Понятие миграционного права России и его место в системе российского права

Активно развивающиеся процессы территориального перемещения населения ставят на повестку дня потребность в их правовом регулировании для целей защиты прав и свобод, а также исполнения обязанностей человеком, обеспечения государственной и общественной безопасности, решения социально-экономических проблем современного общества. Объективная потребность в правовом регулировании миграционных процессов объясняется волевой деятельностью людей, выражающейся в территориальном перемещении, в необходимости упорядочения наиболее важных социально значимых общественных отношений, возникающих в процессе миграционной мобильности населения. Эти отношения делятся на две основные группы: нуждающиеся в правовом регулировании (1); иные социальные отношения, не нуждающиеся в правовом регулировании (2).

Первая группа указанных миграционных отношений образует подсистему миграционно-правовых отношений. Подсистема миграционно-правовых отношений обладает внутренней и внешней формой их объективизации. Внешняя форма системы миграционных правоотношений представляет собой выраженные вовне целостные правовые образования, каковыми являются многообразные миграционные правоотношения и регулирующие их правовые нормы.

Необходимо отметить, что внешняя форма административного права и внешняя форма системы миграционных правоотношений — не одно и то же, но вместе с тем связанные между собой явления. Внешняя форма выражения миграционно-правовых отношений представляет собой, прежде всего, предмет правового регулирования миграционных правоотношений. Внешняя же форма миграционного права есть система норм права, облеченных в нормативно-правовые предписания. Данный аспект системы миграционных правоотношений позволяет рассмотреть их место в системе правоотношений, подлежащих правовому регулированию, определить структуру предмета правового регулирования.

Внешняя форма системы миграционно-правовых отношений образует предмет правового регулирования, возникающий в процессе реализации людьми потребности в территориальном перемещении и нуждающийся в правовом регулировании. Наличие специфического предмета правового регулирования, возникающего в сфере территориального перемещения населения, свидетельствует, что в рамках системы российского права сформирован комплекс норм, регулирующих данный вид правоотношений. Это дает основание утверждать, что система норм, регулирующая миграционно-правовые отношения, является по своей отраслевой принадлежности административно- правовой.

Обоснование принадлежности миграционно-правовых отношений и норм, их опосредующих, к отрасли административного права было бы неполным без рассмотрения метода правового регулирования миграционно-правовых отношений с выделением его специфики применительно к данному виду правоотношений.

При всем многообразии подходов к содержанию метода административно-правового регулирования общественных отношений, следует признать доктринальным такие его элементы, как тип, способ и прием административно-правового регулирования. Так, общедозволительный тип правового регулирования характерен для конституционного и гражданского права. Разрешительный (запретительный) тип — для административного, уголовного и процессуального отраслей права. Способы правового регулирования (запреты, дозволения, правомочия, позитивное обязывание, стимулы и санкции) в различных вариациях с типом правового регулирования формируют приемлемый для того или иного вида общественного отношения способ воздействия права на общественное отношение. Прием правового регулирования представляет собой порядок осуществления способа правового регулирования.

Преимущественное использование отраслью права того или иного набора типов, способов и приемов правового регулирования общественных отношений свойственно и для подотрасли и института права, являющихся структурным элементом отрасли права. Подотрасли миграционного права, как и административного права, свойственен разрешительный тип правового регулирования и следующие способы правового воздействия:

  • — установление запретов, которые применяются при осуществлении миграционного контроля, определении режима пребывания незаконных мигрантов, перемещении иностранных граждан (лиц без гражданства) по территории РФ и т. п.;
  • — возложение обязанностей, которые активно применяются при осуществлении регистрации по месту пребывания и месту жительства граждан Российской Федерации, миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства, разрешении на привлечение и использование на территории РФ иностранной рабочей силы и т. п.;
  • — применение дозволений, которые используются при построении норм о разрешительном порядке привлечения иностранных граждан для работы на территории РФ, о привлечении граждан Российской Федерации для работы за границей, об иммиграции иностранных граждан (лиц без гражданства) на территорию РФ и эмиграции российских граждан за пределы территории РФ и т. п.;
  • — применение предоставляемых мигрантам правомочий, свойственных нормам административного права и имеющих задачи формирования административно-правового статуса мигрантов, предоставление права на обращение в миграционный орган за приобретением административно-правового статуса мигранта, а также разграничение предметов ведения и полномочия в сфере государственного управления миграционными процессами между органами государственного управления РФ и органами государственного управления субъектов РФ;
  • — применение санкций как составной части норм административного права, закрепляющих административную ответственность за нарушение миграционного законодательства, а также применение уголовно-правовых санкций, содержащих виды и меру уголовной ответственности за нарушение миграционного законодательства.

Стимулы как способы воздействия на миграционные правоотношения в меньшей мере присущи миграционному праву, однако они играют определенную позитивную роль в правовом регулировании миграционных правоотношений. Так, стимул характерен в сфере желаемого расселения мигрантов на территории страны, реализации программ переселения соотечественников на территорию РФ[1], предоставлении миграционной амнистии, упрощенного получения гражданства Российской Федерации.

Формирование и выбор способов воздействия государства на миграционные правоотношения позволяет сформулировать обязывающий метод миграционно-правового регулирования общественных отношений. Данный метод присущ и административному праву как основной отрасли российского права.

Приемы правового регулирования миграционных правоотношений находят выражение в миграционно-правовых процедурах, посредством которых осуществляются запреты, дозволения, правомочия, позитивные обязывания, стимулы и санкции в сфере миграции населения, т. е. по свой сущности прием находит воплощение в нормах административно-процессуального права.

Метод правового регулирования общественных отношений тесно связан с административно-правовым режимом.

Научное положение

«Наличие комплекса правовых режимов, сформированных для регулирования общественных отношений определенного вида, является фактором структурирования отрасли административного права и образования в его структуре более крупных комплексов, чем институт права. Это обстоятельство позволяет выделить в системе административного права подотрасль миграционного права. Комплекс сформированных в рамках административного права правовых режимов характеризуется:

  • а) единством предмета правового воздействия административно-правовых режимов;
  • б) взаимосвязанностью правовых средств, входящих в содержание административно-правового режима;
  • в) взаимосвязанностью самих административно-правовых режимов, образующих единый механизм регулирования общественных отношений определенного вида;
  • г) определенностью объекта воздействия административно-правовых режимов и единством целей правового воздействия на объект;
  • д) спецификой содержания административно-правовых режимов, образующих правовой институт или входящих в подотрасль миграционного или отрасль административного права»[2].

По своей внутренней организации правовой режим складывается из комплекса правовых способов, образующих объединенный единой целью режим воздействия на общественные отношения и объект управления. В связи с этим правовой режим взаимодействует, с одной стороны, с методом правового регулирования общественных отношений, а с другой, — с методом государственного управления. Правовой режим в своей структуре характеризуется количественным и качественным набором способов воздействия на тот или иной вид общественных отношений или объект управления.

Виды миграционных правоотношений, регулируемых системой взаимосвязанных правовых норм (миграционных правил) и образующих правовой режим воздействия на данные отношения, формируют в рамках отрасли административного права нормативный комплекс, регламентирующий миграционно-правовые отношения. Данный комплекс правовых отношений, характеризующийся видовым многообразием правоотношений, наряду с другими факторами позволяет утверждать о формировании в рамках административного права подотрасли миграционного права Российской Федерации.

Разновидности общественных отношений в сфере территориального перемещения населения, имеющие административно-правовое закрепление, характеризуются формированием взаимосвязанных общественных отношений, являющихся производными от вида общественных отношений, регламентируемых нормами миграционного права. В основе такого объединения лежит миграционный поток, в рамках которого данные отношения возникают. Это позволяет сформулировать институциональную разновидность предмета правового регулирования миграционного права:

  • 1) миграционно-правовые отношения в области государственного управления внутренней (социально-экономической) миграции населения включают в себя правоотношения, возникающие в связи с реализацией гражданином России права на свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства на территории РФ;
  • 2) миграционно-правовые отношения в области государственного управления внешней миграцией населения включают в себя правоотношения, связанные с реализацией права гражданина России, иностранного гражданина (лица без гражданства) на выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, а также транзитное следование иностранных граждан (лиц без гражданства) через территорию РФ, регистрацией иностранных граждан (лиц без гражданства) временно пребывающих, временно и постоянно проживающих на территории государства;
  • 3) миграционно-правовые отношения в области государственного управления внешней трудовой миграции населения объединяют правоотношения, возникающие в связи с предоставлением иностранному гражданину (лицу без гражданства) разрешения на осуществление трудовой деятельности на территории РФ, трудоустройством российских граждан за рубежом;
  • 4) миграционно-правовые отношения в области государственного управления вынужденной миграцией населения содержат в себе миграционные отношения в сфере приобретения правового статуса беженца и вынужденного переселенца, получения политического (территориального) и временного (гуманитарного) убежища, реализации правового статуса беженца (в том числе политического и гуманитарного убежища), вынужденного переселенца, регистрации вынужденных мигрантов по месту пребывания и жительства, направления их в центры временного содержания или подобные социальные учреждения;
  • 5) миграционно-правовые охранительные отношения в области профилактики, предупреждения и пресечения незаконной миграции, охраны и защиты прав и свобод незаконных мигрантов на территории РФ — наиболее значимая разновидность правоотношений, возникающих в сфере миграции населения, — включает в себя правоотношения по реализации режима миграционного надзора и иных миграционноправовых режимов осуществления депортации и реадмиссии иностранных граждан (лиц без гражданства), исполнению судебного решения об административном выдворении иностранных граждан (лиц без гражданства) и т. п.

Таким образом, миграционное право — это подотрасль административного права Российской Федерации, регулирующая систему миграционных правоотношений, возникающих, изменяющихся, реализуемых и прекращаемых в сфере организации и осуществления административно-публичной деятельности уполномоченных субъектов в связи с потребностью территориального перемещения, в процессе территориального перемещения или в результате такого перемещения.

Научное положение

В настоящее время в современной отечественной науке весьма активно обсуждается вопрос о месте миграционного права в системе российского права. Это привело к формированию трех основных подходов к данному вопросу:

  • 1) миграционное право — есть комплексная и самостоятельная отрасль российского права1;
  • 2) миграционное право — это комплексный межотраслевой институт российского права[3] [4];
  • 3) миграционное право — это подотрасль административного права[5].

Вопрос о комплексности и самостоятельности отрасли миграционного

права является спорным по следующим основаниям. Во-первых, проблема определения места миграционного права зависит от определения содержания и сущности миграционного правоотношения. Это обстоятельство подталкивает некоторых авторов широко понимать данный вид правоотношения и, как следствие, характеризовать место норм, опосредующих миграционные правоотношения в системе права. Во-вторых, миграционное право не обладает самостоятельным методом правового регулирования, что также отмечала Т. Я. Хабриева[6]. В-третьих, общепризнанно, что отрасль характеризуется наличием кодифицированного акта, которого в миграционном законодательстве нет. В-четвертых, отсутствует специфический для отрасли права механизм правового регулирования общественных отношений[7].

Вряд ли можно согласиться с подходом, высказанным Т. Я. Хабриевой, прежде всего потому, что понятие миграционно-правового отношения она определяет довольно широко, практически сводя к их содержанию любое правоотношение, где участвует мигрант. Объектом же такого вида отношений являются любые виды социальных благ, получаемых мигрантом[8]. Такая широкая интерпретация миграционного права позволяет характеризовать его как комплексный межотраслевой институт российского права. Мы полагаем, что в основе сущности миграционно-правового отношения лежит такой объект, как территориальная мобильность человека, в результате которой он приобретает, изменяет, реализует и прекращает свой правовой статус, а не иного вида субъекта (продавца, пассажира, работника, пенсионера или лица, получающего социальное пособие и т. п.). Мигрант — это лицо, которое перемещается на основе правового предписания в территориальных пространствах и пользуется результатом этого перемещения. Территориальная мобильность мигрантов обусловливается их взаимодействием со специально уполномоченными органами государственного управления, в результате которого он приобретает, изменяет, реализует или прекращает правовой статус мигранта. Такие отношения по своей природе являются административно-правовыми. В связи с этим нормы миграционного права имеют принадлежность к отрасли административного права[9].

  • [1] См.: Указ Президента РФ от 22.06.2006 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающихза рубежом»; постановления Правительства РФ от 10.01.2007 № 1 «О компенсационномпакете участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»; от 15.01.2007 № 7 «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольномупереселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом,и членам их семей»; от 15.01.2007 № 8 «О порядке выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РоссийскуюФедерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности».
  • [2] Жеребцов А. Н. Миграционно-правовые режимы: теория и практика административно-правового регулирования. Волгоград : ВИЭСП, 2009. С. 43—44.
  • [3] См.: Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовойанализ : дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
  • [4] См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М. : КОНТРАКТ, 2008.
  • [5] Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики) :автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 21.
  • [6] Хабриева Т. Я. Указ. соч. С. 5.
  • [7] Там же. С. 6.
  • [8] Там же. С. 12.
  • [9] Жеребцов Л. Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации : монография. М., 2007. С. 195—207.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >