Формирование российского миграционного законодательства

С принятием 12 июня 1990 г. Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», провозгласившей государственный суверенитет России, страна юридически предприняла попытку определить путь на построение современного демократического правового государства. Значимым направлением реализации указанных целей стал процесс правового регулирования развивающихся общественных отношений на принципах демократизма, уважения и защиты прав и свобод человека и гражданина, формирования рыночных отношений, построения правового государства. Указанные процессы в полной мере затронули и правовое регулирование активно развивающихся в начале 1990-х гг. миграционных отношений в новом Российском государстве.

Правовое регулирование миграционных отношений в современной России проходило в несколько этапов, которые отражали эволюцию развития миграционных процессов. Выделение этапов периодизации процесса правового регулирования миграционных отношений основано на наиболее значимых событиях, предопределяющих направление развития правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений. Таких этапов следует выделить четыре:

  • 1) первый этап (1990—1992) характеризовался сломом советского нормативно-правового механизма правового регулирования миграционных отношений, который практически исключал или существенно ограничивал миграционные процессы в стране;
  • 2) второй этап (1992—1997) отражал зарождение правового регулирования миграционных отношений в России, основанных на естественном праве человека на свободу передвижения, выбора места проживания и жительства в Российской Федерации, закрепленных в ст. 27 Конституции РФ;
  • 3) третий этап (1997—2003) характеризовался формированием концепции миграционной политики государства, который находил выражение в принимаемых Президентом РФ или Правительством РФ миграционных программах1 и концепциях[1] [2];
  • 4) четвертый этап (2003 г. — по настоящее время) характеризуется формированием правового регулирования консервативных тенденций в правовой миграционной политике государства[3].

Первый этап правового регулирования миграционных отношений характеризовался признанием действующего миграционного законодательства СССР на территории РСФСР. В РСФСР продолжает действие постановление Совета Министров СССР от 28.08.1974 № 678 «О некоторых правилах прописки граждан». Впоследствии Комитет Конституционного контроля в 1990 г. указал в своем заключении от 26.10.1990 №11 «О законодательстве по вопросам прописки граждан», что «прописка, обязывающая граждан получать разрешение ОВД или других государственных органов на проживание во всех населенных пунктах на территории СССР, ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства». Комитет Конституционного контроля предлагал поэтапную реформу данного законодательства и приведение его в соответствии с требованиями Всеобщей Декларации прав и свобод человека от 12.12.1948.

Признание не соответствующими советских правовых актов, регламентирующих прописку граждан на территории РСФСР, потребовало принятия в России собственных нормативных правовых актов, регламентирующих внутреннюю (социально-экономическую) миграцию населения. Первым из таких актов стал Закон РФ от 25.06.1993 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», который отменил существовавшую ранее разрешительную прописку по месту пребывания и по месту жительства, заменив ее уведомительной регистрацией по месту пребывания и по месту жительства на территории РФ. Хотя реально реализация этого Закона имела серьезные проблемы, обусловленные социально-экономическим положением в стране, но он заложил законодательные основы смены разрешительной прописки на уведомительную регистрацию по месту пребыванию и месту жительства на территории нашего государства.

Принятие указанного Закона дало толчок развитию процесса правового регулирования миграционных отношений в сфере внутренней (социально-экономической) миграции населения, который осуществлялся на втором этапе эволюции правового регулирования рассматриваемых отношений. Это регулирование выражалось в принятии подзаконных актов, закрепляющих механизм реализации положений Закона.

Другим направлением правового регулирования миграционных отношений стал поток внешней миграции населения. Знаменательным событием для суверенной России стало введение в действие на территории РФ Закона СССР от 20.05.1991 «О порядке выезда из Союза Советских Социалистических Республик и въезда в Союз Советских Социалистических Республик граждан СССР», который либерализировал процесс въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и выезда из Российской Федерации ее граждан. Отмеченный Закон предусмотрел, что каждый гражданин СССР имеет право выезжать из СССР и въезжать в СССР. Граждане СССР осуществляют свое право на выезд из СССР и въезд в СССР по заграничным паспортам, выданным уполномоченными на то государственными органами. Заграничный паспорт действителен для выезда из СССР во все страны мира. Гражданин СССР не может быть произвольно лишен права на въезд в СССР.

Таким образом, на первом этапе правового регулирования миграционных отношений осуществлялось формирование основ миграционного законодательства РФ, которое нашло выражение в сломе существующих тоталитарных подходов к регулированию внутренней (социально-экономической) и внешней миграции населения и формирования правового регулирования указанных потоков на новых демократических принципах.

На втором этапе активно шел процесс развития правового регулирования двух основных миграционных потоков: внутренней (социально-экономической) и внешней миграции населения. На этом этапе возникает потребность правового регулирования вынужденной и внешней трудовой миграции населения. В указанной сфере появляются первые нормативно-правовые акты. Для данного этапа было характерно принятия миграционной программы[4], закрепившей цели и задачи государства в сфере правового регулирования миграционных отношений. Хотя указанные и весьма «благие» цели и задачи не были реализованы, вместе с тем этот акт сыграл определенную положительную роль, сформулировавший тем самым отдельные положительные тенденции в миграционной политики России.

В сфере внутренней (социально-экономической) миграции весьма активно осуществлялся процесс подзаконного нормативно-правового регулирования регистрации по месту пребывания и по месту жительства на территории РФ. Для реализации положений Закона РФ от 25.06.1993 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» было принято постановление Правительства РФ от 17.07.1995, утвердившее Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, и Инструкция о применении Правил регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденная приказом Министра внутренних дел РФ от 23.10.1995. Данные подзаконные нормативные правовые акты установили весьма жесткие условия регистрации по месту пребывания и по месту жительства на территории РФ, фактически ликвидировав демократические тенденции регистрационного режима, закрепленного в Конституции РФ и Законе.

Другим не менее значимым направлением правового регулирования внутренней (социально-экономической) миграции населения стало формирование паспортной системы современной России. В ее основу легли Указы Президента РФ от 13.03.1997 № 232 «Об основных документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», и от 21.12.1996 № 1752

«Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации», которые предусмотрели введение на территории РФ общегражданского паспорта (паспорт гражданина Российской Федерации), заграничного паспорта гражданина Российской Федерации, дипломатического паспорта, паспорта моряка (удостоверение личности моряка), служебного паспорта.

В развитие приведенных актов Президента РФ Правительством РФ были приняты постановления от 14.03.1997 № 298 «Об утверждении образцов и описания бланков основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации», от 08.07.1997 № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» и от 01.12.1997 № 1508 «Об утверждении положения о паспорте моряка».

Важной вехой в развитии правового регулирования внешней миграции населения стало принятие Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Указанный Закон закрепил основные принципы права граждан на въезд в Российскую Федерацию и выезд из нее: 1) недопустимости ограничения права на выезд из Российской Федерации; 2) государственная защита граждан, выехавших за пределы Российской Федерации; 3) въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации по установленным и действительным документам. В развитие указанного Закона были приняты подзаконные акты: постановления Правительства РФ от 01.10.1998 № 1142 «О реализации отдельных норм Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”«, от 19.12.1997 № 1598 «О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба»; приказ МВД России от 26.05.1997 № 310 «Об утверждении Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и др.

На рассматриваемом этапе развития правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации начала активно формироваться правовая база внешней трудовой и вынужденной миграции населения.

Правовое регулирование внешней трудовой миграции населения осуществлялось на основании Указа Президента РФ от 16.12.1993 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», который утвердил Положение о порядке привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы. Приведенный документ определял условия и порядок выдачи разрешения на привлечение в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы. Кроме указанного документа был принят Указ Президента РФ от 29.04.1994 № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы», который распространял действие Указа Президента РФ от 16.12.1993 на иностранных юридических лиц, реализующих на территории РФ заключенные ими контракты, за исключением иностранных юридических лиц, командирующих в Российскую Федерацию своих работников для проведения монтажа (шефмонтажа) поставляемого ими оборудования. Приведенный документ установил сложную процедуру получения разрешения на привлечение иностранной рабочей на территорию РФ, что привело к появлению большого количества незаконных трудовых мигрантов. Несовершенство указанного акта порождало коллизии законодательства в сфере внешней трудовой миграции и как следствие формирование практики, не основанной на нормативно-правовом регулировании данного вида миграционного потока, т. е. порождал и расширял коррупцию при его реализации.

В сфере вынужденной миграции населения на смену актов Правительства РФ регулирующих защиту беженцев и вынужденных переселенцев, возникших в результате отдельных межнациональных конфликтов на постсоветских территориях (в Южной Осетии и Абхазии), 19 февраля 1993 г. были приняты Федеральный закон «О беженцах» и Закон РФ «О вынужденных переселенцах». Указанные акты представляли собой первую попытку правового регулирования в России проблем вынужденной миграции. Их серьезными недостатками стали: 1) упрощенный подход к определению понятия «беженец» и «вынужденный переселенец»; 2) практическое отсутствие полноценного регулирования процесса приобретения правового статуса «беженца» и «вынужденного переселенца»; 3) весьма в общих чертах закреплялся правовой статус субъектов вынужденной миграции; 4) практически отсутствовали какие-либо гарантии реализации правового статуса вынужденных мигрантов1. Эти недостатки привели к тому, что в законы были внесены изменения, которые позволили принять их в новых редакциях. Восполняя пробелы правового регулирования миграционных отношений в сфере вынужденной миграции, органы ФМС России принимали подзаконные нормативные правовые акты в сфере социальной защиты вынужденных мигрантов, возникших в результате осетино-ингушского конфликта[5] [6]. Кроме этого, правовое регулирование вынужденной миграции населения осуществлялось и на уровне подзаконных актов. Так, 25 ноября 1993 г. ФМС России приняло Типовое положение о Пункте первичного приема миграционной службы, 7 февраля 1995 г.

был принят приказ Минздравмедпрома, Госкомсанэпиднадзора и ФМС России «О порядке организации медико-санитарной помощи и обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища на территории Российской Федерации», 12 декабря 1995 г. постановление Правительства РФ «Об удостоверении беженца», 22 января 1997 г. постановление Правительства РФ «Об утверждении Типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев», 22 февраля 1997 г. постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверении вынужденного переселенца», 14.03.1997 г. приказ ФМС России «О Типовом положении о центре временного размещения вынужденных переселенцев», 31 марта 1997 г. приказ ФМС России «О мероприятиях, связанных с порядком признания лиц вынужденными переселенцами, их учета и переучета», 16 июня 1997 г. постановление Правительства РФ «О размерах денежного пособия и Порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем», 8.08.1997 г. приказ ФМС России «Об организации оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства». Очевидно, что обширное подзаконное нормативно-правовое регулирование вынужденной миграции населения свидетельствовало, во-первых, о новизне указанного миграционного потока для Российской Федерации, во-вторых, обосновывало несовершенство законодательного регулирования вынужденной миграции в России. Решение этих проблем обусловило принятие новых редакций законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах».

В рассматриваемый период весьма активно осуществлялось правовое регулирование пресечения и предотвращения незаконной миграции населения. Впервые проблема незаконной миграции была поднята в Указе Президента РФ от 09.08.1994 № 1668 «О Федеральной миграционной программе», где предусматривалось, что проблема незаконного въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранцев и граждан России приобретает острый характер. К субъектам незаконной миграции относились эмигранты неконтролируемые, эмигранты нелегальные, иммигранты незаконные. В условиях существования «прозрачных» границ с государствами — республиками бывшего Союза ССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами, возросло число иностранцев, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для въезда в третьи страны. Проблема неконтролируемого въезда иностранцев негативно влияла на состояние криминогенной обстановки в крупных административных и промышленных центрах, наносила ущерб безопасности страны, вызывала в ряде ее регионов осложнение социально-экономической обстановки. В целях обеспечения регулирования миграционных потоков и предупреждения незаконного въезда иностранцев на территорию РФ вводилась система иммиграционного контроля.

Постановление Правительства РФ от 18.01.1995 № 64 «О реализации Федеральной миграционной программы» закрепило за ФМС России функцию координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области реализации данной программы. В 1996 г. постановлением Правительства РФ от 03.08.1996 № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы» была утверждена новая редакция Федеральной миграционной программы, где также уделялось внимание незаконной (скрытой) миграции населения. Так, эта программа предусмотрела практически идентичные положения в отношении незаконных мигрантов, что и ранее действующая. 10 ноября 1997 г. была принята последняя Федеральная миграционная программа на 1998— 2000 гг. Она предусмотрела, что незаконная миграция на приграничных территориях и попытки легализации любым путем (как, например, «тихая экспансия» китайцев) представляет угрозу территориальной целостности страны. Необходимо отметить, что положения федеральных программ 1994, 1996 и 1997 гг. в полной мере реализованы не были.

При характеристике нормативно-правового регулирования незаконной миграции населения необходимо выделить постановление Совета Министра — Правительства РФ от 01.03.1993 № 173 «Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе России». Этот документ предусмотрел, что на ФМС России, в части предотвращения незаконной миграции, возлагалось осуществление совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти иммиграционный контроль в пунктах пропуска через государственную границу РФ, организации учета и регистрации беженцев и вынужденных переселенцев, осуществление совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти мер по обеспечению установленных законодательством условий проживания на территории РФ иностранных граждан, которые следуют транзитом в третьи страны с целью получения там убежища или поиска работы, разработка мероприятий по предупреждению случаев неконтролируемой миграции, принятии соответствующих меры по депортации (высылке) лиц, незаконно прибывших в Российскую Федерацию.

В развитие приведенных положений был принят Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2145 «О мерах по введению иммиграционному контролю», что нашло развитие в постановлении Правительства РФ от 08.09.1994 № 1020 «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле». Приведенные документы определили цели, задачи и функции органов иммиграционного контроля для предотвращения и пресечения незаконной миграции населения. В частности в Положении об иммиграционном контроле предусматривалось, что основными задачами постов иммиграционного контроля являются: 1) контроль за въездом на территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, а также следующих транзитом через территорию РФ в третьи страны, их идентификация, регистрация и учет;

  • 2) первичное рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении убежища на территории РФ; 3) осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в установленных законодательством РФ случаях и порядке. Анализируемое Положение возлагало на посты иммиграционного контроля следующие обязанности: 1) осуществление иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ во взаимодействии с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
  • 2) определять основания и правомерность въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, следующих транзитом через территорию РФ; 3) осуществлять обмен информацией с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, входящим в их компетенцию; 4) разрабатывать и участвовать в проведении мероприятий по предупреждению неконтролируемой миграции, включая сотрудничество с соответствующими службами иностранных государств; 5) вносить в установленном порядке предложения по совершенствованию иммиграционного законодательства РФ, инструкций, правил и других нормативных документов по вопросам иммиграционного контроля; 6) взаимодействовать с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и соответствующими органами иностранных государств по вопросам депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, которым отказано в предоставлении убежища и пребывании на территории РФ.

Серьезный вклад в правовое регулирование пресечения и предотвращения незаконной миграции населения внесло постановление Правительство РФ от 08.09.1994 № 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции населения». Приведенный документ утверждал Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации. Данное Положение предусматривало лишь правила работы с иностранными гражданами, прибывшими на территорию РФ в поисках убежища. Поскольку в рассматриваемый период для России были весьма актуальны проблемы вынужденной миграции и, прежде всего, внешней, то данный документ восполнял существующий пробел правового регулирования в указанной сфере и давал почву для пресечения и предотвращения, в том числе, и незаконной миграции населения на территорию страны.

В изучаемый период проблема полноценного правового регулирования пресечения и предотвращения незаконной миграции населения не была решена в полной мере. Отсутствовала система органов, эффективно занимающаяся данной проблемой. Вне поля правового регулирования осталась незаконная трудовая миграция, которая представляла собой наиболее многочисленный поток незаконных мигрантов.

Для периода с 1992 по 1997 гг. было характерно весьма активное развитие международных связей в сфере миграции населения. В данный период Россия ратифицировала Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. и протокол к ней 1967 г., заключила Соглашение о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Международной организации по делам миграции от 13.03.1992, а также многосторонние договоры по данной проблематике в рамках СНГ. Так, особое место в системе многосторонних договоров по проблемам вынужденной миграции занимало Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24.09.1993 и принятое в его развитие Решение о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 10.02.1995. Приведенные документы предусмотрели комплекс мер по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам на территории СНГ. В частности было закреплено обязательство: 1) осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставлять возможность для его беспрепятственного добровольного выезда на территорию одной из Сторон договора; 2) обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваться прекращения огня, соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации; 3) решать вопросы финансового, материально-технического, продовольственного, медицинского и транспортного обеспечения эвакуирующихся; 4) обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия; 5) оказывать беженцам и вынужденным переселенцам содействие в трудоустройстве в соответствии с принятым в государствах законодательством о занятости населения.

Дальнейшее международное сотрудничество Российской Федерации в сфере миграции осуществлялось на двустороннем уровне. В указанной сфере были заключены договоры о регулировании процессов переселения и защите прав переселенцев[7]. Отмеченные договоры предусматривали, что переселение лиц между договаривающимися сторона осуществляется в соответствии с нормами международного права и национальным законодательством государств, определяется правовой статус переселенцев, а также меры правовой защиты и обеспечения условий реализации прав и обязанностей указанных категорий лиц.

Следующим периодом эволюции правового регулирования миграционных отношений стал период с 1997 по 2003 гг. Для этого периода развития правового регулирования миграционных отношений было характерно принятие новой редакции Закона РФ «О беженцах», которая значительно расширила круг регулируемых отношений в сфере вынужденной миграции и, прежде всего: 1) более детально урегулировала процедуру рассмотрения ходатайства о признании лица беженцем;

2) конкретизирован правовой статус лиц ходатайствующих о признании их беженцами и признанных беженцами; 3) расширен перечень оснований для утраты и лишения правового статуса беженца; 4) введен институт временного убежища1; 5) на законодательном уровне рассмотрены вопросы депортации беженцев или лиц, которым отказано в предоставлении данного статуса; 6) распределены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в части правового регулирования реализации статуса беженца.

Другой важной вехой развития правового регулирования миграционных отношений стало принятие в 2002 г. Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Данный Закон системно сформулировал конституционные основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. В нем впервые на законодательном уровне была предпринята попытка правового регулирования внешней трудовой и незаконной миграции населения. В части трудовой миграции данный Закон дал толчок подзаконному нормативному регулированию внешней трудовой миграции населения. В развитие положений ст. 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» было принято постановление Правительства РФ от 30.12.2002 № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу», также в 2003 г. принимаются приказы Минтранса России[8] [9] и Госкомрыболовства России[10] по проблемам привлечения иностранных работников для работы в указанных отраслях экономики.

Важное место в системе подзаконного регулирования внешней трудовой миграции заняло Постановление Правительства РФ от 30.10.2002

№ 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности». Данный документ впервые в России вводил квоту на привлечение иностранных работников для работы на территории РФ, и эта квота на 2003 г. составила 530 000 человек. Постановлением Минтруда России от 29.04.2003 № 23 «Об утверждении Порядка подготовки и рассмотрения предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» определялся порядок рассмотрения Министерством ходатайств субъектами РФ о предоставлении квот на привлечение иностранной рабочей силы на территорию субъекта федерации, что в настоящее время осуществляется ежегодно.

В рассматриваемый период активно развивается законодательство, направленное на обеспечение приживаемости мигрантов по новому месту жительства. Такими нормативными правовыми актами являются акты социально-правовой направленности, что характеризовало особенности развития миграционного законодательства рассматриваемого периода.

Завершающий период, охватывает 2003 г. по настоящее время. Он характеризуется тем, что в нем формируются консервативные тенденции в государственной миграционной политике страны. Для рассматриваемого периода характерно развитие правового регулирования миграционных отношений по следующим основным направлениям:

1) формирование системы миграционных органов и совершенствование их компетенции; 2) организация и осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства; 3) правовое обеспечение программ переселения соотечественников, проживающих за рубежом; 4) формирование системы квотирования привлечения в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы; 5) совершенствование ранее принятых законодательных актов в сфере миграции населения, особенно в сфере внешней трудовой миграции.

В анализируемый период осуществлялось правовое регулирование реформирования системы миграционных органов РФ. В основе указанной реформы лежал Указ Президента РФ от 19.07.2004 № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы». Данный акт расширил компетенцию ФМС России по всем видам миграционных потоков: внутренней (социально-экономической), внешней, внешней трудовой, вынужденной и незаконной миграции населения. Также предполагалось создание единой системы миграционных органов во главе с ФМС России[11].

В рамках рассматриваемого периода сформировалось два основных концептуальных направления организации управления миграцией населения. Первый заключался в формировании федерального органа исполнительной власти специальной компетенции в сфере управления миграцией населения, которым стала ФМС России, первоначально находящаяся в ведении МВД России, а впоследствии в виде федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении Правительства РФ. Вторая концепция отстаивала передачу специальной компетенции по управлению миграцией населения в ведение МВД России, где в качестве структурного подразделения выделялось бы управление по вопросам миграции населения. С принятием Указа Президента РФ от 05.04.2016 № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» была реализована вторая концепция организации управления миграцией населения. В соответствии с Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в структуре центрального аппарата МВД России было создано ГУВМ МВД России.

Принятие Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» стало важным событием, направленным на серьезное упорядочение внешней и внешней трудовой миграции, пресечения и предотвращения незаконной миграции населения. Данный Закон направлен на правовое регулирование миграционных отношений, возникающих при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию РФ, передвижением по территории РФ при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации (ст. 1). В настоящее время активно реализуется подзаконный нормотворческий процесс по обеспечению осуществления положений рассматриваемого закона, формируется судебная и арбитражная практика.

Правовое регулирование миграционных отношений в сфере внешней трудовой миграции населения в настоящее время направлено на развитие законодательного регулирования данного миграционного потока, что потребовало серьезных изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Идет процесс совершенствования механизма квотирования привлечения иностранных работников для работы на территории РФ. Так, например, постановлением Правительства РФ от 12.09.2013 № 800 утверждены Правила подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу, которые устанавливают порядок определения исполнительными органами государственной власти субъектов РФ потребности в привлечении иностранных работников, квот на выдачу иностранному гражданину приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, квот на выдачу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, разрешений на работу.

В развитие положений Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» было принято постановление Правительства от 23.12.2006 № 798 «Об утверждении порядка подачи уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы», которое впервые установило уведомительный порядок привлечения иностранной рабочей для осуществления трудовой деятельности не связанной с получением визы.

Кроме приведенных актов Правительством РФ было принято постановление от 23.12.2006 № 797 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации», направленное на ужесточение условий лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации. В целях совершенствования лицензирования данного вида деятельности было принято постановление Правительства РФ от 08.10.2012 № 1022 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации».

Другим не менее значимым и знаковым правовым актом рассматриваемого периода стал Указ Президента РФ от 22.06.2006 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», который утвердил программу переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, определил круг субъектов РФ, участвующих в реализации данной программы. В развитие положений данного документа было принято постановление Правительства РФ от 28.12.2006 № 817 «О свидетельстве участника государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», которое предусмотрело форму свидетельства об участии субъекта РФ в реализации положений президентской программы. Нормативное обеспечение реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, было продолжено Указом Президента РФ от 14.09.2012 № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», который предусмотрел комплекс правовых и организационных мер, направленных на совершенствование реализации указанной государственной программы. Принимались правовые акты Правительства РФ, посвященные социальной поддержки соотечественников и отдельных его категорий[12].

Подводя итог, необходимо отметить, что развитие правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации осуществлялось в четыре этапа.

Первый этап характеризовался зарождением правового регулирования миграционных отношений и был обусловлен сломом советской системы государственного управления миграционными процессами, основанной на ограничении территориальной мобильности населения и, прежде всего, внешней и внешней трудовой миграции населения. В этот период появляются первые акты, регулирующие миграционные процессы в сфере внутренней (социально-экономической), внешней и вынужденной миграции населения. В данный период нельзя утверждать о существовании целостной системы миграционного законодательства страны.

Второй этап характеризовался активным развитием нормотворческой деятельности государства в сфере миграции населения. В этот период принимаются законы, направленные на правовое регулирование основных миграционных потоков (внутренней, внешней и вынужденной миграции населения). Вместе с тем в правовом регулировании миграционных отношений важное место продолжают занимать подзаконные нормативные правовые акты, которые регламентируют внешнюю трудовую и незаконную миграцию. В основе подзаконного нормативно-правового регулирования миграционных отношений продолжает находиться и вынужденная миграция, хотя весьма несовершенные законы по указанной проблематике были приняты в 1993 г.

Третий этап эволюции правового регулирования миграционных отношений характеризовался развитием существующего миграционного законодательства, устранением пробелов правового регулирования данных отношений, принятием новых законов, направленных на упорядочение миграционных отношений в России. Важной вехой этого периода стало принятие Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Для четвертого этапа формирования правового регулирования миграционных отношений свойственно ужесточением политики государства в сфере миграции населения, что выразилось в принятии Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и реализации Указа Президента РФ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

Отмеченные выводы, выявленные в процессе эволюции правового регулирования миграционных отношений, позволяют отметить, что в период с 1990 г. по настоящее время весьма активно шел процесс формирования правовой миграционной политики государства. За этот период было принято более 200 федеральных актов по проблемам регулирования миграционных отношений в России, а на уровне субъектов РФ — более 3 тыс. документов.

  • [1] В Российской Федерации приняты и действовали следующие миграционные программы: 1) 1992—1994 гг. — Республиканская долговременная программа «Миграция»;2) 1994—1996 гг. — Федеральная миграционная программа; 3) 1996—1998 гг. — Федеральная миграционная программа; 4) 1998—2000 гг. — Федеральная миграционнаяпрограмма на 1998—2000 гг.
  • [2] Концепции государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 01.03.2003.
  • [3] См.: Жеребцов А. Н. Правовое регулирование миграционных отношений и генезисконсервативной правовой миграционной политики Российской Федерации : монография. Краснодар : Кубанькино, 2007.
  • [4] Указ Президента РФ от 09.08.1994 № 1668 «О Федеральной миграционной программе».
  • [5] См.: Жеребцов А. Н. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденныхпереселенцев в Российской Федерации. Волгоград : ВИЭСиП, 2001.
  • [6] Порядок выплаты денежной компенсации вынужденным переселенцам, пострадавшим в результате вооруженного осетино-ингушского конфликта (утвержден ФМС России, Российской государственной страховой компанией, Временной администрацией,Минфином России 28, 31 октября, 4, 12 ноября 1994 г.).
  • [7] Такие договоры были заключены с Таджикистаном (10 октября 1992 г.), Латвией(2 июня 1993 г.), Эстонией (5 октября 1993 г.), Туркменистаном (23 декабря 1993 г.),Грузией (3 февраля 1994 г.), Кыргызстаном (18 июля 1995 г.), Белоруссией (30 октября1996 г.), Азербайджаном (3 июля 1997 г.), Арменией (29 августа 1997 г.), Казахстаном(6 июля 1998 г.).
  • [8] Данный институт детализирован постановлением Правительства РФ от 09.04.2001№ 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации».
  • [9] Приказ Минтранса России от 05.09.2003 № 186 «Об утверждении Порядка выдачи заключений о возможности привлечения и использования иностранных работниковв составе экипажей российских морских судов (за исключением морских судов рыбопромыслового флота)».
  • [10] Приказ Госкомрыболовства России от 21.03.2003 № 104 «Об утверждении Порядкавыдачи заключений о возможности привлечения и использования иностранных работников в составе экипажей российских морских судов рыбопромыслового флота».
  • [11] Приказ МВД России от 02.12.2005 № 983 «Об утверждении Типового положенияо территориальном органе Федеральной миграционной службы».
  • [12] См.: Постановления Правительства РФ от 27.03.2013 № 270 «О порядке осуществления выплаты пособия на обустройство участникам Государственной программыпо оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей»; от 08.10.2014 № 1032«Об организации работы с соотечественниками, постоянно проживающими на территории Украины, прибывшими на территорию Российской Федерации, получившимивременное убежище в Российской Федерации и желающими принять участие в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»; от 05.08.2013№ 666 «О выплате пособия на обустройство участникам Государственной программыпо оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, которым свидетельство участника Государственной программы выдано до 1 января 2013 г.»; от 05.08.2013 № 665 «О выплате ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательскойи иной не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельностиучастникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом,которым свидетельство участника Государственной программы выдано до 1 января2013 г.».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >