Опыт административно-правового регулирования миграционных отношений в странах дальнего зарубежья

Административно-правовые режимы государственного управления миграционными процессами в зарубежных странах характеризуется комплексом особенностей, которые заключаются: 1) в формировании национальной миграционной политики и применении тех или иных правовых режимов, отражающих экономическую ситуацию в стране и их содержание; 2) региональном положении страны и исторических условий формирования миграционные системы; 3) дифференциации режимов государственного управления миграционными процессами в зависимости от вида миграционного потока (правовые режимы различны в отношении государственного управления внешней и внешней трудовой миграцией населения, вынужденной миграцией и незаконной миграцией); 4) эффективном сочетании общепризнанных правовых режимов и их специфических разновидностей в практике деятельности того или иного государства.

Первой и важнейшей особенностью государственного управления миграционными процессами в зарубежных странах является формирование национальной миграционной политики и применение тех правовых режимов, которые отражают экономическую ситуацию в стране. Эта особенность в экономически развитых странах проявляется в установлении эффективной системы сдерживания незаконной миграции и взвешенного экономически обоснованного подхода к иммиграции на их территорию, в том числе трудовой.

В этом отношении типичен пример Канады, где иммиграция серьезно влияет на рост экономики страны, она «играет ключевую роль в удовлетворении долгосрочных и краткосрочных потребностей в людских ресурсах на рынке труда, привлекая людей, имеющих высокий уровень компетенции в сочетании с необходимым талантом, что признано оказать поддержку экономическому росту в настоящем и будущем»1.

Для Европы наоборот традиционный уровень развития экономики влечет выработку сдерживающих иммиграционных механизмов, которые характеризуются изменившимся характером иммиграции (резким увеличением количества вынужденных мигрантов), возрастающей численностью трудовых иммигрантов, расширением Европейского Союза и шенгенской зоны, интенсивностью миграционных процессов из-за экономических трудностей в центральной и восточной Европе и т. п.

В противоположность приведенным примерам, экономические причины являются выталкивающими мигрантов (эмиграция) из государств СНГ, Азии, Латинской Америки.

Научное положение

По данным МОТ основными центрами притяжения мигрантов в начале XXI в. стали (по мере убывания): Европа, Северная Америка и Западная Азия (Арабские страны)[1] [2]. В экономической науке в этой связи неоднократно отмечалось, что центром притяжения мигрантов всегда являлись страны с бурным экономическим ростом[3].

Анализ действующего миграционного законодательства зарубежных стран, а также научной литературы по указанной проблеме, позволяет выделить следующие основные виды действующих государственных миграционных политик:

  • либеральную миграционную политику — привлечение иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности, упрощенный порядок предоставления права иностранным гражданам на постоянное проживание, реальная свобода передвижения и выбора места жительства в пределах территории государства, гармонизация визовой политики, политики борьбы с нелегальными мигрантами, либеральный подход к регулированию вынужденной миграции. Приоритетом данной политики и предполагаемыми последствиями ее реализации являются привлечение рабочей силы и экономически активного населения для развивающейся и эффективной экономики государства, восполнение численности населения за счет иммигрантов, отсутствие государственного воздействия на внутреннюю (социально-экономическую миграцию) населения. Указанный вид миграционной политики производен от политики глобализации, происходящей в настоящее время в мире (государства Европейского Союза, Австралия, Канада и др.);
  • политику «закрытых дверей» (стагнации) — максимальное ограничение территориального перемещения населения как внутри страны, так и за ее пределы. Приоритетом данной политики является создание нормативно-правовой базы, ограничивающей территориальное перемещение населения, причем, она основывается на идеологических установках, сформулированных в государстве. Данная миграционная политика присуща государствам с тоталитарным или авторитарным государственно-правовым режимом. Предполагаемыми последствиями реализации указанной политики является сохранение власти правящей элитой, сокращение возможностей международной коммуникации. Особенностью данной политики является практическое отсутствие незаконной (скрытой) миграции или активная борьба с ней. Данный вид миграционной политики характерен и для государств с развитой экономикой, поставивших цель серьезного ограничения иммиграции на их территорию (Дания, Бельгия, Финляндия, Куба, Китай, Северная Корея, целый ряд государств Ближнего Востока и др.);
  • синтетическую миграционную политику — эффективное государственное регулирование миграционных процессов для целей решения как экономических задач, так и социальных проблем в обществе. Приоритетами данной политики являются всестороннее государственное регулирование миграции населения, защита прав мигрантов, приоритет прав коренного населения по сравнению с правами мигрантов, определение правового статуса мигрантов, квотирование вынужденной и внешней трудовой миграции, создание системы правовых и экономических условий предотвращения причин, порождающих вынужденную миграцию на территории государства. Предполагаемые последствия реализации — создание сбалансированного механизма регулирования внешней и внешней трудовой миграции, эффективное управление внутренней миграцией населения и пресечение незаконной (скрытой). В частности, предполагается: усиление пограничного контроля и борьбы с нелегальной миграцией, кооперации с соседними странами в предоставлении убежища, расширение экономического сотрудничества со странами исхода мигрантов1. «Важным элементом регулирования миграции является создание условий для добровольного возвращения тех иммигрантов, которым не удалось получить разрешение на проживание, работу и т. д.»[4] [5]. Эта миграционная политика присуща следующим государствам: Испания, Австрия, Италия, Венгрия, Польша, Чехия, Швейцария, Словакия и др.);
  • консервативную миграционную политику — сочетает в себе «им- миграционизм» и «рестрикционизм», т. е. с одной стороны, открытость и универсализм нации, извлечение из этого экономико-социальных выгод, а с другой — «требует ограничить размеры въезда и сделать состав иммигрантов соответствующим базовым ценностям»[6] государства. Данная миграционная политика предполагает, вместе с тем, абсолютную свободу передвижения внутри страны и эффективную систему пресечения незаконной скрытой миграции населения. Данный вид государственной политики предполагает ужесточение законодательства о гражданстве и иммиграции, создание системы пограничного контроля, ограничение воссоединения иммигранта с семьей и т. п. Приоритетами данного вида миграционной политики является официальная государственная социальная политика. Отмеченный вид государственной политики характерен для государств с устоявшимися демократическими ценностями, предполагаемые последствия ее реализации сводятся к консолидации миграционной политики с социальной и экономической политикой государства. Представляется, что данный вид политической деятельности наиболее адекватен развивающимся общественным отношениям и интересам государства и населения, в нем проживающего. Такая политика характерна для США, Великобритании, ФРГ, Франции, Японии и др.;
  • националистическую (выталкивающую) миграционную политику — характеризуется активизацией национальных элит в государстве, провозглашением высшей ценностью их национальной самобытности. В итоге в государстве и обществе формируется нетерпимость к лицам иной национальности, идет процесс «мягкой этнической чистки». Хотя такая политика порой не находит нормативного закрепления, вместе с тем имеет цель создания моноэтнического государства[7]. Приоритетом такой политики является занятие национальной элитой ключевых постов в системе государственной власти и управления экономикой. Итогом такой политики становится дефицит высококвалифицированных кадров, кризис в управленческих структурах, их низкий профессиональный уровень. К числу таких стран можно отнести государства Балтии, Казахстан, Узбекистан, Таджикистан и др.

Совершенно очевидно, что приведенные виды миграционных политик являются наиболее обобщенными и условными, отражающими наиболее общие, типичные признаки их видов. Однако учет имеющейся практики управления миграционными процессами является необходимым условием формирования взвешенной и обоснованной политики государства в данной сфере.

Другой, не менее значимой, особенностью государственного управления миграционными процессами в зарубежных странах является региональное положение государств и исторически сформировавшиеся миграционные системы. Формирование миграционных систем обусловливается региональным распределением государств. Все регионы мира, как уже ранее отмечалось, дифференцируются на ми- грационно-притягивающие и миграционно-выталкивающие. Данная характеристика регионов объясняется экономическими их особенностями. К миграционно-притягивающим регионам, и как следствие, странам, относятся страны Западной Европы, Северной Америки, Дальнего Востока, Западной Азии (Арабских стран). К миграционно- выталкивающим регионам необходимо отнести страны Восточной Европы, Азии, Африки, Латинской Америки. Указанные международные миграционные потоки предопределили региональные миграционные системы.

Научное положение

Термин «миграционная система» разработан и применяется преимущественно экономической наукой. В настоящее время она приобретает и юридическое значение1. Вместе с тем миграционные системы имеют значение и для более детального изучения национальных моделей правового регулирования миграционных процессов в государствах, принадлежащих к той или иной миграционной системе. Экономическая наука определяет миграционную систему как группу стран, между которыми существуют относительно масштабные и устойчивые миграционные связи[8] [9] [10]. Юридическая наука в настоящее время определяет миграционную систему как «совокупность управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и территориального перемещения людей, обусловленного его государственным регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущего приобретение ими нового правового статуса»1.

В данном случае видно, что юридическая и экономическая науки по-разному оценивают рассматриваемое понятие. В нашем случае целесообразно широкое понимание миграционной системы, где бы определяющим фактором стали особенности миграционных процессов, присущих группе государств определенного географического региона, предопределяемых экономическими отношениями.

Научное положение

В современной юридической науке выделяется три основные миграционные системы: международная, американская и европейская. Их характеристика вполне всесторонне дана М. Л. Тюркиным[11] [12]. Вместе с тем представляется, что приведенные миграционные системы, хотя и являются основными, но не отражают полной картины государственного регулирования миграционных процессов в мире, и отражают лишь миграционно-притягиваю- щие регионы, не отражая при этом регионы миграционно-выталкивающие. Так, И. В. Ивахнюк предлагает Североамериканскую, Европейскую, Ближневосточную, Азиатско-Тихоокеанскую, Южноамериканскую и Евразийскую миграционные системы[13]. С подобным подходом вполне можно согласиться, тем более подобная классификация отражает географическое деление территорий в современном мире. Приведенные миграционные системы исследованы указанным автором с точки зрения их социально-экономической значимости и влияния миграционных процессов на экономические отношения в регионе или мире.

Рассмотрим миграционные системы в контексте определения особенностей формирования ее правовых основ, а именно определение основного круга мигрантов, подпадающих под государственное воздействие, основные направления государственной политики в сфере миграции населения в регионе.

Североамериканская миграционная система предусматривает создание механизмов сдерживания иммиграции и пресечения незаконной миграции населения. Вместе с тем для данной системы характерно предоставление особой защиты вынужденным мигрантам. В отличие от многих других миграционных систем в североамериканской миграционной системе имеется различение «беженцев», «иммигрантов», «незаконных мигрантов». Однако данная миграционная система не однородна. С одной стороны, сформирована «жесткая» миграционная политика в США, а с другой — либеральный подход к регулированию миграционных процессов в Канаде. Это объясняется сформированной миграционной политикой в государстве.

Канадская миграционная политика характеризуется тем, что «Канада рассматривает иммиграцию как средство разрешения государством большого спектра экономических проблем, тогда как США в своей иммиграционной политике придерживаются преимущественно целей воссоединения семей. Задачи канадской иммиграционной политики по большей части находятся в экономической и демографической сферах. Гуманитарный же аспект реализуется в предоставлении убежища беженцам. В этом особенности канадского подхода к вопросам иммиграции и отличие от американской модели, нацеленной на решение прежде всего гуманитарных задач»1.

Европейская миграционная система характеризуется следующим. Во-первых, в основе управления миграционными процессами в Европе лежит Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах от 14.06.1985 (Шенгенское соглашение 1985 г.) и Конвенция от 19.06.1990 о применении Соглашения 1985 г. (Шенгенская конвенция 1990 г.). Во-вторых, формированием национальных механизмов управления миграционными процессами. Для европейской миграционной системы характерно правовое регулирование защиты прав вынужденных и трудовых мигрантов и пресечения незаконных мигрантов. Сформированный шенгенский механизм управления миграционными процессами делит государства на три группы в зависимости от условий въезда на территорию государства: а) государства Европейского Союза, где перемещение граждан между государствами Союза не ограничивается; б) третьи страны, в отношении граждан которых в соответствии со ст. 62 Маастрихского договора о Евро- пейскогом Союзе от 7 февраля 1992 г (в ред. Лиссабонского договора 2007 г.) предоставлен безвизовый режим въезда на территорию государств Союза; в) третьи страны, для граждан которых действует визовый режим (в данную группу входя 130 государств, в основном развивающихся, а также основная масса государств бывшего СССР)[14] [15]. Но Шенгенский механизм касается лишь вопросов краткосрочного и долгосрочного пребывания иностранца на территории государства, а также транзитного проезда через территорию государства, защиты прав вынужденных мигрантов. Единство приведенных механизмов управления миграционными процессами в рамках европейской миграционной системы представляет собой особенность рассматриваемой системы.

Национальные механизмы управления миграционными процессами государств — членов Европейского Союза касаются создания системы мер по предоставлению статуса беженцев, права на постоянное проживание, вопросов гражданства, внешней трудовой миграции. Шенгенский и национальный механизм управления миграционными процессами государств Европы имеет единые цели предотвращения и пресечения незаконной миграции населения.

Ближневосточная миграционная система характеризуется развитостью нефтедобывающей отрасли экономики, которая и предопределяет природу миграционных процессов, обусловленных притяжением в данный регион трудящихся-мигрантов. В связи с этим данные субъекты являются основными лицами, в отношении которых осуществляется правовое регулирование, а миграционных поток внешней трудовой иммиграции является для данного региона главенствующим.

Другим аспектом миграционных процессов для рассматриваемой миграционной системы является временная внешняя иммиграция с целью удовлетворения социально-культурных потребностей (туризм и т. п.).

Для данной миграционной системы характерно как перераспределение миграционных потоков внутри региона, так и привлечение трудящихся-мигрантов и временных иммигрантов с других регионов мира. Эти обстоятельства предопределяют содержание миграционной политики государств данного региона.

Азиатско-Тихоокеанскую миграционная система характеризуется, с одной стороны, формированием государственной политики «экспансии эмигрантов» в экономику других стран. Для данной миграционной системы характерно преимущественное правовое регулирование эмиграции и иммиграции, а также борьбы с незаконной миграцией населения. Такая политика является характерной, в частности, для Китая.

«Весной 2000 г. на 3-й сессии Всекитайского собрания народных представителей девятого созыва Председатель КНР Цзян Цзэминь провозгласил стратегию глобального внешнеэкономического наступления Китая, получившую известность под девизом “Идти вовне”»[16]. Приведенная работа наглядно показывает цели и задачи китайской государственной миграционной политики, а также имеющиеся последствия ее реализации.

С другой стороны, азиатская модель характеризуется процессами перераспределения миграционных потоков внутри региона, где мигра- ционно притягательными являются экономически развитые страны: Япония, Малайзия, Гонконг, Сингапур, Тайвань, Южная Корея, а также страны Северной Америки и Европы. Экономически развитые страны Азии одновременно являются весьма серьезными «миграционными донорами». Так, Малайзия, в которой используется труд более 1 млн иностранных работников, в основном из Индонезии, одновременно отправляет более 100 тыс. своих трудовых мигрантов в Сингапур, Японию и на Тайвань[17].

Данная миграционная система является единственной из экспанси- онных систем с обширными потоками миграции внутри региона, что весьма активно поддерживается правовым регулированием миграционных процессов.

Южноамериканская миграционная система характеризуется следующими особенностями. Для данной миграционной системы характерно преимущественное правовое регулирование эмиграции, иммиграции и незаконной миграции населения. Во-первых, центром притяжения иммигрантов являются два государства Аргентина и Венесуэла. Во- вторых, основная масса государств Латинской Америки являются государствами «иммиграционного экспорта» (Боливия, Бразилия, Чили, Парагвай и др.). В-третьих, отдельные государства (Боливия, Бразилия, Чили, Парагвай, Аргентина и Венесуэла) разрабатывают специальные программы привлечения высококвалифицированной европейской рабочей силы. В-четвертых, весьма активна иммиграция из Латинской и Центральной Америки (Мексика, Гондурас, Никарагуа, Панама, Эквадор, Уругвай, Колумбия и др.) в государства Северной Америки и ограничена иммиграция в другие регионы мира.

Таким образом, южноамериканская миграционная система имеет характер региональной ограниченности, но при этом внутренне самодостаточной.

Евразийская миграционная система является последствием развала советской системы управления миграцией населения, характеризующейся ограничительно запретительным типом управления. Преимущественное правовое регулирование в рамках данной системы осуществляется в отношении внешней, внешней трудовой, вынужденной и незаконной миграции населения. В связи с этим эта система отражает процесс формирования ранее известных миграционных систем и зависит от факторов, их предопределяющих: экономических, социальных, национальных и демографо-географических и т. п. Эти обстоятельства предопределили формирование (с определенными особенностями) на постсоветском пространстве двух разновидностей миграционной системы: южноамериканской и азиатско-тихоокеанской миграционных систем. В тех странах, где имеет место экономический подъем и социальная стабильность, имеет место привлечение иммигрантов в экономическую сферу, причем это осуществляется в основном в рамках стран региона (латиноамериканская миграционная система). Основная масса стран бывшего СССР и Восточной Европы являются «иммиграционными экспортерами» в основном для стран Западной Европы и Северной Америки. В данном случае имеют место признаки азиатско-тихоокеанской миграционной системы. Данные положения фактически свидетельствуют о модели переходного типа, являющейся основой для формирования на постсоветском пространстве специфической миграционной системы.

Другим важным аспектом, дающим представление о государственном управлении миграционными процессами в зарубежных странах, являются режимы государственного управления миграционными процессами на территории государства. Дифференциация режимов государственного управления миграционными процессами необходимо осуществлять в зависимости от вида миграционного потока (правовые режимы различны в отношении государственного управления внешней и внешней трудовой миграцией населения, вынужденной миграцией и незаконной миграцией), что дает полное представление об их правовом регулировании в регионе.

Для государств всех миграционных систем характерно наличие как общих, так и специальных, миграционных режимов государственного управления миграционными процессами. К числу общих миграционных режимов государственного управления миграционными процессами практически для всех зарубежных государств необходимо отнести: режим иммиграционного контроля; режим запрета или ограничения пребывания иностранных граждан (лиц без гражданства) на отдельных территориях государства в интересах государственной и общественной безопасности; режим депортации; режим предоставления убежища и др. К числу специальных миграционных режимов государственного управления миграционными процессами можно отнести: режим миграционной амнистии; режим привлечения и использования иностранной рабочей силы; режим привлечения высококвалифицированных работников; режим миграционного инвестирования; режим предоставления гуманитарного (временного) убежища и т. п.

В североамериканской миграционной системе широко используются общие миграционные режимы и прежде всего, режим иммиграционного контроля и привлечения иностранной рабочей силы.

Режим иммиграционного контроля в США предполагает введение квот на въезд иностранцев на территорию государства, причем только четверть получает право на постоянное проживание на территории США. Кроме этого, привлечение иностранной рабочей силы имеет целевой характер и зависит от потребности экономики в тех или иных категориях высококвалифицированных специалистов. При осуществлении иммиграционного контроля применяется широкий спектр методов контроля (анкетирование, опрос и т. п.). Важной особенностью въезда иностранцев на территорию США и Канады является предоставления доказательств готовности покинуть страны по истечению срока действия разрешения на пребывание.

В Канаде, в отличие от США, привлечение мигрантов, в том числе трудовых, осуществляется в соответствии с разработанными правительством программами, которые реализует Министерство гражданства и иммиграции. Эти программы предполагают создание условий ассимиляции иностранных граждан на территории государства, их интеграцию в экономическую сферу страны, создание условий для их временного размещения, подтверждение имеющихся документов об образовании, изучение языка. Для решения задач, стоящих перед Правительством Канады в иммиграционной сфере, создаются специальные режимы работы с иностранцами.

В целях ускорения процесса адаптации иностранных работников в Канаде создано государственное агентство по признанию иностранных документов об образовании. Для эффективного осуществления режима иммиграционного контроля в Канаде в 2003 г. создано Канадское пограничное агентство, выделенное из состава Министерства гражданства и иммиграции и переданное в подчинение Министерства общественной безопасности и чрезвычайных ситуаций. Иммиграционная компетенция агентства определена в Законе о пограничной службе Канады.

В части вынужденной миграции в североамериканской миграционной системе действует усложненный режим предоставления статуса беженца, который бы исключал предоставление указанного статуса экономическим мигрантам. Этот режим предполагает анкетирование, медицинское освидетельствование, снятие отпечатков пальцев, биометрического контроля и иные меры.

Наиболее значимыми миграционными режимами для рассматриваемой миграционной системы являются режимы пресечения и предотвращения незаконной миграции населения. Разница между Канадой и США заключается в том, что в США незаконные мигранта подлежат помещению под стражу, а в Канаде столь жесткая мера государственного принуждения не применяется. Для указанных государств характерно законодательное закрепление процедуры депортации незаконных мигрантов.

Научное положение

Канадским Законом об иммиграции и защите беженцев 2001 г. депортации подлежит лишь лицо, которому должностным лицом Министерства гражданства и иммиграции выдало «ордер на перемещение»: 1) предписывающий покинуть страну в течение 30 дней; 2) предписывающий незамедлительно покинуть страну и в течение года (лицо не имеет права въехать в страну); 3) предписывающий незамедлительно покинуть страну без права въезда в страну на будущее время. Существует также особый документ — «сертификат безопасности», выдаваемый иностранным лицам, обвиняемым в совершении тяжких преступлений, этот документ предполагает заключение лица под стражу. Для североамериканской миграционной системы характерен учет в национальном законодательстве норм Конвенции о статусе беженцев 1951 г., что предполагает определение его правового статуса и, в частности, право обжалования принимаемого в отношении лица (беженца или незаконного мигранта) решения об отказе в предоставлении соответствующего правового статуса. В связи с усилением террористической угрозы в государствах североамериканской миграционной системы стали ужесточать режимы предоставления статуса беженцев. В частности, предполагается отказывать в предоставлении статуса лицам, прибывшим в страну без документов или прибывших из соседнего государства (из США в Канаду или наоборот)1.

Для государств североамериканской миграционной системы характерно применение такого миграционного режима, как миграционная амнистия. Но она осуществляется не поголовно, учитывая экономические интересы государства и степень ассимиляции иностранца.

Для европейской миграционной системы характерны особенности закрепления правовых режимов управления миграционными процессами, которые отражают особенности миграционной политики государств Европейского Союза и составом стран, в него входящих. В основе миграционного законодательства Союза и стран, в него входящих, лежит международные соглашения о защите прав мигрантов[18] [19]. В связи с этим иммиграционный режим въезда иностранных граждан на территорию Европейского Союза регламентируется соглашениями, принятыми в рамках сообщества: Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. (Шенгенское соглашение 1985 г.) и Конвенция от 19.06.1990 г. о применении Соглашения 1985 г. (Шенгенская конвенция 1990 г.). Эти акты определили свободу передвижения на «общих» границах Европейского Союза и установили единые правила предоставления права на въезд на «внешних» границах Европейского Союза. Причем регламент «Об установлении перечня третьих стран, граждане которых подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечня стран, граждане которых освобождаются от этого требования», определяет перечень стран, для которых установлен безвизовый режим въезда на территорию шенгенской зоны, и выделяет все остальные страны, граждане которых могут въехать на территорию шенгенской зоны только при наличии визы. Для последней группы государств устанавливаются следующие виды виз: единая виза для краткосрочного пребывания (до трех месяцев); национальная виза для долгосрочного пребывания (свыше трех месяцев); единая транзитная виза; виза с ограниченной территориальной сферой действия.

Основаниями для предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства шенгенской визы является: 1) наличие необходимых документов, дающих право на выезд с территории своего государства; 2) требования материального характера: средства к существованию, жилье, документы на обратный выезд; 3) требования правоохранительного характера, которые предполагают отсутствие сведений, могущих свидетельствовать об угрозе общественной и государственной безопасности, законности и правопорядку на территории государств шенгенской зоны.

Научное положение

Единая виза для краткосрочного пребывания предполагает возможным перемещение иностранных граждан в пределах территории государств шенгенской зоны и может быть получена в дипломатическом или консульском учреждении любого государства, входящего в шенгенскую зону. Данная виза может быть, как для однократного въезда, так и для многократных поездок в пределах ее действия. Шенгенская виза может быть и долгосрочной многократной (от одного года до пяти лет), но она действует также в пределах трех месяцев однократной поездки.

Виза для долгосрочного пребывания выдается иностранным гражданам на основе национального законодательства государств Европейского Союза и распространяется только на территорию государства, выдавшего данную визу. В настоящее время их действие начали распространять на все территорию государств — членов Европейского Союза в соответствии с регламентом «О свободном передвижении на основании визы для долгосрочного пребывания».

Транзитная виза также относится к числу шенгенских виз и выдается для следования по территории государств шенгенской зоны для проезда на территорию третьих стран. Срок действия данной визы весьма ограничен, она может быть двукратной или многократной.

Виза с ограниченной территориальной сферой действия представляет собой краткосрочную визу, которая выдается при невозможности предоставить аналогичную шенгенскую визу и выдается в порядке исключения.

Для европейской миграционной системы остро стоит проблема вынужденных мигрантов. Европейские страны и Европейский Союз весьма активно интегрированы в международную систему защиты прав и свобод вынужденных мигрантов, учитывают международные обязательства, как на национальном уровне, так и на уровне права Европейского Союза. В частности, в Европейском Союзе принята собственная конвенция, регламентирующая порядок рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища[20].

В связи с большим наплывом в европейские государства вынужденных мигрантов вводятся ограничения на их прием путем введения режима предоставления временной защиты (режим временного гуманитарного убежища) вынужденным мигрантам. Этот режим по инициативе Германии был введен актами Европейского Союза и предполагал предоставление временного убежища из гуманитарных соображений на ограниченный период времени. Кроме этого в государствах Европейского Союза были введены ограничения на предоставление статуса беженца по следующим критериям: 1) отсутствие надлежащих документов у въезжающего в поисках убежища иностранца; 2) применяется метод перераспределения потоков вынужденных мигрантов между странами Европейского Союза и, прежде всего, входящими в него странами Центральной Европы; 3) хотя государства Европейского Союза и являются участниками Конвенции о статусе беженцев 1951 г., вместе с тем в национальном законодательстве предпринимаются меры с целью установления ограничительного понимания «беженец» по сравнению с указанной Конвенцией. Однако ст. 2 Дублинской конвенции 1990 г. не содержит географических ограничений сферы признания лиц беженцами; 4) введение «сдерживающих мер» выражающихся в заключении под стражу лиц, ищущих убежище, отказе в предоставлении социальной поддержки, ограничении трудоустройства и т. п.

Сама процедура предоставления убежища в европейских странах складывается из двух этапов. На первом этапе проверяется, есть ли у лица какие-либо основания для получения статуса беженца и не прибыл ли он из какой-либо «безопасной» страны. На втором этапе рассматривается возможность получить лицу статус беженца. В основе первого и второго этапа лежит интервью с лицом, желающим получить статус беженца. Но цели этого интервью на первом и втором этапах различные.

Резолюция Совета Европейского Союза о минимальных гарантиях процедур предоставления убежища 1995 г. предусмотрела унифицированные правила производства по признанию лица беженцем. В основе положений резолюции лежит положение о соответствии ее Женевской конвенции о статусе беженца 1951 г. и Нью-йоркскому протоколу о статусе беженцев и правах человека 1967 г. Процедура предоставления статуса беженца регламентируется национальным законодательством государств Европейского Союза. Данная резолюция предусмотрела систему гарантий защиты прав лиц, желающих приобрести правовой статус беженцев. В частности: 1) наличие специально подготовленного персонала, работающего в сфере признания лица беженцем; 2) право апелляционного пересмотра заявления об отказе в предоставлении статуса беженца; 3) положение о том, что лица, подающие ходатайство о предоставлении статуса беженца, должны обладать определенным статусом на этапе решения вопроса о предоставлении лицу искомого статуса; 4) исключение предоставления статуса беженца лицам государств — участников Союза.

Незаконная миграция является одной из острых проблем европейской миграционной системы. В настоящее время сложились два основных механизма борьбы с незаконной миграцией. Первый механизм является международным, основанным на шенгенском праве, второй — национальный механизм пресечения и предотвращения незаконной миграции населения. В первом случае Шенгенская конвенция содержит раздел «Полиция и безопасность», предполагающий создание единой информационной правоохранительной системы, доступной для всех стран шенгенского пространства. На национальном уровне проблема незаконной миграции в странах Европы характеризуется двумя особенностями. Во-первых, широким подходом к признанию лиц незаконными мигрантами, во-вторых, дифференциацией меры юридической ответственности в зависимости от причин их появления. Борьба с незаконной миграцией в европейских странах осуществляется органами полиции, а не специальными миграционными органами. В основе борьбы с потоком незаконной миграции лежит миграционно-правовой режим депортации, который характеризуется административным арестом незаконных мигрантов и наложением на них крупных штрафов. Однако административный арест и штраф не применяются к незаконным мигрантам, ставшим таковыми в результате истечения законного срока пребывания на территории государства.

Кроме эффективно реализуемого режима пресечения незаконной миграции в государствах Европы, страны Европейского Союза весьма ужесточили режим иммиграционного контроля на внешних границах Союза. Этот режим стал важным средством предупреждения незаконной миграции.

Ближневосточная миграционная система обременена проблемами вынужденной миграции, вызванной арабо-израильским конфликтом. Каких-либо специальных миграционных режимов защиты вынужденных мигрантов в национальном законодательстве нет. Защита беженцев в указанном регионе осуществляется в соответствии с международными соглашениями о защите беженцев. Активную роль в работе с указанными мигрантами оказывает Управление Верховного комиссара по делам беженцев ООН1 и Международная организация по делам беженцев[21] [22].

В настоящее время стоит проблема определения категории лиц, признаваемых на Ближнем Востоке в качестве беженцев. Вместе с тем понятие «беженец» определяется в настоящее время в соответствии с положениями Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Это обстоятельство не учитывает потомков палестинских беженцев, покинувших место своего жительства в конце 1940-х гг. Представляется совершенно не обоснованным положение о непризнании беженцами лиц, которые пользуются защитой и помощью ООН, Управление Верховного Комиссара по делам беженцев ООН (УВКБ ООН), предусмотренными Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. В настоящее время нет нормативного определения палестинских беженцев, что позволило ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР) сформулировать собственное широкое определение данного понятия: палестинским беженцем является лицо, которое нормально проживало на территории Палестине не менее двух лет, предшествующих конфликту 1948 г., и которые в результате этого конфликта потеряли жилище и средства к существованию, и нашли убежище в одной из стран, где БАПОР предоставляет помощь. Беженцами также признаются потомки таких беженцев имеют право на получение помощи БАПОР, если они: зарегистрированы БАПОР, проживающие в районе деятельности БАПОР и по необходимости пользуются его услугами1. В соответствии с международными соглашениями палестинские беженцы вправе вернуться на территории, которые они вынужденно покинули, но здесь предусматриваются два условия: желание вернуться и желание жить в мире со своими еврейскими соседями.

Не менее значимой проблемой Ближнего Востока является защита вынужденных мигрантов из Ирака. Основным правовым режимом для иракских беженцев является режим предоставления временного (гуманитарного) убежища в соответствии с рекомендациями УВКБ ООН. Кроме этого, действует национальный режим предоставления статуса иракским беженцам и международный режим предоставления такого статуса УВКБ ООН. УВКБ ООН при этом отмечает, что национальные процедуры признания лица беженцем должны соответствовать выработанной и давно проверенной процедуре, используемой УВКБ ООН[23] [24]. Важным аспектом вынужденной миграции из Ирака является недопустимость принудительного возвращения беженцев в Ирак и принятия мер по добровольному возвращению беженцев в Ирак[25].

Другим направлением государственного регулирования миграционных процессов на Ближнем Востоке стало формирование правовых режимов привлечения иностранной рабочей силы в нефтедобывающие страны региона. В связи с развитием нефтедобывающей отрасли экономики в Бахрейне, Катаре, Кувейте, Омане, ОАЭ и Саудовской Аравии, возникла реальная потребность в привлечении трудовых мигрантов. В связи с этим иммиграционный контроль в этих странах весьма ослаблен, и наоборот, создается правовой режим привлечения трудящихся-мигрантов в нефтедобывающие отрасли экономики. Между странами региона практически отсутствует визовый режим перемещения мигрантов, что свидетельствует о либеральном подходе в регионе к регулированию миграционных процессов. Это свидетельствует о неактуальности незаконной миграции для стран ближневосточного региона.

Азиатско-тихоокеанская миграционная система характеризуется спецификой объясняемой иммиграционной закрытостью данной системы. Это обстоятельство предопределяет жесткий иммиграционный режим для иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих для постоянного или продолжительного проживания. Вместе с тем весьма либеральным является иммиграционный режим въезда на территорию государств азиатско-тихоокеанского региона иностранных граждан (лиц без гражданства) в туристических целях.

Весьма специфическим миграционным потоком в рассматриваемом регионе является внешняя трудовая миграция, которая характеризуется перераспределением потоков трудовой миграции внутри региона. Это перераспределение обусловлено экономическим ростом отдельных стран региона и как следствие притяжением высококвалифицированной рабочей силы в одни страны и низкоквалифицированной в другие. Это предопределяет соответствующий потребностям экономического развития правовой режим привлечения иностранной рабочей силы, включающий в себя требования по квалификации, квоты и т. п.

Ограничительная иммиграционная политика в государствах азиатско-тихоокеанского региона ведет к существенному росту незаконной миграции, в особенности из Китая, где начала реализовываться политика «идти вовне». Предотвращение незаконной миграции в странах данного региона возложено на полицейские органы, что предопределяет жесткий правовой режим депортации незаконных мигрантов с территории государств региона, сопровождающийся административным арестом мигрантов и возможным продолжительным сроком их содержания до реализации процедуры депортации. В уголовном законодательстве стран рассматриваемого региона предусмотрены серьезные меры ответственности за осуществление криминальной миграции. Однако данные меры не снижают поток незаконной миграции между странами региона.

Южноамериканская миграционная система характеризуется тем, что в этом регионе представлены в основном экономически слаборазвитые страны (за исключением Чили, Никарагуа, Панамы, Гватемалы, Гондураса). Для них характерно установление безвизового перемещения граждан по территории стран Латинской Америки. Так, лицо с чилийским гражданством может не только перемещаться, но и проживать в любой стране региона. Граждане Аргентины и Уругвая еще недавно могли без виз пересекать границу США[26]. Для Чили и некоторых других государств региона является актуальным поток иммиграции соотечественников на историческую родину. В связи с этим в Чили, Никарагуа, Сальвадоре принято законодательство об упрощенном получении гражданства указанным категориям мигрантов. Так, в настоящее время в Мексике восстановление гражданства соотечественникам занимает 10—12 месяцев.

Для стран Латинской Америки характерна активная иммиграция граждан государств бывшего СССР, что объясняется весьма упрощенным режимом въезда иностранцев на территорию государств региона. Эмиграция граждан государств Латинской Америки также имеет отдельные особенности, обусловленные тем, что в отдельных странах (в частности, в государствах Европейского Союза, США, Португалии и Испании) действует безвизовый режим въезда граждан отдельных латиноамериканских государств.

В отношении вынужденных мигрантов в государствах Латинской Америки имеется специфика, обусловленная принятием Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г. и Картахенской декларации о беженцах, принятой на коллоквиуме по теме «международная защита беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме: юридические и гуманитарные проблемы» 19—22 ноября 1984 г.[27] Указанные документы признают кроме территориального убежища в государствах Латинской Америки еще и дипломатическое убежище. Латиноамериканское государства признают необходимым присоединение к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев, признать и обеспечить осуществление механизма признания лица беженцем, предусмотренный указанными документами, сотрудничать с УВКБ ООН, обеспечить исключительно добровольную репатриацию беженцев, разработать программы защиты и оказания помощи беженцам, оказывать иное социальное содействие беженцам в регионе в соответствии со сложившейся международной практикой такого содействия. Важнейшим положением Картахенской декларации является закрепление обязанности государств по принятию законов и подзаконных актов, способствующих защите прав беженцев и расширительному пониманию категории «беженец» в национальном законодательстве.

  • [1] Тимашова Т. Н. Конституционно-правовые аспекты канадской иммиграционнойполитики. М., 2007. С. 126.
  • [2] www.intelros.ru.
  • [3] См.: Международные экономические отношения : учебник / под ред. Н. Н. Ливен-цева. 2-е изд. М. : Проспект, 2005. С. 339—344; Спиридонов И. А. Мировая экономика :учеб, пособие. М. : Инфра-М, 2005. С. 173.
  • [4] Ивахнюк И. В. Международная трудовая миграция : учеб, пособие. М. : Теис, 2005.С. 279.
  • [5] Щербакова Н. И. Иностранная рабочая сила на рынках труда Европейских стран:динамические тенденции // Трудовая миграция в СНГ: социальные и экономическиеэффекты / отв. ред. Ж. А. Зайнчковская. М., 2003. С. 250; Молодикова И. Н. Основныеэтапы и методы управления трудовой миграцией в Западноевропейский странах // Трудовая миграция в СНГ: социальные и экономические эффекты / отв. ред. Ж. А. Зайнчковская. М. 2003. С. 278.
  • [6] См.: Баранов А. В. Миграционная политика стран Запада: доктрины и практикаконсерватизма // Миграция и толерантность. Материалы Международной научно-практической конференции 19 марта 2004 г. Краснодар, 2004. С. 24.
  • [7] По данным статистики, приведенной М. Н. Сдыковым, с 1989 г. по 1999 г. миграционная убыль населения Казахстана за счет отъезда русских составил 1246 тыс. человек.
  • [8] См.: Садиков М. Н. Казахстан и Россия в системе приграничных миграций // Фронтьер-ские миграции : сб. науч. трудов / под ред. Ж. Зайончковской, М. Сдыкова. М.-Уральск,2002. С. 14—15.
  • [9] См.: Тюркин М. Л. Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы : дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004.
  • [10] Ивахнюк И. В. Указ. соч. С. 49.
  • [11] Тюркин М. Л. Указ. соч. С. 192.
  • [12] Тюркин М. Л. Указ. соч. С. 44—48.
  • [13] Ивахнюк И. В. Указ. соч. С. 52—66.
  • [14] Тимашева Т. Н. Конституционно-правовые аспекты канадской иммиграционнойполитики. С. 45—46.
  • [15] Право Европейского Союза : учебник / под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2002.С. 784.
  • [16] Гельбрас В. Г. Россия в условиях глобальной китайской миграции. М., 2004. С. 9.
  • [17] Ивахнюк И. В. Международная трудовая миграция : учеб, пособие. М. : Теис, 2005.С. 61.
  • [18] Тимашева Т. Н. Конституционно-правовые аспекты канадской иммиграционнойполитики. С.166.
  • [19] Коннов В. А. Международно-правовые стандарты предоставления убежища в практике государственного строительства стран Европы // Государство и право. 2007. № 12.С. 31—38.
  • [20] Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членовЕвропейского Сообщества, 1990 г.
  • [21] Устав Управления Верховного комиссара по делам беженцев от 14.12.1950 // Действующее международное право. Т. 1. М. : Международные отношения, 1996.
  • [22] Устав Международной организации по делам беженцев от 20.08.1948.
  • [23] The Palestinian Refugees // www.translate.googlt.com
  • [24] См.: Положение беженцев в Мире: в поисках солидарности. Краткий обзор2012 г. // URL: www.unncr.ru (дата обращения 12.06.2019).
  • [25] Там же.
  • [26] См.: ПМЖ в Чили, иммиграция в Чили // www.sw71.ru.
  • [27] URL: www.unhcr.ru (дата обращения: 19.12.2018).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >