МЕЖДУНАРОДНЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Международно-правовое регулирование миграционных правоотношений

Современное развитие международно-правового сотрудничества в сфере защиты прав и свобод мигранта позволяет утверждать о формировании минимальных международных стандартов защиты прав и свобод мигрантов или минимальных международных миграционных стандартов защиты прав и свобод человека.

Научное положение

В международно-правовой науке минимальным международным стандартам защиты прав человека понимается как обязанность государства соблюдать и уважать права и свободы человека в той или иной области человеческой деятельности[1].

Главным в указанном определении является то, что стандарт — это не что иное как обязанность, т. е. долженствование государства в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека.

Минимальные стандарты соблюдения и защиты прав и свобод мигрантов классифицируются по двум основаниям: по объему прав и свобод, подлежащих соблюдению и защите государством. В связи с этим выделяют общие и специальные стандарты. По сфере их действия — универсальные, действующие во всем мире, региональные, действующие в пределах определенного региона, и субрегиональные, действующие в пределах части территории определенного региона.

По своим видовым характеристикам минимальные международные миграционные стандарты соблюдения и защиты прав и свобод мигранта являются по объему прав, подлежащих соблюдению и защите государством, специальными стандартами, так как закрепляют обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека, связанные с его территориальным перемещением. По сфере действия минимальные международные миграционные стандарты соблюдения и защиты прав и свобод человека могут быть как универсальными, так и региональными, и субрегиональными.

Многообразие минимальных международных миграционных стандартов соблюдения и защиты прав и свобод человека свидетельствует о разном уровне закрепления в международно-правовых актах системы прав и свобод, подлежащих защите, разных формах их реализации в национальной правовой системе государств, взявших обязательство соблюдать и защищать права и свободы человека в сфере миграции.

Так, специальный и универсальный минимальный международный миграционный стандарт соблюдения и защиты прав и свобод человека закреплен во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.

Нормы приведенных международных документов затрагивают два основных вида миграционных потоков: внутреннюю (социально-экономическую) миграцию и внешнюю, причем косвенно закрепляется и норма о внешней трудовой миграции населения. Необходимо отметить, что положения этих документов закрепляют базовое естественное и неотчуждаемое право человека — право на свободу передвижения и выбора места жительства в пределах территории государства. Приведенная норма лежит в основе любого вида минимального международного миграционного стандарта соблюдения и защиты прав и свобод человека, она в той или иной мере касается всех пяти миграционных потоков. В своей совокупности приведенные нормы образуют содержание специального и универсального минимального международного миграционного стандарта соблюдения и защиты прав и свобод человека.

Среди специальных и региональных стандартов для Российской Федерации особое значение имеет Европейский минимальный международный миграционный стандарт соблюдения и защиты прав и свобод человека, закрепленный в Протоколе № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. содержит специальный и субрегиональный минимальный международный миграционный стандарт соблюдения и защиты прав и свобод человека.

Указанные положения практически ничем не отличаются от требований, изложенных в специальном и универсальном минимальном международном миграционном стандарте соблюдения и защиты прав и свобод человека, закрепленных в международно-правовых актах ООН.

юз

Кроме приведенных выше положений, в СНГ была разработана и принята Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств, утвержденная Межпарламентской Ассамблеи государств- участников СНГ 29.10.1994, которая закрепила систему юридических гарантий защиты прав мигрантов и возложила важные обязанности на государства — участники СНГ (ст. 6). Вместе с тем, хотя приведенные положения и носили рекомендательный характер, они реально никогда не исполнялись, что существенно осложнили реализацию международных норм о правах мигрантов в национальных правовых системах.

В современном международном праве формируются минимальные международные миграционные стандарты соблюдения и защиты прав и свобод человека, действующие в сфере отдельных миграционных потоков. Так, международным сообществом приняты международные документы в сфере внешней, внешней трудовой и вынужденной миграции населения:

  • 1) в сфере внешней миграции населения — Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне 1992 г. (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Европейская конвенция о месте постоянного проживания от 13.12.1955 (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Конвенция о статусе апатрида от 28.09.1954 (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, утвержденная резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13.12.1985; Европейское соглашение о нормах, регулирующих передвижение лиц между государствами-членами Совета Европы от 13.12.1957 (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора) и др.;
  • 2) в сфере внешней трудовой миграции населения — Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам от 04.06.1975 (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Конвенция МОТ № 21 об упрощении процедуры инспекции эмигрантов на борту судов от 26.05.1926 (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Европейская конвенция о правовом статусе трудя - щихся-мигрантов от 24.11.1977 (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Конвенция МОТ № 97 о трудящих- ся-мигрантах от 08.06.1949 (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора) и др.;
  • 3) в сфере вынужденной миграции населения — Конвенция о статусе беженцев от 28.07.1951 (Россия выразила обязательность в отношении указанного договора постановлением Верховного Совета РФ от 13.11.1992); Протокол, касающийся статуса беженцев от 31.01.1967 (Россия выразила обязательность в отношении указанного договора постановлением Верховного Совета РФ от 13.11.1992); Устав Управления верховного комиссара по делам беженцев от 14.12.1950; Декларация о территориальном убежище, утвержденная резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14.12.1967; Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев от 16.10.1980 (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора); Европейское соглашение об отмене виз для беженцев от 20.04.1959 (Россия не выразила обязательность в отношении указанного договора) и др.

К сожалению, большинство приведенных актов до настоящего времени не являются обязательными для Российской Федерации, а указанные минимальные международные миграционные стандарты соблюдения и защиты прав и свобод человека в отдельных видах миграционных потоков не могут быть реализованы в российской национальной правовой системе.

Важность приведенной системы минимальных международных миграционных стандартов соблюдения и защиты прав и свобод человека заключается в следующем.

Во-первых, содержание указанных стандартов системно-структурировано, где в основе лежит базовое естественное право человека на свободу передвижения и выбор места жительств, а также права и свободы, характеризующие отдельные виды миграционных потоков.

Во-вторых, минимальные миграционные стандарты имеют разную территориальную сферу действия и разный объем его содержания, т. е. закрепленную в них систему прав и свобод в сфере территориального перемещения населения. Это обстоятельство свидетельствует о формировании минимальных международных миграционных стандартов соблюдения и защиты прав и свобод человека адекватно развитию национальных правовых систем региона или субрегиона, уровню развития механизмов прав и свобод человека на определенной территории.

В-третьих, минимальные международные миграционные стандарты соблюдения и защиты прав и свобод человека оказывают влияние на национальные правовые системы государств, взявших обязательства соблюдать и уважать положения указанных стандартов.

В-четвертых, минимальные международные миграционные стандарты соблюдения и защиты прав и свобод человека реализуются в определенных формах. Формы реализации норм международного права, раскрывающие содержание рассматриваемых стандартов, отличаются от форм реализации норм национального права. Эти особенности свойственны специфике самой системы международного права, процесса ее формирования и реализации.

В-пятых, минимальные международные миграционные стандарты соблюдения и защиты прав и свобод человека — это не просто система прав и свобод мигрантов, закрепленных в международных правовых актах, это международно-правовая обязанность соблюдать и защищать закрепленные в нормах международного права права и свободы мигрантов.

Реализация минимальных международных миграционных стандартов соблюдения и защиты прав и свобод в российской национальной правовой системе влияет на процесс формирования и реализации правовой миграционной политики Российской Федерации, которая осуществляется в следующих формах:

Имплементация норм, содержащих минимальный международный миграционный стандарт соблюдения и защиты прав и свобод человека, в национальную правовую систему. Эта имплементация может носить общий и частный характер. Общий характеризуется полным переносом норм международного правового акта в национальный правовой акт. В сфере миграции таких случаев нет. Частный — предполагает частичный перенос норм международного правового акта (т. е. отдельных норм) в национальный правовой акт. Частный случай переноса норм международного права довольно распространенный. Эта форма реализации норм международного права осуществляется в тех случаях, когда в международно-правовом акте предусматривается обязанность государства привести свое «законодательство, административные правила и практику» в соответствие с положениями международного правового акта. Так, ст. 27 Конституции РФ восприняла положения ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.

Принятие национального нормативного правового акта (закона или подзаконного акта), регламентирующего порядок реализации в национальной правовой системе международных обязательств государства в сфере миграции населения, применяется, когда в международном правовом акте предусматривается принятие национального нормативного правового акта, реализующего взятое государством международно-правовое обязательство в сфере миграции населения. Так, Закон РФ «О праве граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства на территории Российской Федерации» закрепляет нормативный механизм реализации взятых Российской Федерацией (в порядке правопреемства) обязательств, вытекающих из ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Нормы Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. реализуются также в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Отсылки национального нормативного правового акта, регулирующего миграционные отношения, к международному правовому акту могут быть общие и специальные. Общие отсылки предполагают отсылку к любому международному правовому акту, как уже принятому, так возможно принятому в будущем. Специальные отсылки предполагают отсылку к конкретному международному правовому акту в сфере миграции. В сфере закрепления норм о миграции населения чаще всего применяется общая отсылка. Так, ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержит следующую общую отсылку: «В случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, действуют правила международного договора». Статья 5 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» содержит следующую отсылку: «Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правом свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами или международными договорами Российской Федерации». Существуют и другие способы формирования общей отсылки.

Прямое применение норм международного права российскими правоприменительными органами возможно при наличии следующих условий:

а) в международном правовом акте отсутствует указание на приведение национального законодательства в соответствие с требованиями международного акта;

Судебная практика

В п. 3 постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» по этому поводу отмечалось, что «к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств».

  • б) международные договоры в сфере миграции должны вступить в силу, т. е. начать действовать. Вступление в юридическую силу международного договора определяется в заключительной части договора;
  • в) государства или субъекты их правовой системы, участвующие в миграционном отношении, должны выразить обязательность в отношении международного договора. Выражение обязательности в отношении международного договора осуществляется в порядке, определенном ст. 11 Венской конвенции о праве международных договоров от 23.05.1969 и ст. 15—22 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»;
  • г) в отношении применяемых норм международного договора государства, участвующие в миграционном отношении, не высказали оговорки о неприменимости этих норм в отношении государства (субъектов их правовой системы). Порядок внесения оговорки в отношении отдельных положений договора определяется ст. 19—23 Венской конвенции о праве международных договоров от 23.05.1969.

Важное место в системе международно-правовой регламентации миграционных отношений занимают двусторонние (партикулярные) международные договоры Российской Федерации. Их можно классифицировать на несколько групп в зависимости от предмета регулирования данных договоров:

  • — соглашения о безвизовом перемещении граждан договаривающихся государств (Соглашение между Правительством Республики Белоруссия, Правительством Республики Казахстан, Правительством Киргизской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан от 30.11.2000);
  • — соглашения о регулировании процессов переселения и защите прав переселенцев (Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 23.12.1993; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о регулировании процесса добровольного переселения от 29.08.1997);
  • — соглашения о реадмиссии (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики (Соглашение о реадмиссии) от 12.05.2003).

Современное состояние международного сотрудничества государств в сфере миграции населения требует развития двустороннего сотрудничества в сфере борьбы с незаконной миграцией. На универсальном уровне международно-правового сотрудничества следует выделить Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, принятый 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 на 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. В настоящее время в СНГ это сотрудничество сводится лишь одному многостороннему соглашению — Соглашению о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 06.03.1998.

Анализ указанных двусторонних соглашений позволяет отметить, что данные документы подлежат прямому применению уполномоченными органами договаривающихся государств и, как следует из положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, наравне с другими подлежащими прямому применению международными правовыми актами, являются составной частью российской правовой системы. А значит, содержат положения, формирующие правовую миграционную политику Российской Федерации, выступают формой подотрасли миграционного права Российской Федерации.

  • [1] См.: Международное право : учебник / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов.3-е изд. перераб. и доп. М. : Норма, 2003. С. 384.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >