Правовые основы социального обслуживания лиц пожилого возраста в Российской Федерации

Обращаясь к российской практике, необходимо указать, что в Российской Федерации ст. 39 Конституции гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту. Указанные положения должны реализовываться, в частности, путем обеспечения государственной поддержки пожилых граждан, развития системы социальных служб, установления различных гарантий социальной защиты, реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Особое место в системе социального обеспечения России занимает социальное обслуживание, предусматривающее предоставление определенным категориям населения социальных услуг, направленных на удовлетворение основных потребностей нуждающихся в таких услугах лиц.

Одной из таких уязвимых категорий традиционно были пожилые граждане. Так, еще В. С. Андреев указывал, что правоотношения по культурно-бытовому обслуживанию и содержанию граждан в социальных учреждениях можно условно разделить на три группы: одну составляют правоотношения с престарелыми и инвалидами, другую — по поводу содержания детей, третьи могут возникнуть у всех граждан, являющихся пенсионерами или занимающихся определенной общественно полезной деятельностью[1].

Как справедливо отмечает М. И. Акатнова, в настоящее время, когда размер денежных выплат по системе социального обеспечения не позволяет наиболее уязвимым категориям граждан самостоятельно преодолевать жизненные трудности, система социального обслуживания является для них значимым элементом социальной поддержки[2].

Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Московской области А. Е. Жаров, одинокие и одиноко проживающие инвалиды, прежде всего пожилые люди, составляют «группу риска», которая подчас оказывается изолированной от окружающего мира. Их социальная и психологическая незащищенность, уязвимость не позволяют самостоятельно решать возникающие у них проблемы.

Подобное положение приводит к переходу основной ответственности за одиноких людей к органам государственной власти и местного самоуправления, общественным институтам[3].

Так, согласно Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 г.[4], одной из ключевых задач должно стать создание общества для всех возрастов, включая формирование механизмов гериатрических услуг. По состоянию на 1 января 2015 г. в Российской Федерации насчитывалось свыше 3,7 тыс. организаций социального обслуживания для граждан старшего поколения и инвалидов различного профиля. В системе стационарных организаций социального обслуживания граждан старшего поколения с постоянным проживанием (домах-интернатах, геронтологических центрах, специальных домах для пожилых людей и др.) социальные услуги получали свыше 247 тыс. граждан. Дополнительно ежегодно на дому получают социальные услуги 1,2 млн человек.

Причем ранее под пожилыми гражданами понимались лица, достигшие официального пенсионного возраста, и государство гарантировало именно для этой категории различные виды социального обеспечения в связи с достижением установленного возраста. Но в связи с беспрецедентно резким повышением пенсионного возраста, практически не предусматривающим должного переходного периода, для предоставления социальных услуг и льгот некоторые субъекты федерации оставили прежний возраст — 55 и 60 лет (временно). Соответственно мы будет исходить из того, что пожилыми гражданами в целях предоставления социальных услуг могут признаваться лица, достигшие 55 и 60 лет в соответствии с региональным законодательством.

Рамочным законом, устанавливающим основы правового регулирования отношений по предоставлению социальных услуг, является Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее — Закон № 422-ФЗ).

Согласно ст. 3 данного Закона, социальное обслуживание граждан — деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам, а социальная услуга — действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.

Причем, согласно ч. 2 ст. 30 Закона № 442-ФЗ, финансовое обеспечение деятельности организаций социального обслуживания осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством РФ за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, а также за счет средств получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату. То есть социальное обслуживание осуществляется социальными службами бесплатно, за плату или частичную плату.

Одной из актуальных проблем современной науки права социального обеспечения является отграничение правоотношений по социальному обслуживанию от правоотношений, складывающихся по поводу услуг, аналогичных социальным услугам, но регулируемых другими отраслями права. Для этого необходимо выяснить, все ли отношения, регулируемые Законом об основах социального обслуживания, являются предметом права социального обеспечения, либо это комплексный нормативно-правовой акт. Для этого обратимся к основополагающим принципам права социального обеспечения. В частности, такими принципами признаются:

— осуществление социального обеспечения за счет как страховых платежей, так и средств бюджета;

  • — дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств;
  • — обязанность государства гарантировать уровень социального обеспечения не ниже прожиточного минимума;
  • — гарантированность социальной помощи в случаях, когда человек нуждается в ней в силу обстоятельств, признаваемых социально значимыми;
  • — многообразие видов социального обеспечения;
  • — участие общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав[5].

Таким образом, предоставляемые в рамках социального обеспечения блага (включая услуги) должны гарантироваться государством за счет страховых или бюджетных средств. В рамках государственного социального обеспечения допускается частичная оплата, оплата услуг совместно с получателем, но полностью платные услуги — это не сфера регулирования права социального обеспечения. С этим согласны большинство представителей права социального обеспечения.

Иной позиции придерживаются М. В. Лушникова и А. М. Лушников, которые относят платные социальные услуги и благотворительную деятельность к предмету права социального обеспечения[6]. Представляется, что данная теория приводит к размыванию предмета отрасли и ее оторванности от закрепленного в Конституции гарантированного права на социальную защиту.

Мы согласны с авторами, определяющими услуги, в отношении которых возникают правоотношения, входящие в предмет права социального обеспечения, следующим образом: «Социальной является услуга, направленная на оказание бытовой, медицинской, психологической, педагогической, правовой и иной помощи в объеме и порядке, установленных законодательством, предоставляемая государством (или по его поручению иными организациями) полностью или частично за счет государственных средств лицам при наступлении обстоятельств, ухудшающих или способных ухудшить условия их жизнедеятельности»[7].

В соответствии со ст. 4 Федерального закона № 422 социальное обслуживание основывается на соблюдении прав человека и уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не допускает унижения чести и достоинства человека.

Социальное обслуживание осуществляется на следующих принципах:

  • 1) равный, свободный доступ граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от их пола, расы, возраста, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям;
  • 2) адресность предоставления социальных услуг;
  • 3) приближенность поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей социальных услуг, достаточность количества поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в социальном обслуживании, достаточность финансовых, материально-технических, кадровых и информационных ресурсов у поставщиков социальных услуг;
  • 4) сохранение пребывания гражданина в привычной благоприятной среде;
  • 5) добровольность;
  • 6) конфиденциальность.

Исходя из изложенного ранее следует, что данные принципы выходят за рамки института права социального обеспечения и относятся ко всем правоотношениям по поводу предоставления услуг по данному закону.

Социальное обслуживание как часть системы социального обеспечения находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Социальные услуги предоставляются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Социальные услуги предоставляются получателям в соответствии со ст. 19 Закона о социальном обслуживании в форме:

  • — социального обслуживания на дому, или
  • — в полустационарной форме, или
  • — в стационарной форме.

При этом Закон о социальном обслуживании предусматривает следующие виды услуг (ст. 20):

  • 1) социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности получателей социальных услуг в быту;
  • 2) социально-медицинские, направленные на поддержание и сохранение здоровья получателей социальных услуг путем организации ухода, оказания содействия в проведении оздоровительных мероприятий, систематического наблюдения за получателями социальных услуг для выявления отклонений в состоянии их здоровья;
  • 3) социально-психологические, предусматривающие оказание помощи в коррекции психологического состояния получателей социальных услуг для адаптации в социальной среде, в том числе оказание психологической помощи анонимно с использованием телефона доверия;
  • 4) социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и развитии личности получателей социальных услуг, формирование у них позитивных интересов (в том числе в сфере досуга), организацию их досуга, оказание помощи семье в воспитании детей;
  • 5) социально-трудовые, направленные на оказание помощи в трудоустройстве и в решении других проблем, связанных с трудовой адаптацией;
  • 6) социально-правовые, направленные на оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно, в защите прав и законных интересов получателей социальных услуг;
  • 7) услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов;
  • 8) срочные социальные услуги.

Информация об уполномоченном органе государственной власти должна быть доведена до населения путем размещения такой информации в СМИ (газеты, радио, телевидение), размещения информации на стендах в местах публичного доступа (в том числе в органах государственной власти, в учреждениях здравоохранения, социального обслуживания и т. п.), в Интернете на соответствующих сайтах государственных и муниципальных органов[8]. К компетенции указанных органов отнесено принятие решения о предоставлении социального обслуживания определенному лицу.

Непосредственно предоставление социальной услуги отнесено к компетенции поставщика социальных услуг, которым может выступать юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и (или) индивидуальный предприниматель, осуществляющие социальное обслуживание. Таким образом, поставщиком социальных услуг может выступать как государственная организация социального обслуживания, находящаяся в ведении федерального или регионального органа исполнительной власти, так и негосударственная коммерческая и некоммерческая организация или индивидуальный предприниматель.

Приказом Минтруда России от 17.04.2014 № 258н утверждена Примерная номенклатура организаций социального обслуживания, включающая следующие организации[9].

Организации, осуществляющие стационарное социальное обслуживание:

  • — дом-интернат (пансионат), в том числе детский, малой вместимости, для престарелых и инвалидов, ветеранов войны и труда, милосердия;
  • — специальный дом-интернат, в том числе для престарелых;
  • — психоневрологический интернат, в том числе детский;
  • — специальный дом для одиноких престарелых;
  • — социально-оздоровительный центр;
  • — геронтологический центр;
  • — геронтопсихиатрический центр;
  • — иные организации, осуществляющие стационарное социальное обслуживание.

Организации, осуществляющие полустационарное социальное обслуживание:

  • — социально-реабилитационный центр, в том числе для несовершеннолетних;
  • — центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей;
  • — реабилитационный центр, в том числе для детей и подростков с ограниченными возможностями;
  • — кризисный центр помощи женщинам;
  • — центр психолого-педагогической помощи населению;
  • — центр социального обслуживания населения;
  • — центр социальной адаптации (помощи), в том числе для лиц без определенного места жительства и занятий;
  • — дом ночного пребывания;
  • — социальный приют;
  • — социальная гостиница;
  • — иные организации, осуществляющие полустационарное социальное обслуживание.

Организации, осуществляющие социальное обслуживание на дому:

  • — центр социального обслуживания, в том числе комплексный и для граждан пожилого возраста и инвалидов;
  • — специализированная служба социально-медицинского обслуживания, в том числе граждан пожилого возраста и инвалидов;
  • — центр социальной помощи;
  • — иные организации, осуществляющие социальное обслуживание на дому.

Организации, предоставляющие срочные социальные услуги:

  • — служба срочного социального обслуживания, в том числе экстренной психологической помощи;
  • — консультативный центр;
  • — иные организации, осуществляющие срочное социальное обслуживание.

Например, дом-интернат (пансионат) для престарелых и инвалидов — учреждение социального обслуживания, предназначенное для постоянного, временного (сроком до шести месяцев) и пятидневного в неделю проживания граждан пожилого возраста (мужчин старше 60 лет и женщин старше 55 лет), инвалидов I и II групп (старше 18 лет), частично или полностью утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся в постоянном постороннем уходе, и предоставления им необходимых социальных услуг.

Дом-интернат (отделение) милосердия для престарелых и инвалидов — учреждение социального обслуживания, предназначенное для постоянного, временного (сроком до шести месяцев) и пятидневного в неделю проживания пожилых граждан (мужчин старше 60 лет и женщин старше 55 лет), инвалидов I и II групп, находящихся на постельном режиме или передвигающихся с посторонней помощью, и предоставления им необходимых социальных услуг.

Геронтологический центр — учреждение социального обслуживания, предназначенное для постоянного, временного (сроком до шести месяцев) и пятидневного в неделю проживания граждан старческого и престарелого возраста, в том числе инвалидов, предоставления им социальных услуг, создания соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности и осуществляющее научно-практическую и организационно-методическую деятельность в области геронтологии и гериатрии.

Правила организации деятельности учреждений социального обслуживания и их структурных подразделений определены приказом Минтруда России от 24.11.2014 № 940н, а Порядок предоставления социальных услуг:

  • — в форме социального обслуживания на дому — приказом Минтруда России от 24.11.2014 № 939н;
  • — в полустационарной форме социального обслуживания — приказом Минтруда России от 24.11.2014 № 938н;
  • — в стационарной форме социального обслуживания — приказом Минтруда России от 24.11.2014 № 935н.

  • [1] Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР (1971 г.) // В. С. Андреев. Научные труды. Т. 2. М. : Издательский центр Университета имениО. Е. Кутафина, 2013. С. 313.
  • [2] Право социального обеспечения России : учебник / отв. ред. Э. Г. Тучкова. М., 2013. С. 411.
  • [3] Жаров А. Е. Один на один с бесправием: о соблюдении прав одинокихи одиноко проживающих инвалидов в Московской области // Омбудсмен.2014. № 2. С. 31—39.
  • [4] Утверждено распоряжением Правительства РФ от 05.02.2016 № 164-р.
  • [5] Право социального обеспечения: Практикум. Нормативные акты. Образцы документов / под ред. Э. Г. Тучковой. 1997. С. 25.
  • [6] Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения.М., 2009. С. 462—463, 504—508.
  • [7] Проблемы общей части права социального обеспечения : монография / под общ. ред Э. Г. Тучковой. М., 2017. С. 314—315.
  • [8] Комментарий к Федеральному закону от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Обосновах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» /Ю. В. Белянинова [и др.] ; под ред. Э. Р. Курманова // СПС «Гарант».
  • [9] Проблемы общей части права социального обеспечения : монография / под общ. ред. Э. Г. Тучковой. М., 2017. С. 322—323.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >