Государственное устройство как форма территориальной организации публичной власти государства

Понятие «государственное устройство» используется в научной литературе в двух значениях: в широком и узком. В широком — в качестве синонима понятия «государственный строй», которое выступает как обобщающее определение сущности, содержания и формы государства и отражает всю «совокупность общественно-политических отношений, выражающих наиболее принципиальные свойства, взаимосвязи и взаимодействия в механизме организации и функционирования государства»[1]. Их синонимичность происходит из того факта, что в русском языке слова «строй» и «устройство» являются равноценными, совпадают по содержанию и структуре с чисто филологической, семантической точки зрения[2].

Однако в настоящее время в юридической литературе чаще всего термин «государственное устройство» употребляется в узком смысле. Им характеризуется один из элементов формы государства, а именно территориальная организация государства и государственной власти, а также определяется характер отношений государства в целом с его составными территориальными частями (субъектами федерации, автономными образованиями, административно-территориальными единицами)[3]. В качестве его синонимов некоторые авторы применяют термины: «национально-государственное»[4],

«государственно-территориальное»[5], «политико-территориальное»[6] устройство, «организация государственного единства»[7].

Последнее понятие иллюстрирует соотношение между государственным устройством и суверенитетом государства, поскольку назначение правового института государственного устройства заключается в определении степени политико-территориального единства конкретного государства на каком-то историческом этапе его существования. Общепризнано, что территория является одним из основных признаков и элементов государства. Государственная власть всегда реализуется на определенной территории, на которую распространяется суверенитет государства, т. е. его верховная власть посредством принятия и приведения в жизнь своих решений. Из этого следует, что «государственная территория» — земное пространство, находящееся под суверенитетом данного государства. Соответственно, негосударственная территория — земное пространство, не находящееся под суверенитетом какого-либо государства»[8]. Следовательно, суверенитет — это верховная власть государства, непрерывно осуществляемая в пределах принадлежащей к нему территории[9].

Поэтому о существовании государства можно говорить лишь тогда, когда некая социально-этническая общность людей, проживающая на определенной обособленной территории, объединяется в единое политическое целое суверенной (верховной) государственной властью.

Территория является важнейшим элементом государства, необходимым условием его существования. Без территориальной основы нет государства. Государство — это в первую очередь политико-территориальное образование[10]. А его государственная власть — это особая организация (система) по управлению делами существующего на определенной территории человеческого сообщества, обладающая специфическим свойством верховенства, т. е. имеющая верховную инстанцию, которая и принимает стратегические управленческие решения.

В этом контексте государственная территория может рассматриваться в двух аспектах:

  • 1) как та фактическая часть земельного пространства, которая представляет собой необходимое естественное условие существования государства, материальную основу жизнедеятельности образующего его народа[11];
  • 2) как элемент политико-правовой организации государства, т. е. как пространственная сфера действия государственного суверенитета, область юрисдикции государства[12], на которой государственная власть может развивать свою специфическую деятельность — функцию властвования (управления)[13].

Но государственная власть при своем пространственном распространении воздействует не на саму территорию как таковую, а на людей, находящихся в ее пределах. Так, территориальный элемент государства оказывается непосредственно связанным с его субстанциональным элементом — определенным народом, нацией или суперэтносом[14].

Таким образом, территория государства — политико-правовое понятие, обозначающее природное пространство, на которое распространяется верховная власть государства. Понятие государственной территории предполагает необходимость появления государственной границы и внутригосударственное деление территории государства, так как от старой родовой организации государство отличается не только наличием территории, но и разделением своих граждан (подданных) «по территориальным делениям»[15]. Поэтому наличие территории как элемента государства включает в себя два аспекта. Во-первых, оно является элементом понятия государства как субъекта имеющего определенную внешнюю границу — как юридически закрепленную пространственную линию, очерчивающую территорию государства. Территория как пространство распространения или сферы действия верховной власти охватывает земельную протяженность, внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними, недра, континентальный шельф. Государственная граница определяет пределы действия суверенных правомочий и прерогатив верховной власти.

Приобретение или потеря государственной территории означает в то же время приобретение и потерю территориального верховенства в пределах определенных границ, а также наличие либо отсутствие на такой территории юрисдикции (от латинского «jurisdiction» — судопроизводство) государства, которая всегда имеет территориальный характер, представляя собой установленную законодательством совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т. е.

оценивать действия различных субъектов права с точки зрения их правомерности и применять юридические санкции к правонарушителям[16]. В более широком смысле она включает в себя не только судебный, но и законодательный, управленческий и административный аспекты общей правовой компетенции государства. Именно территориальное верховенство, воплотившееся в государственной юрисдикции, стало основой институтов подданства и гражданства исключительно по территориальному принципу.

Но из этого следует, что юридическая природа государственной территории проявляется не только в отношениях одного государства с другими государствами, но и в соответствующих властных установлениях государства по поводу собственной территории и населения, на ней проживающего[17]. Поэтому с точки зрения внутренней структуры государство есть территориальная организация (устройство) государственной власти по отношению к составляющему его населению. Отсюда и появляется необходимость в понятии, которое бы показывало отличие государственной организации, когда деятельность различных человеческих коллективов и отдельных людей, реализация ими своих прав и обязанностей, их ответственность осуществляется по месту нахождения или жительства, т. е. сугубо по территориальному признаку и безотносительно к их кровнородственным связям уже внутри самого государства.

Государство упорядочивает свою внутреннюю территориальную организацию. Для этого верховная власть, помимо определения внешних границ государства, разделяет его территорию на отдельные составляющие, учреждая внутри государственные территориальные единицы разного уровня и вида, наделяя их определенным правовым статусом. Такое внутреннее деление территории государства необходимо для осуществления функций власти и управления, более эффективной работы государственного аппарата, организация которого в его вертикальном и горизонтальном срезах осуществляется в соответствии с территориальным делением государства[18]. Образование внутригосударственных территориальных единиц обычно проистекает исходя из воли верховной власти. Но в целом ряде случаев оно связано с волеизъявлением самих территорий, их населения. Так происходит при образовании политически автономных формирований в сложных унитарных государствах, субъектах федерации, преобразовании международно-правовых союзов в государственно-правовые, союзные государства.

Территориальные единицы государства (субъекты федерации, автономии, муниципальные образования, административные единицы) являются относительно самостоятельными звеньями государственной организации. Их юридическая личность, проявляющаяся в их статусе, отделена от юридической личности государства и государственных органов. Как справедливо указывается в литературе, государственные органы выступают лишь «правопредставителями своего государства и внутригосударственных территориальных образований». Их компетенция производна от статуса и компетенции государства и соответствующих политических, муниципальных и административных единиц[19].

Исходя из выше сказанного понятие «государственное устройство» призвано отразить внутреннее строение государственно-организованного общества в его территориальном разрезе. Оно показывает, каким образом организована территория того или иного государства, из каких территориальных частей оно состоит, их правовое положение, организацию власти и управления государством в территориальном разрезе, характер отношений между верховной (центральной) властью и региональными властями, а также органами местного самоуправления. И в этом смысле оно выступает как государственно-территориальное, как определенная организация (форма) и степень государственного единства, которая в то же время тесно связана со структурой государственного механизма, не существует отдельно от него, а во многом обусловливается его строением и оказывает на него обратное влияние.

Основное назначение института государственного устройства заключается в нахождении оптимальной формы государственного единства для каждой конкретной страны в сложившихся исторических условиях. Иными словами, в установлении такой модели деления территории государства и системы связей центральной власти с региональными и местными подразделениями государственно-публичного механизма, которая отвечала бы наиболее рациональной и адекватной системе построения государственного аппарата, эффективному осуществлению власти и управления страной. В государственном устройстве проявляется суверенное «право государства самостоятельно устраивать свои территориальные дела»[20].

Как политико-правовое явление, государственное устройство обусловлено потребностями самостоятельного и независимого существования государства и составляющего его народа в сфере других государств и народов. Как юридическое понятие «государственное устройство» («форма государственного устройства») призвано определить правовую модель территориальной организации государства и его населения, а также установить роль и место каждого территориального уровня в системе формирования и осуществления государственной власти, государственно-властных функций и полномочий. Именно поэтому различные формы государственного устройства и их разновидности, необходимо различать прежде всего по юридическим признакам, а не фактическим и содержательным критериям.

Само же явление и научная категория государственного устройства, в основе которой находится исследование политико-правового явления территориальной организации государства и государственной власти конкретных стран, имеют следующую структуру, включающую в себя ниженазванные составные элементы:

  • 1) конституционные принципы государственного устройства, в соответствии с которыми строятся территориальная организация государства и государственной власти в стране;
  • 2) политико-территориальную и административно-территориальную организацию государства, закрепленную нормами конституционного права и оказывающую влияние на все иные элементы данного явления;
  • 3) правовое положение государства в целом по отношению к составным территориальным частям государства в лице его верховной власти и правовую организацию этой верховной власти с точки зрения участия (или отсутствия участия) в ее структуре и осуществлении региональных единиц;
  • 4) правовое состояние территориальных частей государства и статус их органов, а также юридические возможности их участия в отправлении верховной власти на общегосударственном уровне;
  • 5) характер и содержание политико-правовых связей (отношений правового уровня) между центральными и территориальными органами власти;
  • 6) правовое положение государства в системе межгосударственных и государственно-правовых соединений (образований).

Форма государственного устройства любой страны, каждого конкретного государства зависит от самых разнообразных факторов: размеров территории, численности и социальной структуры населения, климата и ландшафта, исторических особенностей развития, политических традиций, объективных и субъективных условий формирования и развития государственности, уровня правосознания населения и др. Все эти факторы в совокупности определяют «специфику наличной формы государственного устройства, которая никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, но всегда детерминирована»[21].

Уже самые ранние протогосударственные образования, представляющие собой объединение нескольких общин (поселений или их групп) вокруг одного крупного центра, соподчинялись в иерархию в зависимости от степени близости к вождю (монарху) и имели как минимум три территориальных уровня власти, каждый со своими задачами и функциями. Первый, находящийся в государственном центре, представляет собой полностью самостоятельную институцию, оторвавшуюся от родов, общин, кланов и занятую самодовлеющей государственной деятельностью. Второй — администрация областей, возглавляемая главами подчиненных общин, во многом воспроизводит общегосударственные функции на областном уровне, включая военную и религиозную. Третий — общинная администрация — неразделима с традиционно общинным самоуправлением (выборностью, коллективными органами), но имеет наиболее элементарные полномочия, главные из которых заключаются в исполнении решений высших уровней[22].

Таким образом, исторически первым типом (формой, моделью) государственного устройства было децентрализованное унитарное государство. Его особенностями являлись признание верховенства (суверенитета) центральной, как правило, монархической, власти и достаточно широкая административная (управленческая) автономия региональных единиц.

Аналогично, например, строилось территориальное устройство античных полисов. Так, например, Афины делились на 10 фил, которые, в свою очередь, подразделялись на 10 демов каждая. Все они имели свои выборные органы управления, участвовали в формировании общеполисных органов власти. Территория Римской республики, подразделялась на 30 триб (4 городские и 26, позднее 31, сельских), также обладавших правами самоуправления и участвующих в выборах ряда должностных лиц.

Следующая историческая форма территориального устройства государстваранняя империя, объединявшая гигантские территории и состоявшая из соединения под единой верховной властью нескольких унитарных государств, которые входят в него как колонии, доминионы, протектораты, вассальные государственные образования, федеративные члены и т. п.[23] К числу классических ранних империй относят: Ассиро-Вавилонское царство, Персидское царство, Римскую державу, Империю инков и ацтеков, Арабский Халифат, Королевство Каролин- гов, Монгольскую империю Чингисхана и др. Их особенностью является отсутствие в силу объективных причин прочной политико-правовой взаимосвязи между центром и периферией, откуда происходит кратковременность существования многих из них (Каролингская империя, Государство Тимура, Дунайская Болгария)[24]. Хотя имеются и противоположные примеры (Римская и Византийская империи, империя Хань в Китае). В большинстве случаев ранние империи были организованы в форме «имперских федераций» или даже «конфедераций», которые имели весьма сильную верховную власть, обладающую внешнеполитическим суверенитетом, обеспечивающую их единство по отношению к внешнему миру. Вожди и правители федерируемых частей инкорпорировались в административную и военную иерархии империи, становились членами новой имперской элиты. Однако обладали существенной самостоятельностью при проведении внутренней политики, решении вопросов, касающихся исключительно внутренней организации и управления.

Драматические столкновения римского и варварского миров у истоков Средневековья привело к тому, что в Европе на развалинах Западной Римской империи в условиях феодальной раздробленности возник мир бесчисленного множества аморфных в территориальном и политическом отношении варварских королевств, которые были полной антитезой как древнему, так и современному государству. Раннефеодальные монархии V—XI вв. в территориальном отношении выступает как государства-земли или государства-волости. Система феодальных отношений на основе принципа сюзеренитета-вассалитета привела к неопределенности понятия государственной границы, что повлекло за собой постоянную перекройку внутренних административно-территориальных единиц. Почти сошло на нет понятие столицы государства, как места пребывания высших государственных органов: верховная власть в лице короля и его двора ведет кочевой образ жизни, постоянно переезжая с места на место в целях контроля за подданными и постоянно меняющимися границами своего королевства[25].

В период позднего Средневековья и становления абсолютных монархий объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что они превращались в административно-территориальные единицы новых крупных унитарных государств. В них в качестве агентов центральной власти действовали не прежние сеньоры (феодалы — собственники земель), а назначенные из центра должностные лица-чиновники, ответственные исключительно перед верховной властью. Такая же иерархия складывалась и на более мелких территориальных уровнях. Возникло бюрократически централизованное унитарное государство.

По мере разложения абсолютизма и перехода к конституционному строю в низовых территориальных единицах — городских и сельских общинах — начинает формироваться местное самоуправление, что было связано с децентрализацией властных функций и полномочий. В ряде регионов происходит объединение государственных образований в более крупные государства на началах федерализма. Имеет место насильственное присоединение слабых государств к более сильным с сохранением в некоторых случаях признаков государственности у присоединенных. В таких странах административно-территориальное устройство превращается в политико-территориальное, а при наложении одного на другое — становится политико-административным (федеративным)*.

Все многообразие форм территориальной организации государства на протяжении существования государственности невозможно свести к унитаризму, федерализму и империи. Однако и по настоящее время они являются основными формами государственного устройства.

  • [1] Общая теория права и государства : учебник / под ред. В. В. Лазарева. М. : Юрист,1996. С. 46.
  • [2] См.: Большой синонимический словарь русского языка. Речевые эквиваленты:Практический справочник : В 2 т. Т. 2. СПб. : Издательский дом «Нева», 2003. С. 336,393; Ожегов С. И. Словарь русского языка. М. : Русский язык, 1986. С. 673, 731.
  • [3] См.: Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран : учебник длявузов. М. : ФОРУМ — ИНФРА-М, 1998. С. 192; Баглай М. В. Конституционное правоРоссийской Федерации : учебник. М. : Норма — ИНФРА-М, 1998. С. 284; Козлова Е. И.,Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. М. : Юрист, 2000. С. 108;Лепешкин А. И., Ким А. И., Мишин Н. Г., Романов П. И. Курс государственного права.Т. 2. М. : Госюриздат, 1962. С. 12—14; Михалева Н. А. Конституционное право зарубежных стран СНГ : учебное пособие. М. : Юрист, 1999. С. 198; Конституционное право :учебник / отв. ред. А. Е. Козлов. М. : БЕК, 1996. С. 195; Мишин А. А. Конституционное(государственное) право зарубежных стран. С. 91; Теория государства и права : Курслекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М. : Юрист, 2000. С. 86; Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М. : Институт государства и права РАН,1994. С. 38—39.
  • [4] См., например: Советское государственное право / под ред. проф. И. Е. Фарбера.Саратов : Издательство Саратовского ун-та, 1979. С. 191.
  • [5] См., например: Сравнительное конституционное право : учебное пособие / отв.ред. В. Е. Чиркин. М. : Международные отношения, 2002. С. 265; Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М. : Норма, 2005. С. 253.
  • [6] См.: Енгибарян Р. В., Тадевосян Э. В. Конституционное право : учебник. М. : Юрист,2000. С. 277—279; Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник : В 4 т. Т. 1—2. Часть общая / отв. ред. проф. Б. А. Страшун. М. : БЕК, 2000. С. 683—687.
  • [7] См.: Чистяков О. И. Конституция СССР 1924 года : учебное пособие. М. : ИКД«Зерцало-М», 2004. С. 46.
  • [8] Ушаков Н. А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве // Московский журнал международного права. 1994. № 2. С. 4.
  • [9] См.: Бабурин С. Н. Мир империй: территория государства и мировой порядок.СПб. : Юридический центр «Пресс», 2005. С. 48.
  • [10] См.: Конституционное право России / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. Н. Кукушкин.С. 250. 156
  • [11] См.: Бабурин С. Н. Мир империй: территория государства и мировой порядок.С. 48.
  • [12] См.: Лукащук И. И. Международное право. Особенная часть : учебник. М. : БЕК,1997. С. 5.
  • [13] См.: ЕллинекГ. Указ. соч. С. 383.
  • [14] См.: Проблемы общей теории права и государства. С. 551—562.
  • [15] Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. С. 170.
  • [16] См.: Бабурин С. Н. Мир империй. С. 55, 53; ПиголкинА. С. Юрисдикция // Российская юридическая энциклопедия / под ред. А. Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 1102.
  • [17] См.: Бабурин С. Н. Указ. соч. С. 49—50.
  • [18] Конституционное право России / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. С. 251. 158
  • [19] Конституционное право России / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. С. 251.
  • [20] Казанский П. Договорные реки. Очерки истории и теории международного речного права. Т. 2. Казань : Типография губернского правления, 1895. С. 40.
  • [21] Мишин А. А. Указ. соч. С. 91. 160
  • [22] См.: Васильев Л. С. Проблемы генезиса китайского государства. М. : Наука, 1983.С. 24—49; Омельченко О. А. Всеобщая история государства и права : учебник : В 2 т. Т. 1.М. : ТОН-ПРИОР, 1999. С. 32—35.
  • [23] См.: Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. С. 411—412.
  • [24] См.: Крадин Н. Н. Кочевники, мир-империи и социальная эволюция // Раннеегосударство, его альтернативы и аналоги : Сборник статей / под ред. Л. Е. Гринина, Д. М. Бондаренко, Н. Н. Крадина. Волгоград : Учитель, 2006. С. 491—492.
  • [25] См.: Ле Гофф Ж. Цивилизация средневекового Запада. Екатеринбург : У-Фактория,2005. С. 47. 162
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >