Типология и системы рекрутирования элит. Лоббизм

Роль элит в осуществлении властных отношений невозможно определить, игнорируя рассмотрение структуры элит. С точки зрения современной политической науки элита не представляет собой монолитное сообщество. Она имеет сложную структуру.

Прежде всего, элиты можно подразделять по функциональному признаку, в соответствии с которым выделяются политическая, экономическая, военная, культурно-информационная элиты.

Политическую элиту составляют профессиональные политики и политические лидеры, наделенные властными функциями и полномочиями. Политическую элиту можно разделить по сферам влияния, соответствующим ветвям власти: законодательная, исполнительная, судебная; по уровню компетенции: федеральная, региональная, местная; по объему властных полномочий: высшая, средняя и административная.

Высшая политическая элита включает руководителей, занимающих стратегические позиции в системе принятия властных решений. К этому тину относятся президент и его окружение, премьер-министр, спикер парламента и главы парламентских фракций, руководители высших судебных органов власти, лидеры наиболее влиятельных политических партий. К средней элите относятся те, кто занимает посты в выборных органах власти: депутаты, представители региональных элит (губернаторы, мэры, спикеры местных парламентов), лидеры политических партий и движений. В состав административной элиты входят члены правительства, а также высший слой государственных служащих.

Отношения политической элиты с массами выстраиваются на принципах легальности и легитимности. Именно легитимация политической элиты отличает ее от политического корпоративизма (олигархии). В большинстве современных государств содержание и границы функций, выполняемых политической элитой, легитимизирует основной закон страны – Конституция. Под функциями политической элиты понимают:

  • – стратегическую – определение и артикуляция политической программы действий, отражающей интересы различных социальных групп в частности и общества в целом, выработка политической идеологии;
  • – организаторскую – создание механизма воплощения политических замыслов, формирование кадрового потенциала и назначение кадрового аппарата органов управления, создание и коррекция институтов политической системы;
  • – интегративную – формирование и укрепление стабильности, единства общества, устойчивости его политической и экономической систем, профилактика и разрешение социально-политических конфликтов, обеспечение консенсуса по основополагающим принципам жизнедеятельности государства;
  • – коммуникативную – эффективное позиционирование, выражение и отражение в политических программах интересов и потребностей различных социальных слоев и групп населения, предполагающее также защиту социальных целей, идеалов и базовых ценностей, характерных для общества.

Экономическую элиту составляет группа людей, контролирующая основные финансово-экономические структуры страны вне зависимости от юридических форм собственности. Экономическую элиту условно можно разделить на две основные группы: руководителей государственных предприятий и руководителей негосударственных структур, так называемую бизнес-элиту. Формальность границы между ними все более стирается как в связи с акционированием хозяйственных субъектов, так и с формированием транснациональных компаний. При анализе взаимоотношений между политической и экономической элитами у современных политологов нет однозначного мнения, каким образом, прямо или косвенно, интересы экономической элиты влияют на характер решений, принимаемых политической элитой.

Военная элита представлена высшим армейским руководством, региональным офицерско-командным составом страны. Военная элита имеет ряд существенных отличий от иных элитных групп, что обусловливается тремя факторами: способами рекрутирования, жесткой армейской иерархией, беспрекословным подчинением начальству; сложной структурой армии как организации; специфической ресурсной базой, которой необходимо управлять в целях обеспечения безопасности государства внутри страны и за се пределами при любых условиях.

Культурно-информационную элиту составляют выдающиеся деятели науки, культуры, авторитетные журналисты, оказывающие влияние на формирование общественного мнения, высшие иерархи церкви. С развитием глобального информационного пространства многие политологи к данному типу элиты относят также и представителей массовой культуры, авторитет которых складывается из ценностей унифицированного потребителя культурных благ. Основной функцией культурно-информационной элиты является формирование благоприятного для элиты общественного мнения, идеологическое обоснование факта ее господства, а также ее установок и ориентаций.

По отношению к власти (или по месту в политической системе) элита подразделяется на правящую и оппозиционную (контрэлиту). В состав правящей элиты входят политические акторы, которые реально принимают властные решения или оказывают влияние на их принятие. Оппозиционная элита – это потенциально правящая элита: она стремится сменить у власти правящую элиту при поддержке большинства неэлитных групп.

По структуре (характеру внутриэлитных отношений) выделяют элиты с высокой степенью интеграции (объединенные) и с низкой степенью интеграции (разъединенные). Интегрированные элиты в достаточной степени сплочены: степень межгрупповой конкуренции достаточно низка, противоречия не носят непримиримого характера. Среди таких элит выделяют идеологически (формулируют единую идеологию и нетерпимы к инакомыслию) и консенсусно (основанные на согласии относительно основных ценностей, "правил игры") объединенные элиты. Для элит с низкой степенью интеграции характерна острая внутриэлитная борьба, высокая степень конфликтности между различными ее представителями и достаточно низкая емкость и долговременность процесса принятия политических решений.

Степени представительности элит подразделяются на высокую и низкую. Различия между ними заключаются в степени выражения интересов различных сегментов общества. Например, доминирование чиновничества характеризует высокую степень организованности элиты, но слабость обратной связи с обществом, где внутриобщественные связи строятся по принципу "господство – подчинение", т.е. носят патрон-клиентский характер, говорят о низкой степени представительности. Доминирование в элите представителей общественного сектора свидетельствует о том, что ее формирование происходит посредством саморегуляции, что позволяет корректировать баланс интересов различных групп политической элиты, более того, закладывает основы для обратного воздействия общества на расстановку политических сил.

По интенсивности циркуляции и способам рекрутирования общепризнанными системами рекрутирования элиты подразделяются на открытые (согласно антрепренерской системе) и закрытые (согласно системе гильдий). Открытая элита характеризуется достаточно динамичной циркуляцией, ей присуща прозрачность, выражающаяся в формально равных возможностях доступа к ней членов неэлитных групп. При таком типе элиты количество формальных ограничений доступа относительно мало. Данные ограничения определяются прежде всего самими сущностными характеристиками мотивационных действий элитных групп. Рекрутация открытой элиты осуществляется в конкурентной среде, в которой большое значение имеют личные качества: энергичность, харизма, умение формировать идейную поддержку среди окружения, способность мобилизовать имеющиеся ресурсы. Положительными чертами такой элиты будут выступать: а) мировоззренческий и идеологический плюрализм мнений ее представителей; б) способность к социальным инновациям и реформам; в) профессиональная рефлексия к социальным настроениям в обществе; г) гибкость и быстрота адаптации к меняющимся социальным условиям; д) возможность претенденства представителя любой общественный группы. Негативные черты – это склонность к популистским решениям, средняя или низкая степень преемственности в выработке политики, неопределенность требований к кандидатам в элитные группы, что увеличивает риски теневого, неформального формирования кадрового потенциала элиты.

В отличие от открытой элиты для закрытой характерна замедленная циркуляция, выражающаяся в неравных возможностях доступа к ней представителей неэлитных групп. На отбор в элиту влияют прежде всего формальные признаки: возраст, стаж и опыт работы, партийная принадлежность, личная преданность вышестоящему руководству. В конечном счете закрытость элиты оказывает ей "медвежью услугу" – в стремлении к самовоспроизводству в дальнейшем элита сталкивается уже с вынужденной необходимостью такого механизма рекрутации, что, в свою очередь, обрекает ее на вырождение и деградацию. Косность, диффузная способность реагировать на происходящие социальные изменения, тенденция к кастовости, низкая профессиональная эффективность дополняют ряд негативных черт закрытой элиты. Тем не менее у закрытой элиты присутствуют и положительные черты: а) высокая степень преемственности политических решений; б) политическая сбалансированность и стабильность; в) возможность объединения в крупные блоки и фракции при принятии политических решений; г) низкая степень вероятности внутренних конфликтов; д) возможность решения крупномасштабных задач.

Наряду с элитами важнейшими субъектами политического процесса являются политические акторы, реализующие властные полномочия. Речь идет о таких социальных субъектах политики, как политическое лидерство в группе интересов, и их функциональной процедуре – лоббизме.

Развитие любого общества представляет собой систему разнообразных групповых интересов, причем достаточно гомогенных социальных общностей (экономических, политических, этнических, конфессиональных), постоянно пребывающих в сложных взаимоотношениях сотрудничества и соперничества в стремлении получить доступ к процессу принятия решений, целесообразных для определенной корпорации. Группы интересов – это объединения на основе общих интересов индивидов, стремящиеся оказать влияние на политические институты в целях принятия наиболее благоприятных и выгодных для себя решений.

Будучи посредниками в отношениях государства с обществом, в условиях современного политического процесса группы давления являются неотъемлемой частью политической инфраструктуры. Существенной особенностью подобного представительства общественных потребностей является постоянно возрастающая роль политического участия групп интересов в политическом процессе, причем не только на национальном, но и на региональном и местном уровнях, что обусловлено, прежде всего, проявлениями глобализации в различных сферах общественной жизни. Политический вес групп интересов на надгосударственном уровне сегодня также уже очевиден, однако его роль и влияние еще не проявились в полной мере, в соответствии с тем потенциалом, которым он обладает (например, Европейский Союз, глобальные гражданские движения и др.). Вовлечение групп интересов в глобальную сферу общественно-политических отношений заявляет группы интересов нс только в качестве все более влиятельных субъектов публичной политики, но и в качестве основного элемента инфраструктуры, определяющей развитие мировой политики.

Основными функциями групп интересов являются артикуляция и агрегирование интересов, информативная и интегративная функции, формирование (рекрутирование) политической элиты, функция целедостижения. Под артикуляцией интересов понимается преобразование социальных эмоций, ожиданий, чувств неудовлетворенности (депривации) или солидарности граждан в рационально сформулированные политические требования. Артикуляция интересов неразрывно связана с их агрегированием, иными словами, согласованием различных потребностей и требований, их иерархизацией по значимости политических требований и формированием общегрупповых целей. Информативная функция проявляется в доведении до органов власти информации о социально значимых проблемах, в транслировании целей и потребностей заинтересованных групп общественности. При выражении общественного мнения той или иной группой общественности по определенной проблеме проявляется интегративная функция последних. Эффективное выполнение этих функций свидетельствует как о достижении внутри группы единства корпоративных взглядов по предмету своей деятельности, так и о том, что группа осознает свое место и роль в достижении поставленных целей. Функция целедостижения является логичным и естественным проявлением сущности групп интересов. Поскольку группы интересов продвигают своих представителей в органы власти, то закономерно проявление следующей функции – функции формирования политических элит, высших слоев общества, обладающих максимальной степенью власти и возможностью влияния на общество.

Процесс столкновения и взаимодействия заинтересованных групп, в ходе которого осуществляется давление на власть с целью принудить ее подчиниться их воле (совокупному корпоративному интересу) впервые был описан американским политологом А. Бентли в книге "Процесс правления. Изучение общественных давлений". В дальнейшем теория групп интересов получила поддержку и развитие в трудах Р. Даля, Д. Истона, Г. Ласки и др.

Существуют различные типологизации групп интересов. Американские политологи Г. Алмонд и Г. Пауэлл различают четыре типа групп интересов, парно выделенных на основе двух признаков.

На основе принципа организованности и целедостижения исследователи различают:

  • – аномические, стихийно организованные группы, как правило, плохо организованные, недолговременные и часто ориентированные на агрессию (митинги, демонстрации, массовые акции протеста и неповиновения). Степень влияния подобных групп интересов на органы государственной власти невысока;
  • – институциональные, формально организованные группы. Как правило, данные группы, наоборот, хорошо организованны, долговременны, преследуют рационально сформулированные интересы и действуют на основе формальных "правил игры" (партии, администрация). Эффективность деятельности таких групп может быть достаточно высокой.

На основе характера внутригрупповых связей исследователи различают:

  • – ассоциативные, добровольные объединения и организации, преследующие специфические интересы (отраслевые, этнические и конфессиональные ассоциации граждан, предпринимательские организации, профсоюзы, творческие союзы и т.п.);
  • – неассоциативные, наоборот, неформальны, однако формируются на основе социальных взаимоотношений в рамках социальных институтов (клановые группы, религиозные секты, студенческие группы). Деятельность таких групп часто носит недобровольный (вынужденный) характер, она менее постоянна, нежели деятельность ассоциативных.

Французский политолог Ж. Блондель также разделяет группы интересов на четыре типа: 1) традиционные, возникающие по обычаю, на основе общинных, кастовых, клановых общностей. Во многом идентификация в таких группах определяется наследственными факторами (полом, расовой принадлежностью, наследуемым социальным статусом); 2) институциональные, основанные на формальных организациях внутри государственной системы (к ним относят лоббистские группы давления); 3) группы защиты, инициированные лидерами в интересах (чаще экономических и социальных) своих сторонников (профильные и отраслевые ассоциации: банковские союзы, финансово-промышленные группы, общества защиты прав потребителей, профсоюзы, правозащитные); 4) группы поддержки, созданные для реализации строго определенных целей (экологические и антивоенные, ассоциации по типу "за" и "против").

Существует несколько концепций происхождения групп интересов. Согласно теории социального порядка и конфликта, генезис групп интересов объясняется как результат солидарности людей со схожими интересами и убеждениями в условиях взаимодействия с институтами власти. С точки зрения теории непредвиденных последствий групповых интересов, основу заинтересованных групп составляют индивиды, осознавшие, что достижение экономических, социальных и политических благ невозможно без организации коллективных усилий и действий. Таким образом, политическая активность – непредвиденное последствие деятельности групп интересов, которая направлена на удовлетворение как социальных, так и материальных потребностей. Теория обмена рассматривает возникновение групп интересов как деятельность отдельных лидеров взамен своих затрат и активное стремление получить должность в административном аппарате создаваемой ими организации. Сторонники теории ангажированности трактуют группы интересов как результат деятельности эгоистических индивидов, связывающих достижение своих целей с достижением политических целей группы (в том числе когда собственные приоритеты становятся приоритетами группы интересов).

Целенаправленное воздействие групп интересов на органы власти с целью реализации специфических интересов получило название лоббизма. Слово "лобби" (англ. lobby – кулуары) первоначально соотносилось с проходными коридорами в здании палаты общин британского парламента (в 1640-х гг.), куда депутаты удалялись на голосование и где могли встретиться с заинтересованными лицами, которые не допускались на пленарные заседания. Политический характер слово приобрело лишь два столетия спустя, причем в Америке. По мнению исследователей, впервые в этом смысле оно было зафиксировано в 1808 г. в протоколах Конгресса США 10-го созыва. К 1859 г. оно уже четко соотносилось с указанием на тех, кто представлял группы интересов в Конгрессе. Определение лоббизма как кулуарного воздействия на законодателей и государственных чиновников уходит своими корнями в годы президентства У. С. Гранта (1869–1877).

В современной политологической литературе реализуется плюральность подходов к сущности лоббизма, что проявляется и в разнообразии политологических интерпретаций лоббизма. С одной стороны, "лоббизм" определяется как "система агентств и крупных монополий при законодательных органах, оказывающих в интересах этих монополий воздействие на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещении государственных заказов". Согласно другому определению "лобби" – это группа представителей экономически сильных структур, оказывающих влияние на государственную политику.

Иными словами, согласно первому подходу лоббизм рассматривается как механизм посреднической деятельности между общественностью и государством (что основывается на петиционном праве), согласно другому – как деятельность социальных групп, отстаивающих свои особые политические интересы, как механизм манипулирования действиями членов законодательной и исполнительной власти с целью продвижения интересов отдельных финансово-промышленных групп и корпораций (что определяется как профессиональная деятельность либо сотрудников (GR-менеджеров), либо специальных консультантов, нанятых экономическими или иными институтами для представления своих интересов). И в том, и в другом случае определение лоббизма как давления на власть, на лиц, принимающих политические решения со стороны разного рода группировок упрощает сущность лоббистской деятельности, поскольку не позволяет провести различия между данной деятельностью и базовыми методами public relations, что сталкивает исследователей с проблемой тавтологии. Примирить обе позиции можно, определив лоббизм как систему и практику реализации интересов различных социальных групп путем организованного и формализованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов.

Па сегодняшний день общепризнанно, что лоббизм – неотъемлемая часть правовой сферы политической жизни страны. Лоббизм выступает правомочной, юридически регламентированной формой проявления взаимодействий и взаимоотношений между обществом и властью. Его развитие зависит от таких факторов, как уровень развития плюрализма, степень институционализации политического участия, характер деятельности политических партий. Функция лоббизма как особого политического явления основывается на праве каждого гражданина демократического общества направлять индивидуальные и коллективные обращения органам государственной власти.

В практике лоббистской деятельности используются самые разнообразные способы влияния на органы власти. К ним относятся:

  • 1) выступления на слушаниях в комитетах и комиссиях парламента;
  • 2) инициатива, разработка законопроектов и привлечение к выработке нормативных документов экспертов;
  • 3) личные встречи, переговоры, открытые слушания;
  • 4) использование методов public relations в формировании общественного мнения;
  • 5) организация кампании "давления с мест" (многочисленные обращения, письма граждан, так называемое массовое лоббирование);
  • 6) подготовка и широкое распространение научных (прежде всего социологических) исследований;
  • 7) организация целенаправленных действий канала влияния "своих людей" внутри органов власти (официальное вхождение представителей групп интересов во власть);
  • 8) финансирование избирательных кампаний;
  • 9) прямой подкуп должностных лиц.

Указанные выше методы лоббизма можно подразделить на легальные и нелегальные. Легальный лоббизм функционирует в рамках правовой системы общества, нелегальный означает прямое вознаграждение должностных лиц за принятие необходимых и наиболее выгодных решений. Однако во многих странах лоббистская деятельность полностью отождествляется с коррупционными процессами. Так, во Франции, в Индии лоббизм рассматривается как тождество коррупции и считается незаконным, в США, Канаде он регулируется законом о лоббизме, в ФРГ – несколькими законодательными актами, в России – конституционными нормами.

Очевидно, что сторонники запретительного подхода приравнивают лоббизм к криминальной деятельности и, соответственно, стремятся к его ликвидации. Сторонники регулятивного правового подхода различают легальные и нелегальные методы лоббизма, стремятся ограничить их правовыми рамками, исключая возможность коррупционных механизмов.

Лоббистская деятельность наряду с общими принципами в каждой стране имеет специфику в формах, правовой базе, инструментах лоббирования. Соответственно, в разных странах она функционирует по-разному. Однако при многообразии возможных последствий лоббизма можно выделить общие для современных обществ признаки его достоинств и недостатков.

К положительным чертам лоббизма следует отнести:

  • – мобилизационный характер общественной поддержки или оппозиции в зависимости от контекста интереса;
  • – возможность самоорганизации гражданского общества;
  • – образование новых секторов политического управления, консолидацию элитных центров;
  • – возможность достижения компромисса и консенсуса между представителями разнообразных интересов;
  • – стимулирование социально-политической активности, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов.

Отрицательными чертами лоббизма выступают:

  • – усиление крайних форм удовлетворения "специальных интересов";
  • – присутствие опасности "размывания" народовластных принципов общества, трансформация демократических институтов в инструмент властных групп;
  • – усиление фрагментации элитных групп;
  • – блокирование действительно необходимых управленческих решений, препятствование удовлетворению социально значимых интересов, содействие осуществлению чиновничьих интересов;
  • – внедрение коррупционных схем в процессе лоббирования.

Степень присутствия в процессе лоббирования как "плюсов", так и "минусов" обусловливается социально-экономическими, политическими и культурными особенностями государственного развития, в том числе исторически сложившейся политико-правовой модели лоббистской деятельности.

Критериев для типологизации лоббизма достаточно много, в соответствии с целями, преследуемыми группами интересов, лоббизм может подразделяться на экономический, социальный, социокультурный, правовой. Исходя из сфер деятельности, различают отраслевой и региональный лоббизм. В зависимости от объектов лоббирования выделяют парламентский, президентсткий, правительственный. По отношению к политической системе классифицируют лоббизм на внешний (давление оказывается со стороны) и внутренний (когда представители заинтересованных групп интегрированы в политические институты).

Специфической формой представительства групповых интересов, наряду с лоббизмом, является корпоративизм, означающий господство в политической системе совокупности лиц, объединившихся для достижения, реализации и удержания государственной власти. В современной политологической науке под корпорацией понимается институционализированная замкнутая группа, монопольно распоряжающаяся определенными ресурсами, выполняющая определенные хозяйственные, административные, военные или политические функции и одновременно отставивающая и защищающая специфические коллективные интересы. Корпорация – это строго иерархизированная система, в которой реальная власть принадлежит небольшим элитным группам, а внутрикорпоративные отношения основываются на принципе лояльности и личной преданности рядовых членов руководству.

Основанная на корпоративных принципах, система представительства интересов получила название корпоративизма. Корпоративизм характеризуется американским политологом Ф. Шмиттером как "ограниченное число принудительных, иерархически ранжированных и функционально дифференцированных групп интересов", которые "монополизируют представительство соответствующих сфер общественной жизни перед государством в обмен на контроль последнего за отбором их лидеров и сто участие в определении их состава и формировании их требований". Корпоративизм органично вписывается в демократический правопорядок, о чем свидетельствует распространение данного феномена в странах с развитыми демократическими институтами, и со значительными рецидивами – в странах неконсолидированной демократии.

К специфическим чертам корпоративизма относятся: участие в политической жизни организаций, а не отдельных индивидов; рост влияния профессиональных представителей специфических интересов в ущерб гражданам; привилегированное положение некоторых ассоциаций и их более широкие возможности влияния на принятие решений; замена конкуренции интересов их монополией в определенных сферах. Корпорации могут строиться по социальноклассовому, профессиональному, отраслевому, родственно-земляческому и иным признакам, но в их основе всегда лежит единство интересов. В результате подобного корпоративного интереса государственная власть может оказаться заложником группы политических и экономических монополистов и подвергаться целенаправленному давлению со стороны ее представителей, что может привести к олигархизации политического режима и усилению социальной напряженности в стране. В случае осуществления частных интересов корпораций государство становится "корпоративистским государством", где в основании его политики лежит не "общественный интерес", а интерес той политической корпорации, чьи представители либо осуществляют властные полномочия, либо оказывают на власть давление.

Обобщая рассуждения о корпоративизме Ф. Шмиттера, С. Перегудов выделил несколько оснований нового корпоративизма, не подрывающего, а укрепляющего демократические принципы. Во-первых, это наличие самостоятельных, не зависящих от государства групп интересов и их нацеленность на взаимодействие с ним ради укрепления социального партнерства и повышения экономической эффективности. Во-вторых, это та или иная степень институционализации указанного взаимодействия и способность государства "навязывать" в ходе переговорного процесса приоритеты, диктуемые общенациональными интересами. И наконец, в-третьих, это соблюдение всеми сторонами взятых на себя обязательств и соответствующая система контроля за их выполнением. Реализация данных принципов в политическом пространстве может либо предотвратить, либо ослабить негативные последствия политического корпоративизма.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >