ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

Нормативно-правовое регулирование миграционных отношений в досоветский период (общая характеристика)

История развития миграционного законодательства в досоветский период берет начало с древнейших времен, так как процессы миграции сопутствовали обществу всегда. При этом формирование государственности древних славян с неизбежности влекло формирование и первых законодательных актов в данной сфере.

Научное положение

По мнению К. В. Бужак «...более или менее полной периодизации, отражающей весь процесс зарождения и развития норм, регулирующих миграцию, начиная с древнейших времен и до наших дней, еще не сложилось. Особенно это касается вопроса о первом, начальном периоде истории правового регулирования миграции»1. Вместе с тем, по мнению А. Г. Магомедова, «...история развития миграционных процессов, включая эмиграцию и иммиграцию, отправной точкой в основном считается XVIII в., а в периодизации выделяются три крупных временных промежутка: первый период (XVIII — начало XX в.), второй (советский) период (1917—1991), третий (современный) период (с 1992 г.)»[1] [2]. В то время как К. В. Бужак считает необходимым начинать изучение миграционного законодательства с XVII в., а Э. Т. Сибага- тулиной даже с XVI в.[3]

Следует отметить, что нормативно-правовое регулирование миграционных процессов в Древней Руси осуществлялось лишь в сфере внешней миграции населения1.

Научное положение

А. М. Фумм писал: «...древнерусское право регулировало, и то не полностью, главным образом приезд иностранных купцов. Из этого, безусловно, следует, что в вопросе о правовом положении иностранцев ведущее место в рассматриваемый период занимала торговля. Речь идет главным образом о договорах Новгорода с немцами и Готландом 1195, 1257 и 1270 гг. и договоре Смоленска с Ригой, Готландом и немецкими городами 1229 г. Указанные договоры представляют интерес не только с точки зрения памятников международных сношений Древней Руси, но и в качестве правовых документов, свидетельствующих о попытках применения начал русского права к внешнеэкономической сфере. В этой связи просматривается близкая аналогия этих соглашений и договоров с Византией X в.»[4] [5].

В XI—XII вв. активизировались внешние связи Древнерусского государства, на территории Руси появились слободы, где селились иностранные купцы, на службе в русской армии активно привлекались иностранные граждане. В эпоху Киевской Руси иностранные граждане допускались в русские города по особым договорам. Одновременно в «Повести временных лет» упоминаются договоры с Византией, предусматривающие процедуру выдачи виновного в совершении преступления. Эти обстоятельства подтверждают факт того, что на территории Древнерусского государства миграционные процессы осуществлялись весьма активно, но утверждать о наличии сформированной миграционной политики в то время не приходится[6].

Нельзя не отметить значительное развитие нормативно-правового регулирования внешней миграции населения в XIII—XVI в., где предметом правового регулирования в сфере миграции населения была внешняя миграция. Еще в правление Ивана IV Грозного между Англией и Московским государством установились «взаимно-доброжелательные отношения». В 1555 г. Иван IV дал льготную грамоту «на повольный торг всякими товарами по всей России». Привилегии англичан, с непродолжительными перерывами, оставались в силе до 1584 г. В конце царствования Ивана IV англичане, злоупотреблявшие своим монопольным положением, возбудили против себя недовольство со стороны русских купцов и утратили часть своих привилегий. В первой половине XVII в. к царю стали поступать челобитные торговых людей об изгнании иноземцев с российского рынка. Челобитные, поступавшие царю

Михаилу Федоровичу с 1627 по 1648 г., привели к изменению политики Российского государства по отношению к иностранным торговцам1. Одним из значимых памятников права, посвященных миграции населения, следует признать Новоторговый устав 1667 г., который имел узкую направленность, регламентируя вопросы въезда иностранных граждан, а также правила торговли и взимания таможенных пошлин. В Москву и другие города их велено пускать лишь при наличии царских жалованных грамот о торгах. Не имеющих таковых «не велено пропускать к Москве либо в другие города, они могли лишь торговать у города Архангельска и в Пскове». Таким образом, на данном отдельном примере мы можем наблюдать определенную казуальность в правовом регулировании миграционных процессов в России в допетровскую эпоху[7] [8].

Определенное развитие миграционное законодательство получило и в XVIII в. Так, 4 декабря 1762 г. Екатерина II издает Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», предоставляющий иностранцам право свободного поселения в России. В 1763 г. Екатериной II был издан Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться где пожелают». Этим Указом переселенцы наделялись рядом привилегий. Поводом начала такой деятельности служила низкая плотность населения Российской империи и необходимость в освоении окраинных территорий. В 1763 г. была сформирована первая в мире государственная служба по миграции — Канцелярия опекунства иностранцев, на которую возлагалась обязанность отвода земель переселенцам, раздача субсидий. В 1797 г. Канцелярия опекунства закрывается, и ее функции переходят к Экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранного и сельского домоводства. В дальнейшем сфера миграции оказывалась в ведении Министерства государственных имуществ и подчинена общему режиму под названием сельских поселений (1837). В 1896 г. при земском отделе Министерства внутренних дел было образовано Переселенческое управление. Слияние правового регулирования внешней миграции и внутренних переселений для рассматриваемого периода вполне оправданно, поскольку в этот период сложно четко разграничить миграционную политику, регламентирующую отдельно внешнюю и внутреннюю миграцию. Это обусловлено тем, что границы Российского государства еще не оформились, процесс освоения и присоединения новых территорий с проживающим там оседлым населением продолжался[8].

«...В таком обширном государстве, как Россия, вопрос об иммиграции не имеет настоятельного значения, но зато крайне важно урегулировать переселения, ибо плотность населения в разных местностях

России очень неравномерна, передвижения из мест густонаселенных в области богатые свободными землями заменяют у нас эмиграцию»1.

Активизация нормативно-правового регулирования внешней трудовой миграции населения происходит в XVIII в., но внешняя трудовая миграция знакома Российскому государству уже много столетий. Россия нуждалась в инженерах, военных специалистах, врачах, мастерах, квалифицированных рабочих. В стране оседали англичане, немцы, голландцы, шведы, итальянцы, французы. Однако лишь в конце XVIII столетия появляется более массовая трудовая миграция[10] [11].

Научное положение

Исследуя правовое регулирование внешней трудовой миграции,

Е. А. Малышев выделяет шесть этапов развития законодательных основ данного миграционного потока[12].

Первый этап начинается во времена царствования Петра I, который проводил активную политику по привлечению в Российскую империю иностранцев. Осуществляемая по его инициативе политика привлечения иностранных специалистов из Европы оказала заметное влияние на экономический прогресс России. Первый шаг в этом направлении был сделан Петром I во время его знаменитого Великого Посольства в Европу в 1697—1698 гг. Общее количество принятых на службу к русскому царю иностранных специалистов составило около 900 человек[13].

16 апреля 1702 г. Петр I издал Манифест с целью привлечения иностранцев, способствующих улучшению государственных дел, в соответствии с которым должны быть приняты меры к тому, чтобы подданные могли освоить пока неизвестные им профессии и искуснее становиться в торговых делах. В нем содержались положения, отменяющие древние обычаи, согласно которым существовали ограничения на въезд в нашу страну иностранцев. Среди прибывших в Россию были гражданские инженеры (выдающийся англичанин Дж. Пери) и врачи. Из Франции приехали механики, юристы, архитекторы (знаменитый Растрелли), художники и переводчики книг. В 1715 г., после учреждения коллегий, Петр I приглашает иностранных служащих на канцелярскую службу[14].

Указом Петра 11714 г. была введена обязательность «проезжих писем» или «паспортов» для подданных Российской империи, передвигающихся по стране или отъезжающих за границу: «.. .Чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника паш- порт или пропускное письмо...»[15]. В соответствии с данным Указом воевода или губернатор наделялся правом пропускать через границу своей территории только тех людей, которые имели вышеназванные документы.

Массовый въезд трудящихся-мигрантов в Россию, начавшейся с правлением Петра I, привел к началу формирования системы российского дореволюционного миграционного законодательства.

Второй этап начинается с дальнейших преобразований, которая продолжила Екатерина II. Она решила создать целые поселения выходцев из Западной Европы, для того чтобы заселить неосвоенные российские земли. Главное внимание уделялось пространству между Волгой и Доном. Согласно Манифесту 1763 г. «О дозволении всем иностранцам, въезжающим в Россию, селиться в разных губерниях по их выбору, их правах и льготах»1 все иностранцы могли приезжать и селиться в России, объявив о своем желании пограничному губернатору и указав род занятий: земледелие, ремесла или торговля. После чего необходимо было принять присягу на подданство России. При этом переселенцам гарантировались религиозные права, свобода от платежей на несколько лет, свобода от военной службы и др. Помимо Манифеста, был издан Указ об учреждении Канцелярии опекунства иностранных колонистов, подчиняющейся напрямую императрице, президентом которой назначен генерал-адъютант граф Орлов. Главная цель этого учреждения состояла в покровительстве прибывшим иностранцам[16] [17].

Третий этап связан с царствованием Александра I, который продолжал опекать приезд и поселение колонистов. Попечение о колонистах было возложено на созданное в 1802 г. Министерство внутренних дел. По представлению Министра внутренних дел Князя Кочубея были разработаны и изданы правила для вызова в колонии иностранных переселенцев, прежде всего, необходимых нашему государству.

В 1804 г. было принято решение допускать к иммиграции земледельцев и мастеровых, была установлена квота — 200 семей в год. Всем таким поселенцам дозволено приобретать в собственность земли с тем ограничением, что при выходе из России они обязаны продать их русским подданным. Тем самым мы видим начало формирования селективной (избирательной) иммиграционной политики страны, обусловленное введением ежегодного института квотирования.

Четвертый этап связан с систематизацией законодательства. Последним универсальным систематизированным сборником, охватывающим почти все отрасли русского права, было Соборное Уложение 1649 г. Однако его положения основательно устарели и нуждались в значительной переработке. К началу XIX в. неразбериха в законодательстве дошла до предела, но лишь при Николае I удалось завершить систематизацию российского законодательства. Результатом кодификации завершенной в первой половине XIX в., стало создание М. М. Сперанским Полного собрания законов Российской империи (далее — ПСЗ) в 46 томах. Оно включило в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения 1649 г. до начала царствования Николая I, собранные в хронологическом порядке.

Что касается выезда российских подданных за границу, то необходимо отметить ограничение права на свободное передвижение для отдельных

3

групп населения в зависимости от сословия, имущественного положения, национальности ил рода занятий. Одним из различий в правовом положении между «лицами податного и неподатного состояния», на которые законодательно было поделены все российские подданные, являлось ограничение права на свободу передвижения. Так, дворяне и почетные граждане, относившиеся к неподатному состоянию, могли свободно перемещаться, для чего государство выдавало им бессрочные паспорта.

Для представителей податных состояний и для национальных меньшинств (нагайцев, калмыков, евреев, башкир, сибирских инородцев) Свод Уставов о паспортах и беглых, принятый Николаем I в 1833 г. устанавливал ограничения на свободу передвижения. Временная отлучка за границу дозволялась только по взятии узаконенного паспорта. Желающий отбыть за границу должен иметь 25 лет от роду. Прошение о выдаче заграничного паспорта подавалось начальнику губернии, последний удовлетворяет просьбу не иначе, как по свидетельству полиции в том, что никакого законного препятствия к отъезду данного лица нет.

Пятый этап начинается с подписанием 19 февраля 1861 г. Александром II Манифеста об отмене крепостного права и характеризуется выделением к концу XIX в. потока трудовой эмиграции. С изменением прав и свобод жителей России в стране обострялись социально-экономические проблемы, особенно в аграрном секторе.

В 1861 г. принимается положение «О найме рабочих для казенных и общественных работ». Кардинально изменяется отечественное законодательство, вопросы внутренней и внешней трудовой миграции находят непосредственное отражение в системе общего российского законодательства: в Своде Уставов о службе гражданской, Уставе о паспортах, Своде законов о состояниях, Уставах таможенном и консульском и многих других актах. Так, например, иностранцев запрещалось принимать на государственную службу, как на военную, так и на гражданскую. Хотя имелись и отдельные исключения из данного правила. Они касались некоторых должностей по медицинской и фармацевтической части, по службе ученой и учебной, а также сведущих в горнозаводском, соляном и монетном деле.

Шестой этап связан с началом в 1914 г. Первой мировой войны, которая изменила отношения царского правительства к подданным неприятельских стран. Она вызвала к жизни серию постановлений, которые были объединены под общим названием «чрезвычайное законодательство». Политику, направленную против немецких, австрийских и турецких подданных, правительство проводило под лозунгом защиты национальных интересов государства. Военные события 1914—1917 гг. закрыли границы Российской империи, въезд и выезд участников внешней трудовой миграции остановился.

Итак, процесс формирования миграционного законодательства в досоветский период имел весьма продолжительный период, который по большому счету берет начало в IX—X в. и касался лишь вопросов внешней миграции населения, преимущественно иммиграции.

Законодательство в сфере внутренней, внешней и внешней трудовой миграции начало формироваться в XVI—XVII в. При этом наибольшее развитие получило именно законодательство в сфере внешней трудовой миграции, совершенствовалось законодательство в сфере внешней иммиграции и эмиграции населения.

В XVIII в. основные усилия царского правительства были сосредоточены на решении ряда задач по использованию внешней трудовой миграции и привлечению высококвалифицированных и квалифицированных иностранных специалистов. При этом царское правительство не уделяло должного внимания проблеме внешней трудовой миграции, позволяя за бесценок российским подданным осуществлять трудовую деятельность за пределами страны.

  • [1] Бужак К. В. К вопросу о периодизации истории правового регулирования миграции в Российском государстве // Юрист. 2014. № 4. С. 31.
  • [2] Магомедова А. Г. Экономико-демографические аспекты внешней миграции в России: сб. статей. М., 2006. С. 11—12, 25, 101—102.
  • [3] Сибагатулина Э. Т. Правовое регулирование миграционных процессов в историиотечественного законодательства // Миграционное право. 2010. № 3. С. 16—18.
  • [4] Фумм А. М. Из истории въезда иностранцев на территорию Древней Руси // История государства и права. 2012. № 8. С. 6—9.
  • [5] Там же. С. 9.
  • [6] Андреевский И. О правах иностранцев в России до вступления Иоанна III Васильевича на престол Великого княжества Московского. СПб., 1854. С. 47.
  • [7] Сибагатулина Э. Т Правовое регулирование миграционных процессов в историиотечественного законодательства // Миграционное право, 2010. № 3. С. 17.
  • [8] Там же. С. 18.
  • [9] Там же. С. 18.
  • [10] Белявский Н. Н. Полицейское право. Петроградъ, 1915. С. 70.
  • [11] Оболенский (Осинский) В. В. Международные и межконтинентальные миграциив довоенной России и СССР. Издание ЦСУ СССР. М., 1928. С. 105.
  • [12] См.: Малышев Е. А. Внешняя трудовая миграция населения в Российской Федерации: теория, история, административно-правовые методы управления. Калининград,2015. С. 26—31. В дальнейшем при анализе истории развития законодательства в сферевнешней трудовой миграции населения использовалась приведенная работа Е. А. Малышева.
  • [13] Гузевич Д. Ю., Гузевич И. Д. Великое посольство. СПб., 2003. С. 155.
  • [14] Брикнер А. Г. Иллюстрированная история Петра Великого. М., 2000. С. 252.
  • [15] Полное Собрание законов Российской империи. Т. V. С. 3477.
  • [16] Свод законов Российской империи. 1763. Т. XIV. Ст. 11.879.
  • [17] Там же. Ст. 11.881.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >