Административно-правовое регулирование миграционных отношений в странах Содружества Независимых Государств

Правовое регулирование миграционных процессов в бывших республиках СССР (постсоветских государствах) начало формироваться в результате провозглашения этими странами государственного суверенитета и формирования собственной правовой системы. В связи с этим получили развитие различные подходы к формированию и реализации государственной миграционной политики от политики «закрытых дверей» (Туркменистан), до либеральной, т. е. политики «открытых дверей» (Украина, Молдавия). В конечном счете, административно-правовое регулирование миграционных процессов в постсоветских государствах в настоящее время можно признать в целом сформированным.

Рассмотрим особенности административно-правового регулирования миграционных процессов в постсоветских странах. Современное развитие миграционного законодательства постсоветских государств позволяет отметить, что миграционно-правовые режимы управления процессами территориального перемещения населения сформированы в отношении потоков внешней, внешней трудовой, вынужденной и незаконной миграции населения. Изучение действующего законодательства постсоветских государств позволяет выделить следующие виды миграционно-правовых режимов:

  • — предоставления статуса беженца на территории государства (Азербайджан, Беларусь, Украина, Таджикистан);
  • — предоставления статуса вынужденного переселенца на территории государства (Азербайджан, Россия);
  • — предоставления убежища (Беларусь, Эстония);
  • — задержания незаконных мигрантов (Азербайджан, Беларусь, Украина);
  • — высылка (выдворение) иностранных граждан (лиц без гражданства) (Латвия, Молдова, Таджикистан, Молдова и др.);
  • — признание лица иммигрантом, репатриантом, реэмигрантом (Казахстан);
  • — предоставления вида на жительство (Латвия).

Для приведенных государств характерны следующие особенности нормативного закрепления приведенных административно-правовых режимов. Во-первых, отсылочный характер построения норм закона, где основное бремя регулирования отношений ложится на акты органов исполнительной власти. Во-вторых, закрепление традиционных миграционных режимов, из системы которых не виден подход государства к характеру миграционной политики, реализуемой на его территории. В-третьих, в странах Балтии отсутствует различие между режимами предоставления убежища и статуса беженцев. В-четвертых, в странах Балтии происходит процесс адаптация их миграционной политики к политике Европейского Союза.

Для содержания миграционно-правового режима предоставления статуса беженца характерна однотипная процедура, предусматривающая обращение за приобретением данного статуса в миграционный орган или орган пограничного контроля, которые и принимают (обычно в течение месяца) решение о предоставлении или отказе в предоставлении статуса беженца. Характерной особенностью данного режима является то обстоятельство, что понятие «беженец», закрепленное в законах, отражает все признаки, закрепленные в Конвенции о статусе беженцев 1951 г.

Так, ст. 16 Закона Республики Казахстан о миграции населения от 17.12.1997 предусматривает следующий порядок обращения за получением статуса беженца, репатрианта, вынужденного переселенца или реэмигранта: «1. Решение о признании лица беженцем, репатриантом (оралманом), вынужденным переселенцем, реэмигрантом или беженцем принимается соответствующими территориальными службами уполномоченного органа в течение тридцати дней со дня регистрации ходатайства о признании лица репатриантом (оралманом), вынужденным переселенцем, реэмигрантом или беженцем. 2. Лицу, признанному репатриантом (оралманом), вынужденным переселенцем, реэмигрантом или беженцем, выдается соответствующее удостоверение. 3. При отказе в признании лица репатриантом (оралманом), вынужденным переселенцем, реэмигрантом или беженцем ему в тридцатидневный срок со дня принятия решения вручается письменное уведомление. Если указанное лицо находится за пределами Республики Казахстан, то ему направляется письменное уведомление с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения. 4. Решение об отказе в признании лица репатриантом (оралманом), вынужденным переселенцем, реэмигрантом или беженцем может быть обжаловано в вышестоящем уполномоченном органе или в судебном порядке в течение месяца со дня получения письменного уведомления. 5. Решение об отказе в признании лица репатриантом (оралманом), вынужденным переселенцем, реэмигрантом или беженцем направляется также в соответствующий орган внутренних дел для организации выезда лица, получившего отказ, с территории Республики Казахстан. 6. При обжаловании решения уполномоченного органа лицом, ходатайствующим о признании его репатриантом (оралманом), вынужденным переселенцем, реэмигрантом или беженцем, приостанавливаются действия органов внутренних дел по организации выезда с территории Республики Казахстан».

Подобный механизм предусмотрен в законодательстве всех стран региона и ничего нового в данный миграционно-правовой режим не вносит.

Миграционно-правовой режим предоставления правового статуса вынужденного переселенца предусмотрен далеко не во всех постсоветских государствах. Вместе с тем в тех государствах, где данный правовой режим закреплен, он предусматривает, что лицо, прибывшее к месту своего временного или постоянного проживания, обращается в соответствующие государственные органы для получения статуса беженца или вынужденного переселенца. Соответствующие органы, безотлагательно зарегистрировав их, выдают не позднее трех месяцев — беженцам, не позднее одного месяца — вынужденным переселенцам надлежащий документ, свидетельствующий о получении статуса беженца или вынужденного переселенца. Этот срок по решению данного органа может быть продлен при наличии уважительной причины (несчастного случая, болезни, отсутствия транспортного средства и др.).

Важно отметить, что данный миграционно-правовой режим закрепляется неконкретно, имеет отсылочный характер к подзаконным актам и практически идентичен режиму предоставления статуса беженца.

Правовой режим убежища имеет две основные особенности: 1) предоставляется лицам, признаваемым в качестве беженца (Латвия);

2) предоставляется в качестве специального укрытия на территории государства (Беларусь).

Так, ст. 2 Закона Республики Беларусь от 09.06.1999 «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “О беженцах”» определяет убежище как «право иностранца, преследуемого в другом государстве за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность, пребывать на территории Республики Беларусь, которое может предоставляться Президентом Республики Беларусь». Статья 4 Закона предусматривает, что порядок предоставления и решение о предоставлении убежища является компетенцией Президента Республики Беларусь.

Подобные положения имеются в законодательстве и других государств. В странах Балтии наравне с политическим убежищем и предоставлением статуса беженца предусматривается предоставление временного (гуманитарного) убежища по основаниям и в порядке, сходным с законодательством РФ.

Особое место в законодательстве постсоветских государств занимают положения о высылке (выдворении) незаконных мигрантов.

Так, гл. 13 Закона Латвийской Республики о въезде и пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства в Латвийской Республике от 09.06.1992 подробно регламентирует режим выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Латвийской Республики. Решение о выдворении могут принять следующие должностные лица:

  • 1) командир батальона сил нетипичной охраны или его, или ее заместитель, если лицо незаконно въехало в страну;
  • 2) директор Департамента или начальник подразделения, если лицо добровольно не выполнило распоряжение о выезде. Начальник подразделения Департамента может принимать решение о принудительном выдворении лишь такого лица, паспорт которого не зарегистрирован или не был зарегистрирован в Латвии или если паспорт не был выдан в Латвии.

Решение о принудительном выдворении, принятое в соответствии с процедурой, обжалованию не подлежит. Принудительное выдворение лица из страны осуществляется силами пограничной охраны и государственной полиции в пределах их компетенции. Силы пограничной охраны имеют право задерживать нарушителей государственной границы на срок до 72 часов и после уведомления прокурора — на срок до 10 суток. Государственная полиция имеет право задерживать лицо до принятия решения о его или ее принудительном выдворении, если:

  • 1) лицо прибыло в страну незаконно;
  • 2) лицо намеренно представило ложную информацию компетентным органам для того, чтобы получить визу или вид на жительство;
  • 3) государственные компетентные органы имеют основания полагать, что лицо будет скрываться или, что лицо не имеет определенного места жительства в стране;
  • 4) государственные компетентные органы имеют основания полагать, что лицо представляет угрозу для общественного порядка и безопасности или для безопасности государства. В упомянутых случаях государственная полиция имеет право задерживать лицо на срок до 72 часов и после уведомления прокурора — на срок до 10 суток.

После уведомления прокурора лица, в отношении которых принято решение об их принудительном выдворении, содержатся под стражей до выполнения указания о выдворении. С момента задержания или взятия под стражу лица оно имеет право встретиться или связаться с адвокатом для получения правовой помощи. Задержанные лица содержатся в учреждениях государственной полиции в камерах временного заключения отдельно от лиц, подозреваемых в совершении преступления. Эти лица перевозятся в тех же транспортных средствах, в которых перевозятся лица, подозреваемые в совершении преступления, но отдельно от последних.

Национальная гвардия и муниципальная полиция имеют право задерживать иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в стране без действительной визы или вида на жительство, и эти лица в течение трех часов доставляются в Департамент, его подразделения или учреждения государственной полиции.

Министр внутренних дел имеет право выпускать инструкции о процедуре принудительного выдворения.

Изложенные положения позволяют отметить следующие принципиальные положения и выводы, дающие возможность получить общую характеристику о миграционно-правовых режимах в постсоветских странах;

  • 1) для постсоветских государств характерен процесс формирования системы миграционных режимов, отражающих потребности государственного управления миграционными процессами исходя из реального социально-экономического развития страны;
  • 2) в данных государствах применяется ограниченный перечень видов миграционно-правовых режимов управления миграционными процессами. Это свидетельствует о процессе формирования рассматриваемого вида миграционной системы;
  • 3) в данной миграционной системе имеет место преимущественно отсылочное подзаконное нормативное правовое регулирование режимов, что свидетельствует о слабой их проработанности в части реализации и защиты прав и свобод мигрантов;
  • 4) отсутствие механизмов защиты прав и свобод мигрантов, особенно в государствах Балтии, где предусматривается отказ в предоставлении права обжалования административного решения о выдворении иностранного гражданина (лица без гражданства), является фактором социального выталкивания с территории указанных государств лиц не коренной национальности. Это представляет собой, в свою очередь, грубое нарушение прав и свобод мигрантов, признаваемое международным правом и международными судебными механизмами в качестве международно-противоправного деяния;
  • 5) отдельные миграционно-правовые режимы нуждаются в совершенствовании, обусловленном активным развитием миграционных процессов на постсоветском пространстве (особенно режим предоставления статуса беженцев и вынужденных переселенцев, режим выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства);
  • 6) представляется важным формирование таких миграционно-правовых режимов, которые бы соответствовали нормам современного международного права.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >