СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ЛИЦ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА

Регулирование вопросов социального обслуживания пожилых лиц на международном уровне

По данным Организации Объединенных Наций, общая численность населения Земли возрастает на 1,2 % в год, при этом количество пожилых людей увеличивается на 2—3 %. Если в середине XX в. в мире доля пожилых людей составляла всего 8 %, с начала 2000-х гг. этот показатель возрос до 10 %, а к 2050 г. ожидается увеличение до 20—22 %!. Уже сейчас каждый пятый житель Европы старше 60 лет.

Как отметил генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, «пожилые люди представляют собой неоднородную группу, которая, с одной стороны, вносит особый вклад в развитие общества, а с другой стороны, нуждается в особой защите и поддержке»[1] [2].

В России на 2016 г. доля численности населения пенсионного возраста достигла 24,6 %[3].

Вопрос благополучия пожилых людей на международном уровне был поднят еще в 1982 г. в Вене на первой Всемирной ассамблее по проблемам старения. Ее итоговый документ —

Международный (Венский) план действий по проблемам старения — задал основные направления деятельности государств в данной области и развития научных исследований по проблемам старения[4]. Положения данного документа подчеркивают в том числе значимость вовлеченности престарелых граждан в социальную и общественную жизнь общества и призывают страны к противодействию отчужденной и пассивной роли пожилых людей в обществе; к удовлетворению их разнообразных социальных и культурных потребностей, потребности проявить себя как личность, к признанию значимости социальных, культурных и развлекательных мероприятий (ст. 31).

16 декабря 1991 г. Резолюцией 46/91 Генеральной Ассамблеи ООН были утверждены Принципы ООН в отношении пожилых людей под девизом «сделать полнокровной жизнь лиц преклонного возраста». В них содержатся руководящие указания по вопросам независимости, участия, ухода, реализации творческого потенциала и достоинства личности[5]. Одним из принципов признается участие пожилых людей в жизни общества в качестве одного из ключевых направлений национальных программ (ст. 7). Государствам рекомендуется обеспечить, чтобы пожилые люди поддерживали и расширяли общинную деятельность и создавали движения/ассоциации (ст. 7—8).

В 1992 г. ООН приняла Декларацию по проблемам старения, в которой отмечено, что престарелые граждане нуждаются во всесторонней заботе со стороны семьи и общества[6].

В ней еще раз подчеркнута важность участия пожилых граждан в социально-культурной жизни[7]. Эта Декларация заявляет: старение населения — это не только демографическое, но «социальное, экономическое и культурное явление». Также была утверждена стратегия действий на десятилетие (1992—2001), а 1999 г. провозглашен Международным годом пожилых людей.

В 2002 г. в Мадриде состоялась вторая Всемирная ассамблея по проблемам старения. По ее итогам приняты два важных документа: Мадридский международный план действий по проблемам старения и Политическая декларация[8]. Политическая декларация признает: все лица независимо от возраста должны иметь возможность вести «полноценную, здоровую и безопасную жизнь и активно участвовать в экономической, социальной, культурной и политической жизни общества» (ст. 5). Декларация призывает государства добиваться «более полной интеграции пожилых людей и их всестороннего участия в жизни общества» (ст. 6). В Мадридском международном плане действий по проблемам старения достижение активного участия пожилых людей в жизни общества названо первой из ведущих проблем.

Среди актов Международной организации труда следует назвать Конвенцию № 35 (1933) «О страховании пожилых работников в промышленности», Конвенцию № 36 (1933) «О страховании пожилых работников в сельском хозяйстве», № 102 (1952) «О минимальных нормах социального обеспечения», № 128 (1967) «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца».

Важным актом является Рекомендация МОТ № 162 (1980) «О пожилых работниках», в которой охватывается широкий круг вопросов жизнедеятельности данной категории работников: обеспечение равных возможностей, профессиональное обучение и консультирование, жилищные, социальные и медицинские аспекты.

На уровне Совета Европы первым международным договором, гарантирующим права пожилых людей, стал Дополнительный протокол 1998 г. к Европейской социальной хартии, который расширил содержание Европейской социальной хартии.

Статья 4 Протокола провозглашает: «В целях обеспечения эффективного осуществления права лиц пожилого возраста на социальную защиту Стороны обязуются принимать или поощрять, непосредственно или в сотрудничестве с государственными или частными организациями, надлежащие меры, направленные, в частности, на то чтобы:

  • — предоставить лицам пожилого возраста возможность оставаться полноценными членами общества так долго, насколько это возможно, путем обеспечения: а) достаточными средствами, позволяющими им вести достойную жизнь и играть активную роль в государственной, общественной и культурной жизни; Ь) информацией об имеющихся услугах и льготах для лиц пожилого возраста и о возможностях для последних пользоваться этими услугами;
  • — предоставить лицам пожилого возраста возможность свободно выбирать свой образ жизни и вести независимое существование в привычной для них обстановке до тех пор, пока они желают и могут делать это, путем: а) предоставления им жилья, соответствующего их потребностям и состоянию здоровья, или оказания помощи в переоборудовании их жилья; Ь) предоставления медицинского обслуживания и ухода в соответствии с их состоянием;
  • — гарантировать поддержку лицам пожилого возраста, проживающим в учреждениях для лиц пожилого возраста, при соблюдении неприкосновенности их частной жизни, а также их участие в принятии решений, касающихся условий жизни в таких учреждениях».

Как мы видим, права пожилых граждан затронуты во многих международных актах, вместе с тем ряд авторов выступает за создание единой международной конвенции по правам пожилых людей. Ведь пожилые люди, действительно, одна из немногих социально уязвимых групп населения, не имеющих своего специального международного договора[9].

Что касается международного мониторинга положения данной категории граждан, то, как отмечается В. Д. Ройком, «до сих пор не существует какого-либо международного эталона, который бы демонстрировал, насколько благоприятны условия жизнедеятельности пожилых людей в тех или иных странах, поскольку сопоставимые на международном уровне данные об их положении по-прежнему ограничены и не систематизированы»[10]. Он приводит в пример исследование, проведенное Международной организацией Help Age International совместно с Фондом Организации Объединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА) по четырем группам показателей: материальная обеспеченность, состояние здоровья, образование и занятость, хорошие условия жизнедеятельности с позиции политических и морально-психологических возможностей. Россия заняла 78-е место из 91 обследованной страны. В. Д. Роик сомневается в объективности исследования ввиду отсутствия научно обоснованных критериев оценки и предлагает свои критерии в работе «Труд и качество трудовой жизни: практика и теория регулирования в западных странах и России».

Но основной вывод, с которым он солидарен и к которому пришли авторы исследования: забота о качестве жизни пожилых людей под силу любому правительству, а ограниченные ресурсы не могут служить препятствием для социального обеспечения пожилых людей[11].

Большое внимание положению лиц пожилого возраста уделено в недавнем докладе Международной организации труда «О социальной защите в мире в 2017—2019 годах. Обеспечение всеобщей социальной защиты для достижения целей в области устойчивого развития»[12]. Причем в Докладе заострено внимание на двух глобальных проблемах, связанных с благополучием пожилых лиц.

Первая проблема — охват и качество социального обслуживания пожилых граждан, в первую очередь по обеспеченности услугами по длительному уходу (УДУ — услуги длительного ухода).

В Докладе сделан вывод о необходимости серьезных усилий в отношении большой и неуклонно растущей популяции пожилых людей, страдающих от ограниченности охвата и доступа к услугам длительного ухода (УДУ), так как в большинстве стран мира функция УДУ как механизм защиты пожилых людей отсутствует. По оценкам экспертов:

  • — более 48 % мирового пожилого населения полностью находится вне зоны охвата;
  • — 46,3 % пожилого населения в мире практически отказано в доступе к УДУ вследствие жесткого регулирования на основе оценки нуждаемости, в результате чего лица пожилого возраста вынуждены становиться неимущими, чтобы соответствовать критериям, обуславливающим доступность функции УДУ.

Только 5,6 % мирового населения проживает в странах, обеспечивающих охват всего населения услугами длительного ухода на основе национального законодательства.

Такой уход во многих странах включает, например, помощь в повседневной деятельности, приеме лекарств и получении базовых медицинских услуг. Как указано в Докладе, несмотря на демографическое старение во всем мире потребности пожилого населения в обеспечении УДУ в большинстве случаев остаются вне поля зрения политиков как в развивающихся, так и в развитых странах. Там, где имеются услуги по длительному уходу, они едва ли отвечают ключевым требованиям доступности и качества. Те немногие страны, которые предлагают соответствующие услуги, зачастую увязывают их с критериями соответствия определенному уровню дохода, оставаясь, таким образом, в стороне от проблемы неприемлемо дорогостоящих и недоступных в большинстве случаев услуг (даже для достаточно обеспеченных людей). Очень немногие страны, преимущественно европейские, обеспечивают всеобщий охват. В их число входят такие страны, как Бельгия, Германия и Дания.

Финансирование УДУ может осуществляться за счет как налоговых поступлений (бюджетное финансирование), так и страховых отчислений (табл. 4.1).

Вследствие низких показателей охвата и размера пособий (пенсий), зачастую недостаточного для покрытия фактических расходов, почти во всех странах, обеспечивающих защиту через механизм УДУ, в той или иной степени распространена практика доплаты самими гражданами за услуги.

По оценкам, доля пожилого населения, использующего доплаты в таких странах, действительно весьма высока и доходит до 86,5 %, что часто приводит к значительному сокращению доходов на уровне домохозяйства (Scheil-Adlung, 2015b)[13].

Таблица 4.1

Обзор общих подходов к финансированию услуг длительного ухода

Финансирование

Механизм

финансирования

Страны

Социальное страхование

Объединение рисков через механизм социального страхования Долевая оплата

Германия, Япония

За счет налоговых поступлений

Налоги

Необходима долевая оплата

Швеция

За счет налоговых поступлений Социальное страхование

Смешанный (налоги и социальное страхование) Долевая оплата

Великобритания, Франция, ЮАР

Вторая проблема — новый взгляд на осуществление ухода за нуждающимися близкими родственниками («неформально оказывающие неоплачиваемые услуги нуждающимся в длительном уходе»).

Число работников, официально занятых в сфере УДУ и предоставляющих качественные услуги нуждающимся, весьма невелико и составляет приблизительно 11,9 млн человек, распределенных по регионам мира очень неравномерно. В Африке — 0,1 млн работников; в Азиатско-Тихоокеанском регионе — 4,5 млн; в Северной и Южной Америке — 3,4 млн и в Европе — 3,9 млн. Согласно последним оценкам, этого количества совершенно недостаточно для обслуживания всех нуждающихся. В результате более половины пожилого населения в мире не имеет доступа к УДУ вследствие нехватки квалифицированных работников, необходимых для предоставления таких услуг.

Согласно оценкам, в настоящее время дефицит персонала, оказывающего такие услуги, компенсируют около 57 млн неоплачиваемых «добровольцев», выполняющих большую часть этой работы; многие из них — это женщины, осуществляющие уход за членами своей семьи[14].

Женщины из числа членов семьи вынужденно уходят с рынка труда, чтобы обеспечивать уход за своими родственниками. Одной из причин такого невнимания к столь остро необходимым услугам по длительному уходу является предполагаемое наличие подобного «бесплатного» ухода, обеспечиваемого на безвозмездной основе женщинами из числа членов семьи. Однако это иллюзорное представление: домашний уход сопряжен со значительными затратами, включая упущенный доход лиц, осуществляющих его, и связанный с этим риск обнищания таких лиц в будущем вследствие их социальной уязвимости в течение трудовой деятельности по уходу, например в случае болезни, несчастного случая или в результате старения. Кроме того, для длительного ухода одного лишь сопереживания недостаточно: он должен обеспечиваться квалифицированными работниками, предоставляющими качественные услуги, и включать покрытие соответствующих расходов.

В Докладе приводятся результаты исследования о перспективах перевода данной категории в формальных работников.

Для оценки численности неоплачиваемых неформальных работников по уходу использовались данные по 21 стране, опубликованные в докладе МОТ на основе данных ОЭСР (Scheil- Adlung, 2015). Согласно результатам этого обследования:

  • — 51 % этих людей бросили работу для того, чтобы обеспечивать длительный уход за членом семьи или домохозяйства;
  • — 12 % вышли на пенсию раньше срока;
  • — 21 % перешли на сокращенный график работы.

Из тех, кто бросил работу, вышел на пенсию раньше срока или перешел на сокращенный график работы, 30 % объяснили свое решение отсутствием необходимых услуг по уходу, а 22 % — отсутствием денежных средств для оплаты таких услуг.

Выводы данного исследования: 44 % всех неоплачиваемых неформальных работников следует относить к работникам сферы здравоохранения[15]. Это амбициозное заключение еще требует оценок и реального механизма воплощения.

  • [1] Department of Economic and Social Affairs Population Division, Worldpopulation ageing: 1950—2050 // URL: http://www.un.org/esa/population/publications/worldageingl9502050/.
  • [2] Second World Assembly on Ageing, Report of the Secretary General, 6 July2009, A/64/127.
  • [3] Статистика до повышения пенсионного возраста.
  • [4] Международный план действий по проблемам старения, принятыйВсемирной ассамблеей по проблемам старения и одобренный Резолюцией ГА 37/51 от 03.12.1982. URL: http://www.un.org/russian/topics/socdev/elderly/actpream.htm.
  • [5] Принципы ООН в отношении пожилых людей, принятые РезолюциейГА 46/91 от 16.12.1991. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/oldprinc.shtml.
  • [6] Резолюция ГА ООН от 16.10.1992 № 47/5 «Декларация по проблемамстарения». URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declold.shtml.
  • [7] Документ призывает государства также стремиться и к тому, чтобы люди старшего возраста рассматривались как члены общества, вносящие вкладв его развитие, «а не как обуза» (ст. 2 (d)).
  • [8] Политическая декларация по проблемам старения (Мадрид, 8—12 апреля 2002 г.). URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/dedarations/ageing_decl.shtml.
  • [9] Солнцев А. М., Кебурия К. О. К вопросу о создании международного договора о правах пожилых людей // Социальное и пенсионное право. 2013.№ 2.
  • [10] Роик В. Д. Труд и качество трудовой жизни: практика и теория регулирования в западных странах и России. М., 2017. С. 241.
  • [11] Роик В. Д. Указ. соч. С. 242.
  • [12] Доклад о социальной защите в мире в 2017—2019 годах «Обеспечениевсеобщей социальной защиты для достижения Целей в области устойчивогоразвития». Международная организация труда, 2018. С. 117.
  • [13] Указ. Доклад о социальной защите в мире в 2017—2019 годах. С. 115—117.
  • [14] Указ. Доклад о социальной защите в мире в 2017—2019 годах. С. XXXIII.
  • [15] Там же. С. 412.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >