Административно-правовое регулирование предоставления политического (территориального) и временного (гуманитарного) убежища в Российской Федерации

Институт убежища является одним из старейших институтов международного гуманитарного права, имеющих международно-правовую регламентацию. В частности, право убежища провозглашается в ст. 14 Всеобщей декларации прав человека от 10.12.1948, Декларации о территориальном убежище от 14.12.1967 и Декларации Совета Европы о территориальном убежище 1977 г. В настоящее время в национальном праве институт убежища закреплен в ст. 63 Конституции РФ и Указе Президента РФ от 21.07.1997 № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерации политического убежища». Убежище, предоставляемое государствами в соответствии с нормами Декларации о территориальном убежище 1967 г., определяется как «политическое убежище» или «территориальное убежище».

Научное положение

В науке высказывалось мнение о том, что понятие «политическое убежище» является родовым и его разновидностями являются — территориальное и дипломатическое убежище. В российской правовой системе дипломатического убежища не существует, так как данный вид убежища свойственен государствам Латинской Америки на основании Гаванской конвенции об убежище от 20.02.1928 и Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г. Политическое убежище предоставляется государством в силу своего государственного суверенитета. Лицу, ищущему убежище, не может быть отказано в разрешении перехода границы оно не может быть выслано в страну, где возможна угроза преследования. Исключения допустимы по соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения. Особым видом политического убежища является дипломатическое убежище, которое в противовес территориальному убежищу имеет региональный аспект (страны Латинской Америки) и собственную международноправовую регламентацию. Под дипломатическим убежищем понимается предоставление лицу, преследуемому по политическим мотивам, укрытия в помещениях дипломатических представительств, консульских учреждений, на борту военного корабля или военно-воздушного судна, на территории военных баз и лагерей. Практика современных западных стран идет по пути все более широкого применения этого института. В настоящее время в международном праве универсальных соглашений о дипломатическом убежище не принято. Между тем многие государства мира исходят из необходимости предоставления не дипломатического убежища, а дипломатического укрытия, обосновывая это тем, что необходимо сохранить жизнь и здоровье лица, нуждающегося в защите. При этом необходимо отметить, что институт дипломатического убежища противоречит положениям ч. 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18.04.1961 и ч. 2 ст. 55 Венской конвенции о консульских сношениях от 24.04.1963, согласно которым помещения представительств не должны использоваться в целях, не совместимых функциями дипломатического или консульского учреждения государства1.

Весьма новым для современной российской правовой системы и особым видом убежища является институт временного (гуманитарного) убежища. Впервые указанный институт был закреплен в ст. 12 Федерального закона «О беженцах» и детализирован в постановлении Правительства РФ от 09.04.2001 № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации».

Научное положение

Институты территориального (политического) и временного (гуманитарного) убежища реализуются в рамках разрешительного режима территориального (политического) убежища и миграционно-правового легализующего режима временного (гуманитарного) убежища. Данные миграционно-правовые режимы обладают сходными видами управленческих решений, принимаемых миграционными органами о предоставлении данных видов убежища. Здесь следует иметь в виду, что при принятии управленческого решения необходимо различать фактические данные, необходимые для предоставления территориального (политического) убежища, от фактических данных, лежащих в основе принятия правоприменительного решения о предоставлении временного (гуманитарного) убежища[1] [2].

Временное убежище — особый вид убежища, не входящий в систему политического убежища, имеющий совершенно иную правовую природу. Временное убежище впервые появилось в правовых актах Европейского Союза, а именно в директиве Европейской комиссии о гуманитарном убежище. В соответствии с указанным документом, временное убежище предоставляется лицам, которые не могут получить на территории государств — членов Европейского Союза статуса беженца, но которым из гуманитарных соображений может быть временно предоставлено укрытие на территории государства. Таким образом, временное убежище связано с потоком вынужденной миграции. Часть 2 ст. 12 Федерального закона «О беженцах» предусматривает, что «временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они: 1) имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории РФ; 2) не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным Федерального закона «О беженцах», но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации». Это одно из решающих отличий института временного (гуманитарного) и территориального (политического) убежища.

Другим отличием временного убежища от территориального является ограниченный срок его предоставления (до одного года, который может быть продлен на каждый последующий год решением территориального миграционным органа, на учете в котором состоит данное лицо, на основании письменного заявления лица о продлении срока предоставления временного убежища и при наличии обстоятельств, послуживших основанием для предоставления лицу временного убежища[3]). Политическое убежище предоставляется на срок действия вида на жительство (п. 16 Положения о порядке предоставления Российской Федерации политического убежища, утвержденного Указом Президента РФ от 21.07.1997 № 746). Это обстоятельство свидетельствует, что лицо, получившее территориальное убежище, может остаться на территории РФ для постоянного проживания и даже может приобрести гражданства России на основании п. «а» ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации».

Третьим отличием временного убежища является процедура его приобретения. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 09.04.2001 № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» решение о предоставлении временного убежища принимается территориальным миграционным органом МВД России по месту подачи лицом письменного заявления о предоставлении ему и прибывшим с ним членам его семьи временного убежища в срок, не превышающий трех месяцев со дня подачи заявления. На время рассмотрения заявления лица о предоставлении ему и прибывшим с ним членам его семьи временного убежища территориальный миграционный орган МВД России выдает ему справку о рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища1 или делает отметку в свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории РФ по существу, выданном лицу в соответствии с п. 7 ст. 4 Федерального закона «О беженцах».

Научное положение

Следует отметить многочисленные недостатки как в законодательстве, регулирующем предоставление убежища в России, так и в практике его реализации. Так, в законодательстве РФ для лиц, имеющих статус временного убежища, отсутствует возможность подать документы на получение разрешения на временное проживание вне квоты. В результате чего лица, имеющие временное убежище, зачастую остаются в таком статусе на долгие годы: у кого-то нет принимающей стороны, а кто-то просто не может попасть в квоту на получение разрешения на временное проживание, так как квота на его получение ограничена. Таким образом, временное убежище — наиболее часто предоставляемый вынужденным мигрантам статус, пока сохраняет проблемы, связанные с крайне ограниченным объемом их прав[4] [5].

Справка или свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории РФ по существу с отметкой о продлении срока его действия подтверждают законное пребывание лица и прибывших с ним членов семьи на территории РФ на период рассмотрения заявления о предоставлении временного убежища, в том числе на период обжалования решения об отказе в предоставлении временного убежища. Лицо, подавшее заявление и получившее справку или имеющее свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории РФ по существу с отметкой о продлении срока его действия, обязано встать на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Решение о предоставлении временного убежища принимается при наличии оснований для признания лица беженцем, в том числе, обстоятельств прибытия на территорию РФ либо существования гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории РФ. На основании решения о предоставлении временного убежища, территориальный миграционный орган МВД России по месту рассмотрения заявления о предоставлении временного убежища, выдает лицу свидетельство о предоставлении временного убежища.

В отличие временного политическое убежище предоставляется на основании личного обращения лица в территориальный орган МВД России по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в федеральный миграционный орган. На период рассмотрения ходатайства обратившемуся лицу выдается справка установленного образца, которая, наряду с документом, удостоверяющим его личность, является подтверждением законного пребывания данного лица на территории РФ. После принятия решения по ходатайству справка изымается органом, ее выдавшим.

МВД России рассматривает поступившие ходатайства, запрашивает заключения МИД России и ФСБ России, после чего направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища Российской Федерацией. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ рассматривает ходатайства и материалы к ним и вносит свои предложения по каждому ходатайству для принятия им решения. Срок рассмотрения ходатайств в МВД России, МИД России, ФСБ России не должен превышать одного месяца в каждом из этих органов. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ рассматривает ходатайство и материалы к нему и вносит свои предложения по каждому ходатайству Президенту РФ для принятия им решения.

Таким образом, процедура предоставления территориального убежища значительно усложнена, в ней участвует значительно больше органов, причем органов федеральных, а не территориальных, как в случае с временным убежищем. Срок рассмотрения ходатайства о предоставлении территориального убежища значительно превышает, чем в случае с предоставлением временного убежища.

Следующим отличием временного убежища от территориального является правовой статус лица и прибывших с ним членов его семьи. В соответствии с п. 13 постановления Правительства РФ от 09.04.2001 № 274 лицо, получившие временное убежище, приобретают права и обязанности, установленные ст. 6 Федерального закона «О беженцах», кроме права на получение единовременного денежного пособия. Кроме этого п. 14 указанного выше постановления Правительства РФ предусматривает, что лицо, получившее временное убежище, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на пользование жилыми помещениями на условиях найма (поднайма), оказание содействия в выезде за пределы России, а также могут пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством РФ, международными договорами РФ и законодательством субъектов РФ. Они также обязаны сообщить в течение семи дней в территориальный орган по вопросам миграции по месту своего учета сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого государства либо о получении разрешения на постоянное проживание на территории РФ, сняться с учета в территориальном органе по вопросам миграции при изменении места пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому месту пребывания встать на учет в территориальном миграционным органом.

Указ Президента РФ от 21.07.1997 № 746 не содержит нормы, прямо определяющей статус лиц, получивших территориальное убежище. Вместе с тем на основе анализа нормы п. 16 указанного акта можно сделать вывод, что это лицо получает вид на жительство, который в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» является документом, выданным иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Следовательно, лицо, получившее территориальное убежище, и члены его семьи приобретают правовой статус иностранного гражданина постоянно проживающего на территории РФ, который определен в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и иными правовыми актами Российской Федерации.

Изложенные положения свидетельствуют о том, что институт временного убежища является не только новым для российской правовой системе, но и существенно отличающимся от традиционного института территориального (политического) убежища. Временное убежище как комплексный институт российского конституционного и административного права имеет цель предоставления лицу временного укрытия на территории РФ из гуманитарных соображений. Так, п. 7 постановления Правительства РФ от 09.04.2001 № 274.

Научное положение

19 сентября 2016 г. в Нью-Йорке Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о беженцах и мигрантах. В ней были одобрены обязательства, касающиеся как беженцев, так и мигрантов, а также обязательства, касающиеся отдельно беженцев и отдельно мигрантов. Кроме этого, итогом данной Декларации стала выраженная воля государств-участников о принятии глобального договора о безопасной, упорядоченной и регулируемой миграции. Важным аспектом декларации стало то, что в ней обозначены права и закреплены обязательства государств не только по отношению к тем мигрантам, которые обладают каким-то статусом (беженцы, лица, ищущие убежище), но и по отношению к мигрантам в целом. В Декларации указывается, что государства имеют права и обязанности в отношении управления границами и контроля за ними, будут вводиться процедуры пограничного контроля с соблюдением соответствующих обязательств по международному праву, включая международное право прав человека. Очень важным является также то, что в Декларации указывается на необходимость обеспечения точной информации о перемещениях больших групп беженцев и мигрантов и принятия мер в целях правильного определения их гражданства, а также причин их перемещения. Также в Декларации указывается на необходимость защиты прав лиц до тех пор, пока они находятся в пути, а также по их прибытии. В Декларации подчеркивается важность принятия мер для удовлетворения неотложных потребностей лиц, которые подвергались насилию, когда они находились в пути, и оказания поддержки принимающим их странам. Очень часто мигранты прибегают к помощи контрабандистов и гибнут в пути, среди погибших есть большое количество детей. В Декларации также устанавливается необходимость защиты прав и интересов детей, независимо от их статуса[6].

Положения постановления Правительства РФ от 09.04.2001 № 274 применяются в отношении иностранных граждан (лиц без гражданства), которые не являются гражданами Украины или лицами без гражданства, постоянно проживавшими на территории Украины. К данной категории лиц применяются Временные правила предоставления временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в поисках убежища, в упрощенном порядке, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22.07.2014 № 690. В соответствии с приведенными Временными правилами заявление о предоставлении лицу и прибывшим с ним членам его семьи временного убежища подается в территориальный миграционный орган МВД России лицом непосредственно или через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в случае, если прием заявления осуществляется территориальным миграционным органом МВД России с использованием инфраструктуры многофункционального центра.

Лицо, подавшее заявление, и прибывшие с ним члены его семьи:

  • а) подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в территориальном миграционном органе МВД России по месту пребывания;
  • б) проходят в течение 10 календарных дней обязательное медицинское освидетельствование в установленном порядке.

Территориальный миграционный орган МВД России:

а) проводит проверку сведений о лице, подавшем заявление, и прибывших с ним членах его семьи по соответствующим информационным базам данных МВД России с целью подтверждения информации, указанной в заявлении;

б) направляет в территориальный орган ФСБ России информацию о лице, подавшем заявление, и прибывших с ним членах его семьи не позднее рабочего дня, следующего за днем приема заявления, для осуществления учета.

Решение о предоставлении временного убежища принимается территориальным миграционным органом МВД России по месту подачи лицом письменного заявления в срок, не превышающий трех рабочих дней. В случае отсутствия у лица, подавшего заявление, и прибывших с ним членов его семьи действительных документов, удостоверяющих личность, территориальный миграционный орган МВД России в течение трех рабочих дней со дня подачи заявления устанавливает личность таких лиц в порядке, предусмотренном Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». На основании решения о предоставлении временного убежища территориальный миграционный орган МВД России по месту фактического нахождения лица, подавшего заявление, выдает ему в течение одного рабочего дня свидетельство о предоставлении временного убежища после представления указанным лицом и прибывшими с ним членами его семьи медицинского сертификата обязательного медицинского освидетельствования гражданина Украины и лица без гражданства, постоянно проживавшего на территории Украины, прибывшего на территорию РФ в поисках убежища. Территориальные миграционные органы МВД России ведут учет лиц, получивших временное убежище, и направляют в установленном порядке информацию о них, а также о лицах, утративших временное убежище или лишенных его, в центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Научное положение

Органам государственной власти необходимо заблаговременно разработать правовые акты, регулирующие вопросы пребывания и обустройства людей на территории РФ, а федеральным и региональным органам государственной власти необходимо предпринять ряд мер, в том числе касающихся обустройства на территории РФ семей, матерей с детьми и детей, прибывших без родителей, опекунов или попечителей. В частности, необходимо создать первичные пункты временного размещения у пунктов пропуска через Государственную границу РФ; организовать предоставление необходимой медицинской помощи; распределять людей по территории РФ исходя из социально- экономических возможностей регионов; размещать людей в пунктах временного размещения, созданных органами государственной власти субъектов РФ; информировать о необходимости своевременного оформления разрешительных документов для пребывания на территории РФ; организовать обучение русскому языку, основам российского законодательства и истории для скорейшей интеграции людей; проводить работу по устройству детей в дошкольные и учебные заведения.

В миграционном потоке лиц, ищущих убежище, могут прибывать и террористы. На всех этапах работы с людьми необходимо проведение полноценного контроля за въездом и пребыванием иностранных граждан на территории РФ с целью обеспечения безопасности государства и людей, проживающих на его территории[7].

  • [1] См.: Жеребцов А. Н. Международное право : учеб, пособие. Ростов н/Д, 2001.С. 89 — 91; Жеребцов А. Н. Международное гуманитарное право : курс лекций. Краснодар, 1998. С. 129 — 134; Жеребцов А. Н. Институт временного убежища в правовойсистеме Российской Федерации // Сборник научных и научно-методических трудов (вопросы теории и практики). Вып. 2. Ученые записки. Право и правосудие в современноммире». Краснодар : СКФ РАП, 2005. С. 25 — 31.
  • [2] См.: Жеребцов А. Н. Миграционно-правовые режимы: теория и практика административно-правового регулирования. Волгоград : ВИЭСП, 2009. С. 147—151.
  • [3] Приказ МВД России от 07.11.2017 № 838 «Об утверждении Административногорегламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлениюгосударственной услуги по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и заявлений о предоставлении временного убежищана территории Российской Федерации».
  • [4] См.: Приказ МВД России от 28.09.2017 № 741 «Об утверждении Порядка оформления, выдачи и обмена свидетельства о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации и форм документов, выдаваемых иностранным гражданам и лицам без гражданства, обратившимся за предоставлением временного убежищана территории Российской Федерации».
  • [5] См.: Булатов Р. Б., Андрейцо С. Ю. О проблемах российского законодательствав сфере правовой защиты вынужденных мигрантов // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 9. С. 35—38.
  • [6] Аванесова А. А. Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах и перспективыпринятия глобального договора о безопасной, упорядоченной и регулируемой миграции // Миграционное право. 2017. № 2. С. 21—22.
  • [7] Паукова Ю. В. Предоставление убежища в Российской Федерации: совершенствование правового регулирования и правоприменительной практики // Миграционноеправо. 2017. № 2. С. 12—116.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >