномир», представляющий культуру и быт различных народов мира, был создан в Калужской обл., но с таким же успехом мог быть создан в любом другом регионе России. Вступление в программу в качестве нового кластера возможно путем представления на конкурсный отбор, проводимый Федеральным агентством по туризму, проекта, разработанного специалистами организации, претендующей на включение в кластер. Федеральные и региональные органы власти в рамках действующих кластеров в полном объеме финансируют только развитие транспортной и инженерной инфраструктуры, а наполнение кластера туристской инфраструктурой осуществляется инвесторами за счет собственных и привлеченных средств. Поскольку решение о создании туристско-рекреационного кластера принимается на федеральном уровне, информация о нем подлежит учету в обосновывающих документах территориального планирования федерального уровня. Однако необходимо уточнить, что инициатива по созданию кластера исходит именно от регионов и муниципалитетов, и развитие кластеров осуществляется при поддержке региональных и местных властей. Порядок проектирования туристско- рекреационных кластеров в целом аналогичен этапам проектирования особых экономических зон туристско-рекреационного типа. Он предусматривает пошаговую разработку на региональном уровне следующей документации:

• • технического задания для разработки концепции развития кластера (оценка потенциала территории, оценка потребности в гостиничном фонде и дополнительной инфраструктуре, разработка транспортной схемы, расчеты инженерных нагрузок);
• • концепции развития кластера;
• • разработки (корректировки) документов территориального планирования муниципальных образований, субъекта РФ, на территории которых размещается кластер;
• • разработки проекта планировки территории туристско-рекреационного кластера.

Выполнение программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации на 2011—2018 гг.» завершено, и можно подвести основные итоги. За семь лет в регионах было создано около 18 тыс. дополнительных рабочих мест, а количество занятых в туризме по итогам 2016 г. составило 506 тыс. чел. В 35 регионах России сформировано 45 кластеров, в том числе 38 туристско-рекреационных и 7 авто- туристских. На начало 2018 г. шло строительство 749 объектов и было введено в эксплуатацию 472 объекта туристской и обеспечивающей инфраструктуры.

В 2018 г. утверждена Концепция программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019—2025 гг.)», предполагающая дальнейшее использование кластерного подхода при определении стратегии развития сферы туризма в регионах. В Концепции предложено сформировать «стратегический географический каркас», основанный на территориальной приоритетной структуре развития инфраструктуры туризма в зависимости от действующих центров притяжения туристов.

Укрупненные туристские проекты будут реализованы в рамках 15 целевых регионов, выделенных по аналогии с рекреационными районами России (см. подпараграф 6.3.1) по общности реализуемых туристских программ (продуктов), приоритетным видам туризма и степени развитости рекреационных функций территории. Распределение целевых регионов по территории страны достаточно равномерно; планируется вовлечение в развитие туризма широкого перечня исторических местностей и городов. Наряду с поддержкой успешных региональных и межрегиональных проектов в развитых туристских регионах предполагается вовлечение в туристские проекты малоосвоенных туристами районов: побережья Каспийского моря; обширных территорий Сибири, Дальнего Востока, Арктической зоны. Целевые регионы сгруппированы по приоритетным видам туризма, которые станут основой для расширения туристско-рекреационной деятельности (табл. 6.3).

Таблица 6.3

Целевые регионы России

192

По предварительным оценкам, в отборе инвестиционных проектов планируется участие 57 субъектов РФ с более чем 100 проектами по созданию туристских кластеров.

Национальные парки учреждаются решением правительства РФ на основании ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». В национальные парки также могут быть преобразованы государственные природные заповедники в случае наличия решения государственной экологической экспертизы. Все предложения по созданию новых национальных парков, согласно «Стратегии управления национальными парками России» 2002 г., должны оцениваться по ряду критериев:

• 1) хорошей сохранности природных комплексов;
• 2) значительному ландшафтному разнообразию;
• 3) высокому уровню биологического разнообразия;
• 4) уникальности генетических ресурсов;
• 5) высокой рекреационной пригодности;
• 6) живописности, высоким эстетическим достоинствам;
• 7) комфортности природно-климатических условий;
• 8) историко-культурная ценности.

Высокая степень сохранности природных комплексов на территории Российской Федерации позволяет придать статус НП многим действительно ценным и уникальным природным территориям. «Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 г.» предусматривает создание 20 новых национальных парков за период 2014—2020 гг., однако к концу 2018 г. были созданы лишь 11. Важно отметить, что три вновь созданных национальных парка фактически недоступны для туристско-рекреационного использования в силу географического положения и специальных целей создания: НП «Берингия» (Чукотский АО), «Земля леопарда» (Приморский край), «Шантарские острова» (Хабаровский край).

Для организации НП на региональном уровне разрабатывается эколого-экономическое обоснование, которое направляется в Правительство России для принятия решения об организации НП. Система национальных парков отображается в материалах по обоснованию схем территориального планирования РФ в текстовой и графической форме в масштабе 1 : 2 500 000.

Активное развитие туристско-рекреационной сферы сегодня требует включения в документы территориального планирования РФ отдельной схемы, отражающей планирование туризма и отдыха населения. На ней должны быть отображены: особые экономические зоны туристско-рекреационного типа, национальные парки, туристско-рекреационные кластеры и, в качестве основных туристских центров, — исторические поселения федерального и регионального значения.

• [1] Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонахв Российской Федерации». 188
• [2] Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ».
• [3] Регионы — участники Федеральной целевой программы (2016 г.): Амурская, Брянская, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Липецкая, Московская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская,Оренбургская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Свердловская, Тверская, Тульская,Ярославская обл.; Алтайский, Забайкальский, Краснодарский, Ставропольский, Хабаровский края; Республики Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Татарстан,Удмуртская (всего 56 кластеров). 190