МЕТОДЫ ОЦЕНКИ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И СОЦИАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ — ВАЖНЕЙШИЕ ИНСТРУМЕНТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

Современные методы оценки бедности: международный и отечественный опыт

Важнейшие подходы к определению феномена бедности содержатся в рекомендациях международных организаций системы ООН, отечественном законодательстве и статистических рекомендациях. Отметим, что в России категория «бедность» на систематической основе стала изучаться только с начала 1990-х гг.

Для оценки бедности уровня жизни применяют ряд показателей: потребление основных продуктов на душу населения (семью); потребительская корзина; потребительский бюджет; прожиточный минимум.

Потребление основных продуктов на душу населения — это их использование для удовлетворения потребностей. Потребление всегда многообразно, потому что разнообразны потребности человека. Существует понятие «норма потребления». Это средняя величина потребления продуктов в течение определенного промежутка времени (например, года, месяца, суток). Нормы бывают двух видов: реально существующие (реальные) и научно обоснованные (рациональные).

Задачу конкретизации уровня бедности помогают решать конвенции и рекомендации МОТ, ее статистическая база в области доходов и социальной защиты населения, научные доклады и обследования состояния дел в данной сфере по развитым и развивающимся странам (см. ссылку 1 гл. 4), а также Европейский кодекс социального обеспечения (ЕКСО) 1990 г., при разработке которого использовались базовые положения конвенций и рекомендаций МОТ в области социальной защиты, при этом планка соответствующих социальных стандартов для стран ЕС была повышена.

Справочно: важнейшие документы в области социальной защиты — Конвенция МОТ № 102 (1952) «О минимальных нормах социального обеспечения», Рекомендация МОТ № 67 (1944) «Об обеспечении дохода», Рекомендация № 59 (1944) «О медицинском обслуживании», Рекомендация МОТ № 202 (2012) «О минимальных уровнях социальной защиты». В них определены совместные обязательства правительств, работодателей, работников по установлению и соблюдению минимального уровня социальной защиты, который гарантирует, по крайней мере, базовый уровень социального обеспечения для всех граждан, включая доступ к медицинским услугам, гарантированный доход в течение жизни, соблюдение их достоинства и прав.

Следует отметить, что в данных документах содержатся рекомендации по построению национальных систем социальной защиты, которые призваны оказывать поддержку индивидам в ситуациях наступления социальных рисков утраты трудоспособности или места работы (старость, болезнь, инвалидность, рождение ребенка, безработица и т. д.).

Категория «бедность» в этих международных документах трактуется с позиции социально-защитных функций государства по борьбе с материальной необеспеченностью граждан, что предполагает оценку базовых потребностей индивидов. Что касается видов защиты, то они классифицируются в зависимости от разновидностей социальных рисков1. Так, в соответствии со ст. 25 Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, а также право на обеспечение на случай безработицы, инвалидности или иной случай утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам[1] [2].

По данным МОТ, лишь треть государств, жители которых составляют 28 % населения планеты, имеют полноценные системы социальной защиты, включающие все виды социального обеспечения в соответствии с определением, данным в Конвенции МОТ № 102[3].

Оценка бедности предполагает выделение следующих уровней благосостояния населения: приемлемый, неприемлемый, средний и высокий1. На разных этапах экономического развития количественное определение таких уровней меняется. Так, нормы жилищной обеспеченности, медицинской помощи, образования, социального обеспечения во всех странах за последние 100 лет существенно (иногда в несколько раз) повысились. В советский период к лицам с низкими доходами, которым оказывалась государственная социальная поддержка, относили тех, чей доход был ниже минимального прожиточного минимума (МПМ): в 1975 г. — ниже 50 руб. на человека, в 1985 г. — ниже 75 руб. Доля таких граждан составляла в 1985 г. около 18 % населения, а в 1989 г. — 11,1 %2.

При измерении материальной обеспеченности низкодоходных слоев населения, которые требуют социальной поддержки государства, используются категории «бедность», «глубина и профиль бедности», «уровень минимальных потребностей», «застойная и хроническая бедность», отражающие феномен бедности с различных позиций:

  • — материальной обеспеченности на уровне физиологического выживания или выше;
  • — категориального подхода (дети, работающие, пенсионеры);
  • — статусного (сохранения возможности социального общения с определенным кругом лиц);
  • — личностного самоощущения применительно к реализации возможностей получения образования, трудоустройства, доступа к культурным благам и качественной медицинской помощи.

Бедность рассматривается под различными углами зрения: «абсолютная бедность», «относительная бедность, «субъективная бедность» и «бедность, приводящая к депривации (лишениям и страданиям)»[4] [5] [6]. Их количественное выражение называют рубежами или разделительными линиями бедности. Традиционно используют несколько таких разделительных линий, которые задаются стоимостью продовольственной корзины, бюджетом прожиточного минимума или половиной бюджета прожиточного минимума, минимальным потребительским бюджетом (социальным минимумом) медианным или средним доходом, субъективным восприятием населением степени своей бедности[7].

По мнению экспертов Международного банка реконструкции и развития, для определения относительной черты бедности целесообразно использовать метод сопоставлений, например определять долю доходов нуждающихся граждан, соотнесенную с величиной среднего или медианного дохода по региону или стране1.

В зависимости от целей и задач оценки стоимости жизни потребительские корзины определяются на основе минимальных, средних и рациональных потребительских бюджетов, которые представляют собой совокупность конкретных доходов и расходов потребителей в натуральном и денежном выражении.

В качестве основного измерителя приемлемого уровня жизни в России используется «минимальный потребительский бюджет населения»[8] [9], который был введен в практику регулирования заработной платы, пенсий, других доходов населения Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 210 «О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации», в котором отмечалось, что он базируется на физиологическом минимуме и вводится на период кризисного состояния экономики. Заниженный уровень расчетной величины потребительского бюджета в 1990-е гг. иллюстрирует его гипертрофированно высокая доля затрат на питание — 61,5 % от его общей величины[10].

Как отмечают ученые Института социально-экономических проблем народонаселения РАН: «Данный метод базируется на абсолютной концепции бедности, он исходит из установления ее черты на основе минимальной потребительской корзины, а бедными считаются семьи, собственных ресурсов которых недостаточно для того, чтобы поддерживать потребление на данном уровне»[11].

Последствиями данного способа занижения минимального потребительского бюджета с помощью уменьшения почти в 2 раза норматива, определяющего стандарты социальной защиты населения от рисков бедности, стало существенное снижение доходов населения и уровня социальной защиты бедных слоев населения, что привело к росту заболеваемости и неблагоприятным условиям для жизни россиян[12].

В дальнейшем в методику расчета потребительской корзины были внесены коррективы: стоимость потребительской корзины была снижена и определена в 2005 г. в диапазоне 30—35 %, а в 2013 г. снова повысилась до 40—45 % от ее общей величины1.

Для оценки бедности в ЭРС, как правило, используют уровни 50— 60 % душевого медианного дохода, т. е. относительную линию бедности. Такой метод применяют страны Евросоюза. Бедными признаются индивиды, чьи доходы, посчитанные по единым (сопоставимым или эквивалентным) показателям, ниже 60 % национального медианного дохода.

Справочно: статистически важной процедурой при определении эквивалентного показателя доходов, применяемого в Евросоюзе, является использование единой весовой шкалы[13] [14] [15], предусматривающей учет совокупных доходов всех членов семьи, солидарно распределяющих ресурсы семейного бюджета, что позволяет учитывать эффекты экономии за счет общесемейных расходов и на питании большой семьи. Для целей статистического исчисления «взвешиваются» все виды доходов и их распределение в рамках семьи, для чего каждому члену семьи присваивается свой коэффициент:

  • — первому члену домохозяйства, начиная с 14 лет и старше, — «1»;
  • — каждому дополнительному члену домохозяйства, начиная с 14 лет и старше, — «0,5»;
  • — каждому дополнительному члену домохозяйства младше 14 лет — «0,3».

Показатели, определенные на основе эквивалентных душевых доходов, рассчитываются в двух вариантах: дотрансфертном и послетранс- фертном. Дотрансфертный показатель уровня бедности рассчитывается с учетом всех поступающих доходов членов семьи, включая пенсии (кроме социальных трансфертов). Послетрансфертный показатель уровня бедности рассчитывается с учетом всех поступающих доходов членов семьи, включая социальные трансферты. Сопоставление двух показателей позволяет судить об эффективности социальной политики государства по борьбе с бедностью с помощью бюджетного перераспределения средств в пользу бедных семей.

Этот способ, по нашему мнению, более точно отражает глубину феномена бедности, чем сравнение дохода с прожиточным минимумом работающего или пенсионера, что применяется в России, в которой, например, важным инструментом регулирования доходов работающего населения является минимальная заработная плата, величина которой не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения.

Применение такого архаичного (по меркам экономически развитых стран) способа измерения бедности связано с тем, что, по существу, переход России от социалистической к рыночной модели регулирования заработной платы еще не завершен. Советская модель заработной платы, размер которой по сравнению с ЭРС был существенно занижен (от 2 до 10 раз), предполагала наличие общественных фондов потребления (которые существенно дотировали трудовой доход работника — на 50—60 % от его величины) и государственное регулирование цен. Такое сочетание различных источников доходов и общественных благ позволяло покрывать издержки домохозяйств на оплату коммунальных услуг, общественного транспорта, продуктов питания, детских товаров и т. д. Благодаря этому значительную часть населения СССР можно было отнести (5—10 децилей по доходам) к среднеобеспеченным.

Еще один метод оценки бедности, используемый Евростатом и в ряде стран (Великобритания, Франция), — относительное измерение бедности на основе «социального исключения» (social exclusion), или метод оценки лишений и деприваций1. Его суть — в сопоставлении уровня жизни и потребления отдельных домохозяйств с принятыми стандартами потребления материальных ресурсов и благ. Категория «социальное исключение» акцентирует внимание на том, что у материально необеспеченных граждан снижаются возможности участия в полноценной жизни социума: им затруднительно получить доступ к медицинской помощи, приемлемым жилищным условиям (см. ссылку 2 гл. 4)[16] [17].

Справочно: классификация показателей, служащих для оценки депривации, включает три их группы:

  • — лишения индивидов, ощущаемые ими в области потребления материальных благ, что сопряжено с недостаточностью удовлетворения жизненно важных потребностей в питании, одежде, жилищно-коммунальных условиях проживания;
  • — ограничения доступа к публичным благам в области образования и здравоохранения;
  • — ограничения доступа к социальному и культурному общению, что приводит к ощущению изоляции и отсутствия свободы общения.

В ловушку социального исключения попадают дети-сироты, бездомные, бывшие заключенные, одинокие инвалиды, пожилые и т. д., которым весьма затруднительно пользоваться благами социализации1. Для борьбы с бедностью данных категорий населения используют так называемый категориальный подход, в основе которого применяются различные критерии нуждаемости с учетом причин бедности тех или иных социальных слоев, в следующих видах помощи: предоставление социального жилья, содействие занятости, оплата дошкольного ухода, лекарственного обеспечения. Размеры пособий для данных категорий населения в восточноевропейских странах составляют порядка 20—30 % минимальной заработной платы, а критерием их предоставления является уровень доходов, а его критерием является минимальная граница относительной бедности, составляющая 40—50 % медианного дохода на члена семьи[18] [19].

Отметим, что в странах ЕС размер социальных пособий составляет от 50—80 % от уровня относительной бедности (60 % медианного дохода) и зависит от дохода и состава нуждающихся семей: для родителей-одиночек с одним ребенком находится в пределах 60—85 % от уровня относительной бедности, а для семейной пары — 50—80 % от уровня относительной бедности[20].

Противоположной категории «социальная разобщенность» (социальная дезинтеграция) является категория «социальная сплоченность». К способам ее достижения следует отнести финансовые механизмы перераспределения доходов в пользу наименее обеспеченных, функционирование институтов социального страхования, позволяющих защитить работающих (и членов их семей) от рисков утраты дохода, а также доступных систем образования и медицинской помощи.

Когда концентрация богатства и бедности в обществе чрезмерна, или, говоря языком физики, когда потенциал напряжения между полюсами богатства и бедности значителен, то степень сплоченности снижается, а социальная отчужденность (антагонизм, противостояние людей) возрастает. Преодолеть такое состояние можно посредством уменьшения материальной дифференциации.

Появляются и новые угрозы распространения бедности, как, например, неравный доступ к новым информационным и коммуникационным технологиям или отказ в доступе к тем услугам, которые ранее были публичными, а теперь приватизированы (к водоснабжению, электроснабжению и т. д.).

Предпосылкой активной жизненной позиции выступает включенность людей в экономическую жизнь, возможность доступа к рабочим местам. Вместе с тем, подобная включенность не является гарантией защиты от бедности. Рыночная экономика характеризуется неравномерным и зачастую несправедливым распределением доходов, ей присущи значительные риски материальной необеспеченности (в связи с утратой трудоспособности из-за болезней, инвалидности, старости, безработицы).

В связи с этим для снижения бедности во многих странах Северной Европы, Великобритании и США применяются системы бесплатных пособий, медицинских и социальных услуг, предоставляемых для различных категорий населения. Различается круг получателей поддержки и виды предоставляемой помощи. Например, в Великобритании это касается только социально уязвимых семей; в Швеции круг получателей помощи более обширен, в него входят такие категории, как маленькие дети, инвалиды и престарелые лица, которым предоставляется помощь и организуется уход; в США в этот круг входят, прежде всего, семьи с низкими доходами, бездомные и безработные1.

Современные исследователи вопросов благосостояния и бедности для их измерения используют такие макроэкономические показатели, как величина национального дохода, приходящегося на душу населения, пропорции распределения национального дохода между капиталом и трудом, неравенство в трудовых доходах, минимальная и медианная заработная плата, темпы роста производительности труда и ряд других[21] [22]. Для определения объемов ресурсов, требуемых в случаях наступления социальных рисков утраты дохода и социальной защиты населения той или иной страны, МОТ наряду с показателем «доходы населения» использует и другие показатели — «величина расходов на социальное обеспечение», «величина расходов на здравоохранение», «суммарная величина на социальное обеспечение и на здравоохранение», — классифицируя страны по уровню доходов (табл. 23).

Очевидно, что степень уровня социальной защиты и эффективность борьбы с бедностью во многом зависят от уровня экономического развития страны: дифференциация объемов ресурсов на социальное обеспечение и здравоохранение в странах с низким и высоким уровнем дохода составляет 6 раз (см. табл. 16).

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.[23] основными целевыми ориентирами определены:

  • — снижение уровня абсолютной бедности с 13,4 % в 2007 г. до 6—7 % в 2020 г.;
  • — снижение уровня относительной бедности (или малообеспеченной части населения) с 22 % в 2007 г. до 15 % в 2020 г., абсолютной бедности с 13,4 % в 2007 г. до 6—7 % в 2020 г.;
  • — снижение дифференциации населения по уровню доходов (соотношение доходов 10 % самых богатых и 10 % самых бедных) с 16,8 раза в 2007 г. до 12 раз в 2020 г.

Таблица 23

Расходы на социальное обеспечение и здравоохранение в странах с различными уровнями

доходов в 2010 г., % ВВП

Страны с различными уровнями доходов

Величина расходов на социальное обеспечение

Величина расходов на здравоохранение

Суммарная величина на социальное обеспечение и здравоохранение

Страны с низкими уровнями доходов

2,1

1,4

3,5

Страны со средними уровнями доходов

6,2

2,7

8,9

Страны с высокими уровнями доходов

15,7

5,9

21,6

Источник: Социальное обеспечение в мире в 2010—2011 гг. Обеспечение охвата во время и после кризиса. Группа технической поддержки по вопросам достойного труда и Бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии. М. : МОТ, 2011. С. 82.

Кризисные явления в экономике в период 2013—2016 гг., а также низкие темпы роста экономики в 2017—2018 гг. привели не к снижению бедности, а к ее росту в 1,5 раза, а также отсутствию положительной динамики в снижении дифференциации населения по уровню доходов1. Столь высокие уровни бедности, когда на начало 2019 г. в стране бедными считались 19 млн россиян[24] [25], требуют принятия безотлагательных мер, что целесообразно проводить с помощью государственной программы, которая должна стать дополнительной к 12 национальным проектам[26].

  • [1] Например, круг видов социальной защиты, организуемых национальными системами социального обеспечения, по мнению МОТ, включает социальную защиту материального положения детей и семей; женщин и мужчин трудоспособного возрастав случаях болезни, несчастного случая на производстве, инвалидности, безработицы;пожилых мужчин и женщин. Охват социальным обеспечением рассматривают по такимкрупным областям, как пенсионное обеспечение, здравоохранение, страхование временной утраты трудоспособности, социальное обеспечение и страхование в случаяхинвалидности и т. д. См.: Доклад о социальной защите в мире. 2014, 2015. Международная организация труда. Группа технической поддержки по вопросам достойного трудаи Бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии. Женева, 2016. С. 9—11.
  • [2] Международная организация труда. Конвенции и рекомендации : в 2 т. Женева.Т. 1. 1919—1966. С. 1321—1329.
  • [3] Социальное обеспечение в мире. Обеспечение охвата во время и после кризиса. 2010/2011. Международная организация труда. Группа технической поддержкипо вопросам достойного труда и Бюро МОТ для стран Восточной Европы и ЦентральнойАзии. Женева, 2012. С. 1.
  • [4] Причинами бедности могут быть: состояние экономики, виды и формы занятости,размеры заработной платы и механизмы ее резервирования, налоговое обременение,профессиональная подготовка, состав семьи, размеры инфляции и механизмы сбережения накоплений, степень дифференциации доходов (заработной платы, пенсий, пособий) и многие другие.
  • [5] Густафсон Б., Новорожкина Л. И. Сравнительный анализ бедности в России и Швеции // Бедность: взгляд ученых на проблему / отв. ред. М. А. Можина. М. : ИСЭПН РАН,1994. С. 72.
  • [6] Макуоли А. Определение и измерение бедности // Бедность: взгляд ученыхна проблему / под ред. М. А. Можиной; Разумов А. А., Ягодкина М. А. Бедность в современной России. М. : Формула права, 2007. С. 14—16; Богданов И. Я. Бедность как образжизни в современной России. М. : Норма, 2015. С. 153—157.
  • [7] Разумов А. А., Ягодкина М. А. Бедность в современной России. С. 16.
  • [8] Бедность в России. Государственная политика и реакция населения / подред. Дж. Клугмана : пер. с англ. Международный банк реконструкции и развития, 1983.С. 29.
  • [9] См. ст. 2 «Назначение прожиточного минимума» Федерального законаот 24 октября 1997 г. № 134 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»(СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4904).
  • [10] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 11.Ст. 558.
  • [11] Адресная социальная помощь: теория, практика, эксперимент / Н. М. Римашев-ская [и др.] ; под ред. Н. М. Римашевской. М. : ИСЭПН РАН, 1999. С. 32.
  • [12] Попкин Б., Можина М. А., Батурин А. К. Методы обоснования прожиточногоминимума в Российской Федерации // Бедность : взгляд ученых на проблему / отв. ред.М. А. Можина. С. 48, 49; Александрова О. А., Ярашева А. В. Усиление селективности
  • [13] социальной политики и перспективы снижения бедности // Народонаселение. 2018.Т. 21. № 1. С. 14, 15.
  • [14] См.: постановление Правительства РФ от 12 августа 2015 г. № 511 «О внесенииизменений в Постановление Правительства РФ от 17 февраля 1999 г. № 192 и Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 233-ФЗ “О прожиточном минимуме в РоссийскойФедерации”».
  • [15] См.: URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu
  • [16] Под депривацией понимается любое состояние, которое порождает или можетпородить у индивида или группы ощущение собственной обездоленности в сравнениис другими индивидами (или группами). См.: Ю. Г. Волков, В. И. Добренькое. Социология.[Электронный ресурс]. URL: http://polbu.ru/volkov_sociology/
  • [17] Нуждающиеся люди в тяжелых условиях выживания практически лишены реальных возможностей пользоваться общественными благами; оставаясь в путах нищеты,они реально не могут выделить время и силы на профессиональную подготовку.
  • [18] Ученые-социологи считают, что важнейшим содержанием процесса социализацииявляются условия для формирования: профессиональных навыков, знаний и умений;системы регулирования общественного поведения человека; системы его ценностнонормативных, правовых, этических, социальных, политических убеждений и представлений, ценностных ориентаций взглядов и т. п. См.: Энциклопедический социологический словарь / под общ. ред. Г. В. Осипова. М. : Институт социально-политическихисследований РАН, 1995. С. 686—688.
  • [19] Frazer Н., Marlier Е. Minimum income schemes in Europe. A study of national policies.European Commission. ESPN. Luxemburg : Publication Off ice of the European Union, 2015.P. 24.
  • [20] Ibid. P. 41.
  • [21] OECD. Integrating social services for vulnerable groups: bridging sectors for better service delivery. Paris : OECD Publishing. P. 52, 53.
  • [22] Пикетти T. Капитал в XXI веке / пер. с фр. М. : Ад Маргинем Пресс, 2016. С. 103,105, 179—181, 204—206, 208— 231, 247, 307—309.
  • [23] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (в ред. от 28.09.2018).
  • [24] Кузьмин В. А Бедность аршином общим не измерить // Российская газета. 2019 г.18 февраля.
  • [25] Борьба с бедностью идет, но почему-то не в рамках нацпроекта // Независимаягазета. 2019. 21 февраля.
  • [26] Там же.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >