Миграционно-правовые отношения: понятие и особенности

В процессе территориального перемещения населения люди вступают в обширный круг общественных отношений, центральное место среди которых занимают правовые отношения. В основе выделения правовых миграционных отношений из системы общественных отношений, возникающих в процессе территориального перемещения населения, лежат следующие факторы:

  • 1) наличие публичной потребности в регулировании и упорядочивании данного вида общественных отношений;
  • 2) социально-экономическая значимость указанных отношений для общества и государства;
  • 3) необходимость государственно-управленческого воздействия на те виды миграционных отношений, которые являются социально значимыми для экономического развития общества, обеспечения государственной и общественной безопасности;
  • 4) потребность формирования правового статуса лиц, осуществляющих территориальные перемещения, и его реализации в процессе территориальной мобильности;
  • 5) стремление государства направить миграционные отношения в социально-полезное русло путем формирования научно-обоснованной концепции миграционной политики.

Многообразие правовых отношений, возникающих в сфере территориального перемещения людей, очевидно. Это могут быть отношения гражданско-правового, административно-правового, социально-правового, брачно-семейного и т. п. характера[1], возникающие в процессе миграционной мобильности людей, однако далеко не все из них могут быть признаны миграционно-правовыми.

Необходимо различать «правоотношения, возникающие в сфере территориального перемещения населения», и «миграционные правоотношения или миграционно-правовые отношения». Понятие «правоотношения, возникающие в сфере территориального перемещения населения», включает в себя широкий круг общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Данные отношения носят комплексный характер и регулируются нормами практически всех отраслей права. Так, в процессе территориального перемещения лица могут возникать правоотношения по его перевозке (гражданско-правовое отношение), осуществлению трудовых обязанностей (трудовое правоотношение), получению социального пособия (социально-правовое отношение) и т. п.

Категория миграционного правоотношения (или ее синоним «миграционно-правового отношения») является более узкой, чем категория «правоотношения, возникающие в сфере территориального перемещения». В современной отечественной науке миграционное правоотношение практически не исследовались.

Научное положение

Так, А. Е. Горбань, изучая проблемы компетенции миграционных органов субъектов РФ, отмечает, что «миграционно-правовые отношения, возникающие в сфере государственного управления миграцией населения, признаются административно-миграционными отношениями и обладают особенностями, присущими административно-правовому отношению»1. В приведенной работе не рассматривается вопрос о понятии рассматриваемой категории. Понятие «миграционное правоотношение» попытался дать М. Р. Вакуев, который указывал, что «миграционные правоотношения представляют собой такие отношения, которые возникают между участниками миграционного процесса по поводу реализации их прав и обязанностей, связанных с въездом в страну, выездом из страны, пребыванием и проживанием на ее территории»[2] [3].

Приведенное определение не в полной мере отражает суть изучаемого понятия. Во-первых, при характеристике миграционного правоотношения недостаточно указания на его субъекты и объект. Во-вторых, при определении понятия миграционного правоотношения необходимо выделить особенности данного правоотношения. В-третьих, виды субъектов миграционного правоотношения и его объект, предложенные указанным автором, представляются весьма спорными. В-четвертых, миграционные правоотношения возникают не только в связи с въездом в страну, выездом из страны, пребыванием и проживанием на ее территории, но и территориальным перемещением внутри страны, а также пребыванием мигранта на территории государства, его «приживаемости» по новому месту.

Понятие миграционного правоотношения применяется для обозначения вида правоотношений, возникающих в процессе территориального перемещения субъекта, в ходе которого он реализует права и обязанности (правовой статус), а также приобретает, изменяет или прекращает принадлежащий ему специальный правовой статус мигранта. Как уже отмечалось ранее, миграционное правоотношение возникает в связи с удовлетворением мигрантом определенной социальной потребности. В связи с этим основные виды миграционных потоков, нуждающихся в правовой регламентации, дифференцируются в зависимости от социальной потребности в территориальном перемещении на внутреннюю (социально-экономическую) миграцию, где юридически значимой социальной потребностью будет приобретение нового места пребывания или жительства на территории государства; внешнюю миграцию — духовные или иные социальные интересы, временное пребывание или постоянное проживание на территории иностранного государства; внешнюю трудовую миграцию — занятие трудовой деятельностью и получение вознаграждения за свой труд; вынужденную миграцию — сохранение жизни и здоровья, ликвидация дискриминации в отношении мигранта и членов его семьи и т. п.; незаконную миграцию населения — незаконно удовлетворить указанные выше социальные потребности.

Сущность миграционного правоотношения заключается в том, что лицо в процессе территориального перемещения, а также перед его началом или по окончании, приобретает, реализует, изменяет или прекращает свой специальный правовой статус, т. е. статус мигранта. Особенностью данного вида правоотношений является то, что они возникают, изменяются, реализуются или прекращаются в связи со следующими юридическими фактами:

  • а) событиями или действиями, вынуждающими территориальное перемещение человека;
  • б) самим фактом (событиями) территориального перемещения лица;
  • в) актом органа государственного управления, в результате которого приобретается, изменяется, реализуется или прекращается правовой статус лица.

Особенностью оснований возникновения миграционного правоотношения (юридического факта) является то обстоятельство, что основная масса миграционных правоотношений возникает, изменяется, реализуется или прекращается согласно действующему закону или административному акту. Так, например, лицо приобретает статус беженца или вынужденного переселенца в силу закона и на основании административного правоприменительного акта миграционного органа. Правовой статус трудового мигранта прекращается по основаниям, предусмотренным нормами подзаконного нормативного правового акта и в соответствии с административным правоприменительным актом миграционного органа.

Специфика миграционного правоотношения наиболее ярко выражается в его структуре: объекте, субъекте, субъективных правах и юридических обязанностях.

Объектом миграционного правоотношения являются материальные и духовные блага, получаемые лицом в результате территориального перемещения. Такими благами могут быть жизнь, здоровье, возможность реализации своего субъективного права, новое место пребывания и жительства, перемещение лица, приобретение новых навыков и умений, духовные и материальные ценности, их расширение и улучшение и т. п. Это значит, что объектом миграционного правоотношения являются как материальные и духовные блага, так и сами действия его субъектов.

Важной особенностью объекта миграционного правоотношения является то обстоятельство, что его содержание определяется на основании административного правоприменительного акта (акта государственного управления) и без него объект реализован быть не может. Только на основании административного правоприменительного акта мигрант может изменить или приобрести новое место пребывания или жительства, получить статус беженца или вынужденного переселенца, получить право на осуществление трудовой деятельности на территории РФ, получить право политического (территориального) или временного (гуманитарного) убежища и т. п.

Таким образом, под объектом миграционного правоотношения следует понимать материальные, духовные блага, а также сами действия (поведение) его субъектов, которые достигаются или совершаются в процессе возникновения потребности в территориальном перемещении, либо непосредственно в процессе территориального перемещения, либо являются результатом такого перемещения или необходимым условием такого перемещения, достигаемые на основе административного правоприменительного акта.

Субъекты миграционного правоотношения имеют свою специфику, присущую данному виду правоотношения, которая заключается в том, что в нем может участвовать большое видовое многообразие субъектов. В основе такой видовой дифференциации лежат следующие группы субъектов:

  • 1) миграционный орган (в исключительных случаях иной орган государственного управления, наделенный компетенцией в сфере миграции) или общественное объединение мигрантов;
  • 2) мигранты во всем их видовом многообразии;
  • 3) юридическое лицо (предприятие, учреждение) и предприниматель, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Причем последние становятся субъектами миграционно-правовых отношений лишь при условии, если в рамках такого правоотношения мигрант приобретает, изменяет, реализует или прекращает свой административно-правовой статус.

Другой важной особенностью миграционного правоотношения является то обстоятельство, что обязательным субъектом миграционного правоотношения выступает именно миграционный орган (в исключительных случаях иной орган государственного управления, наделенный компетенцией в сфере миграции населения, их должностные лица, общественное объединение мигрантов). Миграционный орган по своему правовому статусу является органом государственного управления, и это обстоятельство означает, что его наличие в рамках миграционного правоотношения свидетельствует об административно-правовой природе данного правоотношения. При этом миграционный орган выполняет функции и компетенцию органа исполнительной власти. Данное положение позволяет отметить, что миграционное правоотношение по своей сути является видом административно-правового вертикального правоотношения. Что касается участия в нем общественного объединения мигрантов, то необходимо отметить, что данный вид отношений по существу является также административно-правовым. Общественное объединение мигрантов подлежит государственной регистрации, его деятельность подконтрольна и поднадзорна государству. Мигрант в этих отношениях является подчиненным общественному объединению лицом[4]. Общественное объединение как субъект административно-правового отношения, давно признавалось в отечественной юридической науке2.

Субъекты миграционного права и субъекты миграционно-правовых отношений — категории, тесно связанные между собой.

Субъект миграционного права — это лицо, обладающее правами и обязанностями, закрепленными в нормах миграционного законодательства, а субъекты миграционно-правовых отношений — это лица, которые осуществляют субъективные права и исполняют юридические обязанности в связи с их территориальным перемещением.

Субъекты миграционного права обладают определенными признаками. Во-первых, они должны быть правосубъектны, т. е. правоспособны и дееспособны, и во-вторых, вменяемыми, т. е. отдавать отчет своим действиям и руководствоваться ими.

Правоспособность в миграционном праве означает способность лица иметь позитивные права, связанные с его территориальным перемещением и достижением объекта миграционного правоотношения. Миграционная правоспособность возникает с момента рождения лица и в исключительных случаях до его рождения. Например, право не родившегося ребенка вернуться в страну гражданства родителей (или одного из них). Миграционная дееспособность характеризуется способностью лица реализовывать в рамках конкретного миграционного правоотношения принадлежащие ему субъективные права и исполнить юридические обязанности. Миграционная дееспособность возникает в связи со способностью лица реализовывать права и исполнять обязанности, возникающие в связи с территориальным перемещением, в процессе территориального перемещения и в результате такого перемещения. По общему правилу, предусмотренному в ст. 60 Конституции РФ, миграционная дееспособность возникает с 18 лет. Однако в исключительных случаях дееспособность мигрантов в зависимости от вида миграционного потока, в рамках которого он осуществляет территориальное перемещение, может быть сокращена. Так, осуществляя территориальное перемещение в пределах территории РФ к месту пребывания или месту жительства, гражданин России должен зарегистрироваться по месту пребывания или по месту жительства при наличии документов, предусмотренных в п. 5 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 № 713, т. е. возникает с 14-летнего возраста. Из смысла указанного пункта видно, что обязанность регистрации лица возникает с момента его рождения, но эту обязанность осуществляют полностью дееспособные лица (родители, опекуны и другие лица, несущие ответственность за несовершеннолетнего мигранта).

В законодательстве, закрепляющем порядок регистрации по месту пребывания или по месту жительства, момент возникновения прав и обязанностей не определяется. Лицо, обратившееся с ходатайством о признании его беженцем, как субъект потока вынужденной миграции может реализовать право на указанное обращение лишь с 18 лет. Сведения о прибывших вместе с лицом членах его семьи, не достигших возраста 18 лет, заносятся в ходатайство одного из родителей, а при отсутствии родителей — в ходатайство опекуна либо в ходатайство одного из членов семьи, достигшего возраста 18 лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста 18 лет.

Часть 7 ст. 4 Федерального закона «О беженцах» предусматривает, что «лицу, ходатайствующему о признании беженцем, не достигшему возраста восемнадцати лет и прибывшему на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов, также вручается свидетельство, если данному лицу не определено иное правовое положение на территории Российской Федерации». Это означает, что миграционная дееспособность лица может в исключительных случаях возникнуть ранее 18 лет, причем минимальный возраст наступления такой дееспособности законом не определяется. Данный вид миграционной дееспособности можно признать исключительной. По смыслу действующего российского законодательства, если в отношении несовершеннолетнего лица не приняты меры социальной поддержки, предусмотренной Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», то оно может иметь права и обязанности, предусмотренные законодательством о беженцах, т. е. приобретает миграционную дееспособность в возрасте до 18 лет. Выехать за пределы территории РФ может гражданин России, получивший в установленном порядке заграничный паспорт и достигший 18 лет. До достижения указанного возраста выезд гражданина Российской Федерации возможен по получении указанного паспорта по письменному заявлению хотя бы одного из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей, если иное не предусмотрено законом (ст. 8 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Миграционная дееспособность субъектов внешней миграции по общему правилу возникает с 18 лет, а в исключительных случаях и в более раннем возрасте. Неопределенность указанной дееспособности свидетельствует о необходимости определения границ специальной дееспособности мигрантов, которая должна возникать с 14 летнего возраста.

Миграционная дееспособность иностранных граждан, въезжающих на территорию РФ, определяется в соответствии с миграционным законодательством государства гражданства лица. Миграционная дееспособность лица без гражданства определяется законодательством государства домицилии лица. Мигранты, являющиеся недееспособными в связи с недостижением возраста, находятся под опекой в соответствии с действующим законодательством.

Субъекты миграционного правоотношения должны быть вменяемыми. Невменяемым признается мигрант, признанный таковым в результате психического заболевания в установленном судом порядке, на основании гл. 31 ГПК РФ. Такие лица передаются органам опеки согласно ст. 34 ГК РФ.

Мигрант как субъект миграционного правоотношения — понятие родовое, объединяющее в себе значительное число их видов. Прежде всего, необходимо отметить, что мигранты как субъекты миграционного правоотношения — это граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Приведенное многообразие субъектов миграционного правоотношения, в свою очередь, позволяет их классифицировать по различным основаниям. Так, с учетом вида миграционного потока выделяются:

  • поток внутренней (социально-экономической) миграции: гражданин России, изменяющий место пребывания или место жительства на территории РФ;
  • поток внешней миграции населения: эмигранты (граждане России), иммигранты (иностранные граждане и лица без гражданства временно пребывающие, временно проживающие и постоянно проживающие на территории РФ), транзитные мигранты (иностранные граждане и лица без гражданства);
  • поток внешней трудовой миграции: трудовые эмигранты (граждане России), трудовые иммигранты (иностранные граждане и лица без гражданства);
  • поток вынужденной миграции: беженцы, вынужденные переселенцы, лица, подавшие ходатайство о признании беженцем; лица, подавшие ходатайство о признании вынужденным переселенцем; лица, ищущие политическое (территориальное) или временное (гуманитарное) убежище;
  • поток незаконной миграции: внешние незаконные мигранты; незаконные внешние трудовые мигранты, внутренние незаконные мигранты; мигранты скрытые.

Среди коллективных субъектов миграционных отношений (организаций) можно выделить федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также предприятия, учреждения, организации и общественные объединения. Система указанных субъектов дифференцируется по территориальному уровню их деятельности и воздействию на миграционные процессы.

Перечень указанных субъектов весьма широк: МВД, МИД, ФСБ России и др. В Правительстве РФ создавались специальные комиссии по вопросам миграции, например, Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом1. МИД, МВД, ФСБ, Минздравсоц- развития (ныне — Минздрав) и СВР России совместно создали Межведомственную комиссию по упорядочению въезда и пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства[5] [6].

Центральное место в системе указанных органов занимает блок миграционных органов — Главное управление по вопросам миграции (ГУВМ) МВД России[7] и его территориальные подразделения. Данные виды миграционных органов следует разделить на органы, непосредственно созданные для управления миграцией населения, и органы, способствующие осуществлению государственного управления миграцией.

Центральным элементом миграционно-правового отношения являются субъективные права и юридические обязанности мигранта.

В рамках миграционно-правового отношения субъективное право реализуется собственными действиями управомоченного лица, либо с помощью действий другого обязанного лица. Так, гражданин Российской Федерации вправе изменить место жительства. Реализуя свое субъективное право собственными действиями, связанными с территориальным перемещением, мигрант обязан зарегистрироваться по новому месту жительства, уведомив миграционный орган о данном факте. В свою очередь при наличии всех необходимых документов миграционный орган обязан поставить лицо на регистрационный учет по новому месту жительства. Таким образом, особенностью миграционного правоотношения является то обстоятельство, что управомоченная сторона (мигрант) реализует свое право на территориальное перемещение, как благодаря действиям обязанной стороны (миграционного органа), так и благодаря собственным активным действиям; в этом случае реализация данного права осуществляется в форме использования. В форме применения реализуется, например, право миграционного органа принять положительное решение по обращению лица, ходатайствующего о признании его беженцем, и вынести соответствующий правоприменительный акт.

Другой особенностью миграционного правоотношения является то, что обязанная сторона обладает властными полномочиями в отношении мигранта.

Научное положение

Характеризуя особенности административно-правовых отношений, Ю. М. Козлов отмечал, что непременной особенностью рассматриваемых отношений является участие в указанных отношениях органа государственного управления, наделенного государственно-властными полномочиями, «как субъекта, действующего непосредственно от имени государства, и он должен быть непременным участником складывающихся в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности правоотношений»[8].

Властный характер полномочий выражается в возможности отказа в предоставлении права на территориальное перемещение или аннулирование незаконно предоставленного права (отказ в регистрации по месту жительства, отказ в выдаче заграничного паспорта или отказ в предоставлении территориального или временного (гуманитарного) убежища и т. п.). Это означает, что миграционное правоотношение по своему характеру является административно-правовым отношением, возникающим в сфере реализации функций исполнительной власти. Обязанная сторона (миграционный орган) в миграционном правоотношении исполняет возложенную на него обязанность по рассмотрению обращения управомоченного лица (мигранта) и обладает по отношению к нему властными полномочиями, которые выражаются в принятии решения о предоставлении, изменении, реализации или прекращения его правового статуса. Миграционные органы, как органы исполнительной власти, представляют собой специально созданный для целей реализации задач и функций исполнительной власти в сфере миграции населения орган государственного управления миграционными процессами и наделенный властными полномочиями в сфере миграции населения. Здесь необходимо отметить, что к числу органов, являющихся обязательным участником миграционного правоотношения, относятся иные органы государственного управления, наделенные компетенцией в сфере управления миграцией населения (пограничные органы, органы государственной безопасности, органы, уполномоченные в сфере иностранных дел и др.). Властные полномочия миграционного органа являются важной характерной особенностью данного вида субъектов миграционных правоотношений.

На первый взгляд может показаться, что при реализации мигрантом субъективного права на территориальное перемещение возникают отношения, где обязанное лицо не обладает властными полномочиями в отношении мигранта. Данное обстоятельство свидетельствует лишь, что такое правоотношение не является миграционным. Так, лицо, признанное вынужденным переселенцем, в соответствии с законом имеет право на получение денежного пособия. Правоотношение, возникающее в связи с этим, не носит властного характера, а по своей природе является социально-правовым, регулируемым нормами отрасли права социального обеспечения.

Другой особенностью миграционно-правовых отношений является то обстоятельство, что при всем многообразии субъектов данных отношений все их интересы связаны с осуществлением исполнительно - распорядительной деятельности. Исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов — центральный вид государственной деятельности по осуществлению государственного управления. Она выражается в исполнении предписания закона (в том числе подзаконной нормативно-правовой деятельности) и в воздействии на объект управления путем дачи властных распоряжений.

К числу особенностей миграционного правоотношения необходимо отнести и тот факт, что они могут появляться по инициативе любой из сторон, однако согласие второй стороны не является обязательным условием их возникновения. Образование миграционного правоотношения при отсутствии желания второй стороны отношения, а порой даже вопреки такому желанию, объясняется тем, что миграционный орган наделен необходимыми полномочиями государственно-властного характера для решения задач и реализации функций государственного управления в сфере миграции населения. Миграционный орган вправе без чьего бы то ни было согласия в интересах государства обеспечивать эффективную исполнительно-распорядительную деятельность, порождать миграционное правоотношение. Такого рода миграционные отношения возникают, когда инициатива возникновения такого отношения принадлежит миграционному органу (его должностному лицу).

За нарушение миграционного правоотношения законом устанавливается ответственность, предусмотренная административно-правовой нормой (гл. 18 и 19 КоАП РФ); споры, возникающие при осуществлении миграционного правоотношения, решаются в административном (в порядке подчиненности) либо в судебном порядке.

Изложенные положения позволяют дать следующее определение миграционного правоотношения (миграционно-правового отношения) — это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, содержанием которых является правовая связь между субъектами, при которой мигрант реализует предоставленное ему Конституцией РФ право на свободу передвижения, с одной стороны, и уполномоченными органами государственного или муниципального управления, обязанными обеспечить реализацию указанных прав, с другой, возникающие в связи с потребностью в территориальном перемещении либо при непосредственном территориальном перемещении, либо являющиеся результатом такого перемещения.

  • [1] Хабриева Т Я. Миграционное право России: теория и практика. М. : КОНТРАКТ,2008. С. 4—14.
  • [2] Горбань А. Е. Компетенция миграционных органов в субъектах Российской Федерации. Краснодар, 2005. С. 36—37.
  • [3] Вакуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 11.
  • [4] Агапов А. Б. Федеральное административное право: курс лекций. М. : Юристъ,1997. С. 65—69.
  • [5] Постановление Правительства РФ от 17.07.2000 № 530 «О Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом».
  • [6] Приказ МИД, МВД, Минздравсоцразвития, ФСБ и СВР России от 30.03.2005№ 3769/227/244/183/20 «О создании Межведомственной комиссии по упорядочениювъезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лицбез гражданства».
  • [7] Положение о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное приказом МВД России от 15.04.2016№ 192.
  • [8] Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М. : МГУ, 1967. С. 105.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >