Административно-правовой статус незаконных мигрантов в Российской Федерации

Поток незаконной миграции представляет собой один из многочисленных негативных миграционных потоков, он складывается из потоков незаконных внутренних и незаконных внешних мигрантов. Последняя разновидность миграционного потока имеет наибольшее негативное влияние на социальные и миграционные процессы, происходящие в стране, поскольку связана с внешним незаконным притоком населения на территорию РФ. Показательными являются миграционные проблемы в современной Европе и США.

Незаконным мигрантом признается лицо, которое умышленно или по неосторожности нарушило установленные в государстве миграционные правила (гражданин Российской Федерации при нарушении миграционных правил внутреннего (социально-экономического) перемещения, а также нарушение ими выезда с территории РФ и въезда на территорию РФ и иностранные граждане (лица без гражданства) при нарушении миграционных правил, связанных с внешним перемещением с территории иностранного государства или с территории РФ на территорию иностранного государства), а также пребыванием их на территории РФ.

Хотя количество внешних незаконных мигрантов во всем мире значительно, и они существенно влияют на демографическую и миграционную ситуацию в странах, между тем в российском миграционном законодательстве до настоящего времени не решена в полной мере проблема их административно-правовой статус, что представляется одной из серьезных проблем, существенно влияющих на характер и степень правовой защищенности указанных лиц.

Установление правового статуса незаконных внутренних мигрантов не вызывает сложностей, так как указанные субъекты сохраняют свой статус гражданина Российской Федерации. В отношении этих категорий незаконных мигрантов меры административного выдворения, депортации и реадмиссии не применяются.

В настоящее время вопросы статуса незаконных внешних мигрантов определяются нормами ст. 31, 33 и 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», которые предусматривают, что в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней. В случае, если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину (лицу без гражданства), аннулированы, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение 15 дней. Иностранный гражданин, не исполнивший указанную обязанность, подлежит депортации. Далее нормы ст. 31 Закона определяют общие условия и порядок финансирования депортации иностранного гражданина, отмечая при этом, что иностранные граждане (лица без гражданства), подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ. Порядок финансирования осуществления мер по депортации устанавливается постановлением Правительства РФ от 24.10.2002 № 769 «Об утверждении Правил расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны».

Вместе с тем указанные правовые акты не содержат норм, закрепляющих статусное состояние этих субъектов. Эти же положения в полной мере касаются и иностранных граждан (лиц без гражданства) подлежащих административному выдворению.

Административное выдворение как мера административного наказания применяется за административные правонарушения, совершенные иностранными гражданами (лицами без гражданства), ответственность за которые предусмотрена нормами ст. 18.1, 18.4, 18.8, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27 КоАП РФ. Лица, подлежащие административному выдворению, содержатся в местах и по правилам административного задержания, определенных ст. 27.6 КоАП РФ и постановления Правительства РФ от 15.10.2003 № 627 «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц».

В соответствии с указанными выше положениями можно сделать вывод, что в настоящее время незаконные мигранты, подлежащие административному выдворению, наделены определенным статусным состоянием и его закрепление осуществляется приведенным выше постановлением Правительства РФ. Незаконный мигрант, подлежащий в соответствии с законодательством депортации, не имеет четко определенного статусного состояния. Вместе с тем имеет место двойственность его положения. Если он содержится в специально отведенных помещениях органа внутренних дел (ОВД), то его положение можно было бы приравнять к правовому положению административно выдворяемого, а если он содержится в специальном учреждении, созданном в порядке, установленном законодательством субъекта РФ, то его правовой статус вообще не регламентируется. Причем единственной гарантией защиты прав незаконных мигрантов в данном случае выступает решение суда о помещении его в специально отведенное помещение ОВД или специальное учреждение, созданное в порядке, установленном законодательством субъекта РФ. В настоящее время такое решение суда принимается в порядке гл. 28 КАС РФ, закрепляющей производство по административному делу о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении.

В настоящее время специальные учреждения для содержания лиц, подлежащих депортации, созданы в целом ряде субъектов РФ1. Вместе с тем указанные акты не содержат норм об административно-правовом статусе указанных лиц. С таким подходом нельзя согласиться.

Научное положение

Решение существующих проблем статуса незаконных мигрантов представляется по двум направлениям. Первое кардинальное направление предполагает принятие кодифицированного закона[1] [2], закрепляющего правовой статус в том числе незаконных мигрантов на территории РФ, как подлежащих депортации и реадмиссии, так и подлежащих административному выдворению. Второе — предполагает распространение указанных выше норм КоАП РФ и постановления Правительства РФ от 15.10.2003 № 627 на лиц, подлежащих депортации и реадмиссии. В незначительной мере элементы содержания административно-правового статуса лиц, подлежащих депортации и реадмиссии, регламентируются нормами ст. 31, 32.1—32.5 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Представляется, что второй подход является антиконституционным, поскольку формулирует правовые основы статуса незаконного мигранта подзаконным правовым актом, что не вполне соответствует требованиям ч. 1 ст. 17 и 18 Конституции РФ. Поскольку п. «в» ст. 71 Конституции РФ предусматривает, что к исключительному ведению Российской Федерации относится регулирование прав и свобод человека и гражданина, административно-правовой статус незаконных мигрантов должен регулироваться исключительно нормами федерального закона.

В основе нормативного закрепления административно-правового статуса незаконных внешних мигрантов лежит четкое определение момента признания его незаконным мигрантом и момента окончания данного состояния. Лицо, признается незаконным внешним мигрантом, с момента признания территориальным миграционным органом МВД России иностранного гражданина (лица без гражданства) нарушившим миграционные правила или истечение (аннулирование) срока законного пребывания указанного лица на территории РФ. Статус незаконного мигранта заканчивается фактическим исполнением решения об административном выдворении, депортации или реадмиссии[3].

Содержание административно-правового статуса незаконных внешних мигрантов (иностранных граждан и лиц без гражданства) складывается из следующей системы прав и обязанностей:

  • 1) права, отнесенные Конституцией РФ к числу естественных и неотчуждаемых прав и свобод: право на жизнь (ст. 20); равенство перед законом и судом (ст. 19); право на достоинство личности (ст. 21); право на свободу и неприкосновенность личности (ст. 22); право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и достоинства (ст. 23); право на свободу совести и вероисповедания (ст. 28); свобода мысли и слова (ст. 29); право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);
  • 2) права, связанные с содержанием в специально отведенном помещении ОВД или специальном учреждении, созданном в порядке, установленном законодательством субъекта РФ: право иметь суточное довольствие в объемах и порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 11.04.2005 № 205 «О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время»; право на медицинское обслуживание, включая, при необходимости, госпитализацию и лекарственное обеспечение; право на получение передач (посылок); право связь с внешним миром, включая телефонную связь с родственниками; незаконному мигранту разрешается иметь при себе одежду, головной убор, обувь по сезону (в одном комплекте), носовые платки, а инвалидам — в том числе протезы или костыли;

Судебная практика

В судебной практике имеется типичное административное дело, в котором предметом рассмотрения было нарушение указанной группы прав незаконных мигрантов. Так, Н. обратился в суд с заявлением на действия сотрудников ОВД Кировского района г. Ростова-на-Дону о нарушении прав и свобод гражданина, ссылаясь на то, что 24 ноября 2007 г. он был задержан сотрудниками милиции, доставлен в ОВД Кировского района г. Ростова-на-Дону и помещен в камеру для задержанных. 26 ноября 2007 г. его отвезли в суд, где он был освобожден из-под стражи в связи с отложением слушания дела на 27 ноября 2007 г. Во время нахождения в ОВД Кировского района г. Ростова-на- Дону он не получал надлежащее питание, ему не было предоставлено спальное место и постельное белье, не были извещены его родственники. Помимо прочего, число задержанных, содержащихся в одной камере, составляло А—5 человек, среди которых были лица, больные педикулезом.

Решением Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 16.06.2008, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 30.07.2008, Н. отказано в удовлетворении заявленных требований.

11 сентября 2009 г. дело истребовано в Верховный Суд РФ, определением первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ от 13.11.2009 дело с надзорной жалобой Н. и ходатайством Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ.

Верховный Суд РФ отметил, что в силу положений ч. 1 ст. 27.6 КоАП РФ задержанные лица содержатся в специально отведенных для этого помещениях органов, указанных в ст. 27.3 КоАП РФ, либо в специальных учреждениях, создаваемых в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов РФ. Указанные помещения должны отвечать санитарным требованиям и исключать возможность их самовольного оставления. Согласно ч. 2 ст. 27.6 КоАП РФ условия содержания задержанных лиц, нормы питания и порядок медицинского обслуживания таких лиц определяются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 15.10.2003 № 627 утверждено Положение об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц. В соответствии с п. 4 указанного Положения задержанные на срок более трех часов лица обеспечиваются питанием по норме № 3 суточного довольствия, утвержденной постановлением Правительства РФ от 01.12.1992 № 935 «Об утверждении норм суточного довольствия осужденных к лишению свободы, а также лиц, находящихся в следственных изоляторах, лечебно-трудовых, воспитательно-трудовых и лечебно-воспитательных профилакториях Министерства внутренних дел Российской Федерации», а также имеют право получать предметы первой необходимости (гигиенические наборы) и продукты питания от родственников и других лиц.

Отказывая в удовлетворении заявленных Н. требований в части необеспеченна надлежащим питанием, суд исходил из того, что в соответствии с п. 5 постановления Правительства РФ от 11.04.2005 № 205 постановление Правительства РФ от 01.12.1992 № 935 утратило силу, в связи с чем, как полагал суд, нормы суточного довольствия для указанных выше лиц отсутствуют. В то же время питание Н. и иных задержанных лиц фактически осуществлялось в объеме, достаточном для удовлетворения соответствующей потребности.

Данный вывод суда является ошибочным, основанным на неправильном толковании норм материального права, поскольку п. 5 постановления Правительства РФ от 11.04.2005 № 205 действительно предусматривает, что постановление Правительства РФ от 01.12.1992 № 935 утратило силу, но за исключением положений, касающихся изоляторов временного содержания и приемников-распределителей МВД России, в связи с чем суточное довольствие лиц, находящихся в следственных изоляторах МВД России, определяется по норме № 3, утвержденной постановлением Правительства РФ от 01.12.1992 № 935.

Пунктом 11 Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.10.2003 № 627, предусмотрено, что задержанные лица, находящиеся в специальных помещениях, располагаются на скамьях (диванах). Задержанные на срок более трех часов лица обеспечиваются в ночное время местом для сна.

Из обжалуемых судебных постановлений и надзорной жалобы Н. следует, что ему в ночное время место для сна не предоставлялось.

При таких обстоятельствах выводы суда первой и кассационной инстанции в части отказа в удовлетворении заявления о необеспечении Н. надлежащим питанием и предоставлением спального места являются неверными.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ признает состоявшиеся судебные постановления в указанной части незаконными и подлежащими отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции;

3) права, гарантирующие условия содержания: а) лица мужского пола и женского пола должны содержаться раздельно; б) несовершеннолетние лица и совершеннолетние лица должны содержаться раздельно; в) лица, имеющие признаки инфекционных заболеваний или признаки, указывающие на наличие у них таких заболеваний, содержатся в отдельном помещении; г) права, связанные с состоянием помещений для содержания незаконных мигрантов: не менее 2 кв. м на одного человека, обязательное освещение, отопление в зимнее время, возможность отправлять естественные надобности и обеспеченность их предметами личной гигиены ит.п.; запрет приема и передачи незаконным мигрантам предметов, веществ и продуктов питания, которые представляют опасность для жизни и здоровья людей или могут быть использованы в качестве орудия преступления или административного правонарушения.

Закон должен предусмотреть и определенные гарантии административно-правового статуса указанных лиц. К числу таковых следует отнести условия, при которых незаконный мигрант не может быть помещен в специально отведенном помещении ОВД или специальном учреждении, созданном в порядке установленном законодательством субъекта РФ: а) лица с заболеваниями (травмами), состояние которых определяется как «состояние средней тяжести» или «тяжелое»; б) лица, страдающих сахарным диабетом (в средней или тяжелой степени); в) беременные женщины; г) взрослые, имеющие при себе детей в возрасте до 14 лет, при невозможности передачи их родственникам или иным законным представителям.

К числу обязанностей незаконных внешних мигрантов следует отнести: обязанность соблюдать условия содержания в специально отведенном помещении ОВД или специальном учреждении, созданном в порядке, установленном законодательством субъекта РФ; обязанность подчиняться законным требованиям должностного лица или государственного служащего учреждения, где содержится незаконный мигрант; обязанность не препятствовать осуществлению административного выдворения, реадмиссии или депортации с территории РФ.

Законодательное закрепление административно-правового статуса незаконных внешних мигрантов позволит повысить уровень правовой защищенности указанных категорий мигрантов, даст возможность сформировать систему юридических гарантий их административноправового статуса[3].

Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть переданы иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии или приняты в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии. Такая передача иностранных граждан (лиц без гражданства) осуществляется федеральным или территориальным миграционным органом МВД России на основании решения о реадмиссии, принимаемым должностным лицом этого органа, определенным в приказе МВД России от 17.02.2017 № 75 «Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов, уполномоченных принимать решения о реадмиссии», или должностным лицом, уполномоченным руководителем ФСБ России, в случае указанном в ч. 1.1 ст. 32.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Научное положение

Институт реадмиссии представляет собой главным образом категорию международного права, реализуемую посредством заключения международных договоров как на двусторонней, так и, реже, на многосторонней основе. При этом наиболее активно реадмиссия используется в европейских странах, где, как следствие, она получила наиболее полное развитие. В связи с этим для определения понятия «реадмиссия» необходимо воспользоваться именно европейскими правовыми источниками.

Соглашение о реадмиссии — это договор, четко излагающий взаимные обязательства договаривающихся сторон, а также организационные и рабочие процедуры для упрощения возврата и транзита лиц, которые не отвечают или перестают отвечать условиям въезда, пребывания или проживания в запрашивающем государстве. Эти понятия основаны на определениях, предложенных в «Зеленой книге о политике Сообщества в отношении возвращения нелегальных мигрантов» от 10.04.2002.

Одной из предпосылок возникновения института реадмиссии явилось стремление государств организовывать процесс возвращения незаконных мигрантов в государства их гражданства или постоянного (преимущественного) проживания таким образом, чтобы в максимально возможной степени обеспечивать гарантии основополагающих прав человека, закрепленных в общепризнанных международных правовых актах[5].

Основанием применения реадмиссии к иностранным гражданам и лицам без гражданства является отсутствие законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации. Реадмиссия фактически применяется по тем же основаниям, что депортация, но осуществляется на основании международного договора.

Лица, которые подлежат реадмиссии, если к нему не применима ускоренная процедура в порядке, установленном ч. 1.1 и 1.2 ст. 32.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», содержаться в специальном учреждении на основании судебного решения в порядке гл. 28 КАС РФ как незаконный мигрант. Так же в обязательном порядке в специальное учреждение помещается иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии, в случае отсутствия документа, удостоверяющего его личность. В связи с этим можно признать, что лицо, подлежащее реадмиссии, обладает административно-правовым статусом незаконного мигранта, содержание которого мы охарактеризовали ранее.

Однако следует признать, что лицо, подлежащее реадмиссии, обладает некоторыми особенностями административно-правового статуса незаконного мигранта. Во-первых, эта особенность заключается в том, что помещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение на срок, не превышающий 48 часов, осуществляется федеральным миграционным органом или его территориальным органом на основании решения руководителя указанного федерального или территориального органа или их заместителей. Во-вторых, лицо, подлежащее реадмиссии, может и не помещаться в специальное учреждение, но должно находиться под контролем (надзором) федерального миграционного органа. В-третьих, процедура реадмиссии может быть приостановлена или прекращена по основаниям ч. 1 ст. 32.4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В-четвертых, временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в отношении которого принято решение о приостановлении процедуры реадмиссии, в специальном учреждении не прекращается. В-пятых, процедура реадмиссии может быть прекращена в связи с добровольным выездом иностранного гражданина из Российской Федерации (ст. 32.5 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), что не предусматривается для иной категории незаконных мигрантов.

В отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, к которому применялась процедура реадмиссии, могут быть применены следующие меры административного принуждения:

  • — запрет на въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет с момента реадмиссии (в случае если лицо реадмиссировано из Российской Федерации);
  • — отказ в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство либо их аннулирование, если в течение пяти лет, предшествовавших обращению с соответствующим заявлением, применялась процедура реадмиссии;
  • — отказ в выдаче разрешения на работу, патента либо их аннулирование, если в течение пяти лет, предшествовавших обращению с соответствующими заявлениями, применялась процедура реадмиссии;
  • — возможность отказа во въезде в Российскую Федерацию, если иностранный гражданин в период своего предыдущего пребывания находился в Российской Федерации вследствие передачи иностранным государством в порядке реализации соглашений о реадмиссии[5].

  • [1] См., например, Закон Белгородской области от 29.09.2004 № 138 «О центрах временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации».
  • [2] Жеребцов А. Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. № 2. С. 13—18.
  • [3] Жеребцов А. Н. Проблемы административно-правового статуса незаконных мигрантов в Российской Федерации // Миграционное право. 2008. № 4. С. 22—24.
  • [4] Жеребцов А. Н. Проблемы административно-правового статуса незаконных мигрантов в Российской Федерации // Миграционное право. 2008. № 4. С. 22—24.
  • [5] Ульянова Ю. Е. Реадмиссия в системе мер реализации государственной миграционной политики // Современное право. 2016. № 10. С. 39—44.
  • [6] Ульянова Ю. Е. Реадмиссия в системе мер реализации государственной миграционной политики // Современное право. 2016. № 10. С. 39—44.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >