Советский период нормативно-правового регулирования миграционных отношений

Советский период нормативно-правового регулирования миграционных отношений характеризовался как период стагнации права на свободу передвижения. Так, законодательство того времени содержало значительные ограничения свободы передвижения, например, колхозники не имели паспортов с 1932 по 1958 г. и потому не могли свободно определять место своего жительства. Принятые в СССР конституции (1924, 1936 и 1977 гг.) не закрепляли права свободы передвижения, и, как следствие, реализовывались в весьма ограниченном виде.

Научное положение

Как отмечает О. Р. Гулина, «...ограничение свободы передвижения и запреты в этой правовой области были связаны со спецификой советского режима, включая паспортную систему СССР и обязательную прописку. Во многих больших городах, таких как Москва и Санкт-Петербург (Ленинград), кроме всего прочего, родители, проживающие в других городах или деревнях, не могли переехать к своим детям и там зарегистрироваться, исключение делалось только для тех, кто не имел других детей, с которыми они могли бы жить совместно. Для предотвращения преступности в больших городах устанавливались ограничения свободы передвижения для людей, имеющих судимости, то есть люди, освобождаясь из мест заключения, были бесправны в выборе места жительства»1. Нормативно-правовая регламентация внутренней социально-экономической миграции в СССР осуществлялась: Положением о прописке, содержащиеся в Положении о паспортной системе в СССР, утвержденной постановлением Совета Министров СССР от 28.08.1974 № 677; постановлением Совета Министров СССР от 28.08.1974 № 678 «О некоторых правилах прописки граждан», Положением о прописке и выписке населения в городе Москве, утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 25.06.1964 № 585; постановлением Совета Министров СССР об ограничении прописки граждан в Ленинграде, Киеве, Сочи, городах Кавказских Минеральных Вод и других местностях, а также изданных на основе решений Правительства СССР ведомственных актах и актах местных органов власти и управления, возлагают на каждого гражданина обязанность получать от административных органов разрешение на проживание или нахождение в избранном им месте, предусматривают тем самым всеобщий административный контроль за передвижением граждан внутри страны и устанавливают ответственность за неисполнение соответствующих положений. При этом возможность получения гражданином такого разрешения в виде прописки поставлена в зависимость от наличия различного рода условий и усмотрения административных органов, осуществляющих прописку[1] [2].

В сфере внешней и внешней трудовой миграции населения советский период также характеризовался весьма серьезными нормативноправовыми ограничениями, что было обусловлено, прежде всего, идеологическими причинами.

Советское миграционное законодательство состояло не только из Конституции РСФСР 1918 г., конституций других советских республик, но и из иных законодательных актов, таких как: Декрет СНК РСФСР от 22.08.1921 «О принятии иностранцев в Российское гражданство», Декрет СНК РСФСР от 29.08.1921 «О порядке высылки иностранцев из пределов РСФСР», Декрет СНК РСФСР от 20.10.1921 «О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР» и др.

Порядок выезда из страны советских граждан совпадал с аналогичным порядком выезда иностранцев и устанавливался Декретом СНК РСФСР от 10.05.1922 «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев» и Декретом СНК РСФСР от 19.12.1922 «О порядке выдачи паспортов и разрешений на выезд за границу».

Создание СССР и принятие Конституции СССР 1924 г. вызвали к жизни Положение о союзном гражданстве, утвержденное ЦИК СССР 29.10.1924, которое установило единое Союзное гражданство.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 26.06.1925 «О предоставлении права на трудовое землепользование иностранцам» трудящимся иностранцам, проживающим на территории СССР и пользующимся политическими правами, предоставлялось право пользоваться землей для занятия сельским хозяйством наравне с советскими гражданами.

Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 03.09.1926 «Об иностранцах, имеющих временное пребывание или постоянное местожительство в Союзе ССР», иностранцы, находящихся в СССР, подразделялись на две группы: 1) иностранцы, проживающие в стране и не менее 18 месяцев занимающиеся на ее территории промышленностью, торговлей, ремеслом и другим видом не запрещенной законом деятельности, признавались постоянно проживающими (домицилированными);

2) все остальные иностранцы, находящиеся в СССР, были отнесены к категории временно проживающих. При этом постоянно проживающие иностранцы осуществляли трудовую деятельность на основании вида на жительство.

Выезды за рубеж советских граждан подразделялись на два вида: временные (на лечение, туризм, научные поездки) и продолжительные — эмиграцию (пребывание за границей с целью подыскания себе заработка или ведения своего хозяйства в другой стране). В течение первого десятилетия существования советской власти советские граждане сохраняли право на относительно свободный выезд за рубеж, и никаких ограничений на выдачу заграничных паспортов трудовым эмигрантам в СССР не существовало1.

Главным органом, регулирующим внешнюю трудовую миграцию в РСФСР, являлась созданная в 1922 г. «Постоянная Комиссия Совета труда и обороны по трудовой, сельскохозяйственной и промышленной иммиграции и реэмиграции и по эмиграции (далее — СТО РСФСР). В 1923 г. при образовании СНК СССР СТО РСФСР был ликвидирован и образован СТО СССР[3] [4]. В 1925 г. она была преобразована в КОМСТО СССР[5] (далее — Комиссия). Главной задачей Комиссии являлось общее руководство, регулирование и содействие сельскохозяйственной и промышленной иммиграции в пределы СССР и регулирование трудовой эмиграции из пределов Союза ССР. Разрешение на въезд специалистов в СССР могло последовать только в пределах, утвержденных КОМСТО заявок и отдельных персональных ходатайств. В заявках оговаривались условия приема (примерный оклад содержания и обеспечение жильем), к персональным ходатайствам прикладывались анкеты, все имеющиеся сведения о практической или научной деятельности претендента в области его специальности. Центральные наркоматы, заинтересованные в приглашении иностранных специалистов, два раза в год (к 1 января и к 1 июля) передавали в КОМСТО ориентировочный план с указанием количества необходимых работников, специальности и вида работ, к которым предполагалось их привлечение. Наркоматы вели учет привлеченной из заграницы рабочей силы, подводили итоги ее использования, сводили данные о прибытии новых кадров.

В целом же для этого этапа было характерно сохранение основных тенденций развития законодательства в сфере регулирования внешней и внешней трудовой миграции в СССР. Решая вопрос о привлечении иностранных работников, исходили из учета состояния промышленности и сельского хозяйства, отдавалось предпочтение таким трудящимся-мигрантам, которые могли содействовать экономическому и культурному развитию страны — специалистам нужного профиля и квалифицированным промышленным рабочим. Относительно либеральная политика СССР в отношении трудовой деятельности советских граждан за границей завершилась с началом коллективизации[6].

С принятием Конституции 1936 г. развитие законодательства, регулирующего внешнюю и внешнюю трудовую миграцию в СССР, подверглась дальнейшему развитию. Был издан ряд актов, в которых решались те или иные вопросы правового статуса трудящихся-мигрантов. Так, например, Закон СССР от 19.08.1938 «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик» предусматривал, что иностранцы принимаются в гражданство СССР независимо от их национальности и расы, а также впервые закрепил категорию лиц без гражданства. Кроме того, в рассматриваемый период были приняты и иные нормативные акты, среди которых: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 23.07.1966 «Об уголовной ответственности иностранцев и лиц без гражданства за злостное нарушение правил передвижения на территории СССР»; постановление Совмина СССР от 22.09.1970 № 801 «Об утверждении Положения о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза Советских Социалистических Республик» и др.

С принятием Конституции СССР 1977 г. в ст. 37 было установлено принципиальное положение о гарантированности в СССР иностранным гражданам и лицам без гражданства предусмотренных законом прав и свобод. Вместе с тем Конституция СССР определяла лишь основные начала правового статуса иностранцев в СССР, и только в 1981 г. впервые был принят комплексный закон, содержащий в себе все необходимые элементы правового статуса иностранцев — Закон СССР от 24.06.1981 № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР». С этого момента иностранцам и лицам без гражданства были предоставлены личные, социально-экономические, культурные, а также некоторые политические права.

СССР привлекал рабочих и специалистов из социалистических стран для сооружения и монтажа ряда объектов в топливно-сырьевых отраслях и энергетике, нефтепроводов и газопроводов, для лесоразработок. Исключение, пожалуй, составляли вьетнамские рабочие, массовое привлечение которых началось позже — после подписания 2 апреля 1981 г. межправительственного соглашения о приеме на работу вьетнамских граждан на профессиональное обучение и работу на предприятиях и учреждениях СССР. В середине 1980-х гг. в Советском Союзе на десятках промышленных предприятий трудилось до 100 тыс. вьетнамцев.

Специалисты и рабочие из стран Союза экономической взаимопомощи (СЭВ) участвовали в сооружении магистрального газопровода «Союз». В 1978 г. из 15 тыс. работников, занятых на прокладке его трассы из Болгарии, трудилось 200 человек, Венгрии — 2200 человек, ГДР — 5000 человек, Польши — 4250 человек, Чехословакии — 2100 человек, СССР — 1250 человек[7]. Следовательно, на данном этапе активно применялся организованный набор трудящихся-мигрантов из стран — членов СЭВ. При этом советское государство было фактически закрыто для самостоятельного въезда и выезда трудящихся-мигрантов.

Подводя итог данному периоду развития миграционного законодательства, следует выделить следующие обстоятельства.

Советское миграционное законодательство характеризовалось запретительно-разрешительной природой. При этом регламентации подвергались лишь потоки внутренней (социально-экономической), внешней и внешней трудовой миграции;

С развитием социалистического государства поэтапно шел процесс либерализации миграционного законодательства как в сфере внутренней (социально-экономической), так и внешней и внешней трудовой миграции. Между тем миграционное законодательство оставалось по- прежнему запретительно-разрешительным;

Необходимо признать, что правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в СССР регламентировался на основе национального режима, т. е. приравнивался к правовому статусу граждан Союза ССР.

  • [1] Гулина О. Р. Право на свободу передвижения (часть 1) // Актуальные проблемыроссийского права, 2015. № 5. С. 138.
  • [2] Мыскин А. В. Собственник и социальный наниматель жилого помещения: сравнительный анализ гражданского и жилищно-правового статуса. М. : Статут, 2017. С. 158.
  • [3] Белковец Л. П. Россия на пути к дипломатическому и консульскому праву (1917—1938). Историко-правовое исследование. Новосибирск, 2010. С. 214.
  • [4] Постановление СНК СССР от 21.08.1923 «Положение о Совете Труда и ОбороныСоюза ССР».
  • [5] Постановление СНК СССР от 17.02.1925 «О постоянной Комиссии Совета Трудаи Обороны по трудовой сельскохозяйственной и промышленной иммиграции и эмиграции».
  • [6] Малышев Е. А. Внешняя трудовая миграция в Российской Федерации: теория, история, административно-правовые методы государственного управления : монография.М. : Юрлитинформ, 2015. С. 26—31.
  • [7] Минков М., Ушкалов И. Межгосударственная миграция как фактор эффективногоиспользования трудовых ресурсов стран-членов СЭВ // Демографические процессы в социалистическом обществе. М., 1981. С. 287—288.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >