Административно-правовые меры предупреждения и пресечения незаконной миграции населения в Российской Федерации

В соответствии с поди, «д» п. 21 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31.10.2018 № 622, одно из задач государственной миграционной политики является дальнейшее развитие механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в сфере миграции, включая совершенствование мер ответственности за нарушение названного законодательства и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Кроме этого, в п. 13 Концепции отмечается, что для повышения эффективности административных процедур в сфере миграции, а также для профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства РФ, представляется необходимым применение мер административного воздействия, которые становятся более эффективными при использовании современных цифровых технологий и информационно-технических средств. Как следует из приведенных положений, необходимо сформулировать три задачи рассматриваемого вида государственно-политической деятельности в сфере незаконной миграции:

  • — развитие механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства РФ;
  • — развитие механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения коррупционных нарушений в сфере миграции;
  • — совершенствование мер ответственности за нарушение названного законодательства и законодательства РФ о противодействии коррупции.

В контексте нашего исследования ключевой задачей государственной миграционной политики России является развитие административно-правовых механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства РФ.

В соответствии со п. 2 ст. 2 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» под профилактикой правонарушений понимается совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения.

Из данного легального определения видно, что профилактика представляет собой определенную в законодательстве и иных нормативных правовых актах систему мер воздействия, которые могут иметь социальный, правовой, организационный, информационный и иной характер. Эти меры могут выражаться в предупреждении нарушений миграционного законодательства РФ, их выявлении и пресечении. Логика подсказывает, что профилактика нарушений миграционного законодательства РФ, как системная деятельность уполномоченных должностных лиц органов исполнительной власти и исполнительнораспорядительных органов местного самоуправления, а также иных лиц, участвующих в профилактике, осуществляется посредством применения установленных в законодательстве и иных нормативных правовых актах мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушения миграционного законодательства РФ.

Указанная выше деятельность по профилактике нарушения миграционного законодательства РФ неразрывно связана со значимой правовой мерой предупреждения и пресечения нарушения миграционного законодательства, каковыми являются меры юридической ответственности за нарушение названного законодательства, а также профилактики, предупреждения, выявления и пресечения коррупционных нарушений в сфере миграции и совершенствования мер ответственности за нарушение законодательства РФ о противодействии коррупции в сфере миграции.

Анализ существующих и предлагаемых отечественной административно-правовой наукой мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушения миграционного законодательства РФ, позволит сформировать целостное представление о системе профилактики нарушений российского миграционного законодательства.

Социальные меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушения миграционного законодательства РФ заключаются в предоставлении прав гражданам, общественным объединениям и иным организациям, оказывающим помощь (содействие) субъектам профилактики нарушений миграционного законодательства. В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» субъектами профилактики правонарушений в сфере миграции являются: федеральные органы исполнительной власти (1); органы прокуратуры РФ (2); следственные органы Следственного комитета РФ (3); органы государственной власти субъектов РФ (4); органы местного самоуправления (5). Вовлечение институтов гражданского общества в процесс профилактики нарушения миграционного законодательства является важной социальной мерой, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений миграционного законодательства. Граждане Российской Федерации, общественные объединения и иные организации в соответствии с п. 1, 7—10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» осуществляют профилактику нарушения миграционного законодательства в формах правового просвещения и правового информирования, социальной адаптации, ресоциализации, социальной реабилитации и помощи лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми. Для осуществления указанных форм профилактики правонарушений в сфере миграции граждане Российской Федерации, общественные объединения и иные организации наделяются комплексом прав и обязанностей, определенных в ст. 13 и 14 Закона.

Социальные меры, направленные на предупреждение нарушения миграционного законодательства РФ, можно рассматривать в широком и узком смыслах. В узком смысле предупреждение есть система юридических мер воздействия, направленных на обеспечение нормального функционирования миграционно-правовых отношений в Российской Федерации. Вместе с тем в юридической науке высказываются широкие подходы к определению данной социальной меры.

Научное положение

Предупреждение определяется как специфическая разновидность социального управления, осуществляемого с целью снижения вероятности совершения правонарушения, для чего субъект, используя комплекс законных мер воздействия, стимулирует включение объекта в общественно полезные отношения и ограничивает его негативные связи. Система предупреждения правонарушений включает в себя управляющую (субъект) и управляемую (объект) подсистемы, управляющее воздействие (меры), информационные потоки, характеризующие состояние объекта и его изменение (обратная связь), а также ресурсы в виде материально-финансового, организационного, нормативного, информационного, аналитического, пропагандистского, нормативного и кадрового обеспечения. Системообразующим признаком служит цель, для достижения которой, собственно, и создана (предназначена) система предупреждения правонарушений[1].

Система правовых мер, направленных на предупреждение, ветвление и пресечение нарушения миграционного законодательства РФ, является наиболее многочисленной и наиболее эффективной. Правовыми мерами, направленными на предупреждение, выявление и пресечение нарушений миграционного законодательства, выступают меры административного принуждения следующих видов:

  • — меры административной ответственности за нарушение миграционного законодательства;
  • — меры административного предупреждения нарушения миграционного законодательства;
  • — меры административного пресечения нарушения миграционного законодательства;
  • — меры административного обеспечения, привлечения к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства.

Меры административной ответственности за нарушение миграционного законодательства и вынесение в отношении административного правонарушителя административного наказания осуществляется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция) (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ). Вопросы административной ответственности за нарушение миграционного законодательства нами рассмотрены в рамках изложения вопросов нормативно-правового регулирования отдельных видов миграционных потоков. Вместе с тем необходимо рассмотреть в рамках анализа потока незаконной миграции ст. 18.14 и 18.18 КоАП РФ.

Непосредственным объектом административно-правовой охраны по ст. 18.14 КоАП РФ являются общественные отношения, возникающие в связи незаконным провозом лиц через Государственную границу РФ. В рамках этих общественных отношений на территории РФ могут появляться незаконные мигранты.

Объективная сторона состава административного правонарушения, закрепленного в ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ, заключается в противоправных деяниях, выражающихся:

  • — в непринятии транспортной или иной организацией, осуществляющей международную перевозку, входящих в ее обязанности мер по предотвращению незаконного проникновения лиц на транспортное средство и использования его для незаконного въезда в Российскую Федерацию;
  • — незаконности выезда из Российской Федерации, повлекшее незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы РФ одним или несколькими нарушителями.

Судебная практика

Авиакомпания «Аврора» обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 08.11.2016 № ПУ/648- 16, вынесенного подразделением пограничного контроля контрольно-пропускным пунктом «Южно-Сахалинск-аэропорт» о привлечении общества к административной ответственности на основании ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ с назначением наказания в виде 100 000 руб. штрафа.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 27.02.2017, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2017, в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе заявитель просит отменить принятые по делу судебные акты, считая их незаконными и необоснованными, указывая на неправильное применение судами норм материального права.

Признавая вину заявителя в совершенном правонарушении, суды исходили из того, что общество, являясь транспортной организацией, осуществляющей международную перевозку пассажиров, обязано контролировать наличие у иностранного гражданина документов, в том числе визы, дающих право на пересечение Государственной границы РФ. При этом доказательств того, что заявителем были приняты все зависящие от него меры по выполнению данной обязанности, а также в подтверждение обстоятельств, препятствующих соблюдению правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, обществом не представлено.

Доводы заявителя о том, что он не является надлежащим субъектом вмененного правонарушения в связи с ограничением ответственности перевозчика за нарушение визового режима лицом при выезде из Российской Федерации, обоснованно отклонены судами как не соответствующие нормам права, регулирующим спорные правоотношения. При этом то обстоятельство, что наземное обслуживание пассажиров производится, в том числе иными лицами, контролирующими законное пересечение государственной границы, не снимает с общества установленную законом обязанность осуществлять контроль за наличием у пассажиров действительных российских виз при выезде с территории РФ.

Исходя из изложенного, установив, что процедура и срок давности привлечения к административной ответственности соблюдены, административное наказание в виде штрафа назначено в соответствии с положениями ст. 4.1 КоАП РФ и санкцией нормы ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ, обстоятельств, свидетельствующих о малозначительности правонарушения и возможности изменить меру ответственности, не имеется, суды двух инстанций пришли к выводу об отсутствии оснований для признания незаконным и отмены оспоренного постановления пограничного органа1.

Объективная сторона состава административного правонарушения, выраженная ч. 2 ст. 18.14 КоАП РФ, заключается в противоправных деяниях, выражающихся в непринятии лицом, пересекающим по частным делам Государственную границу РФ, мер по предотвращению использования управляемого им транспортного средства другим лицом для незаконного пересечения Государственной границы РФ, повлекшем незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы РФ. При этом не имеет значение непредотвра- щение использования управляемого им транспортного средства одним или несколькими незаконными мигрантами. Данный состав является пограничным с составом преступления, заключающегося в пособничестве в организации незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ).

Субъектами административного правонарушения по ч. 1 ст. 18.14 КоАП РФ выступают юридические лица — транспортные организации и иные организации (например, туристические), которые осуществляют свою деятельность, обусловленную перемещением через Государственную границу РФ. По ч. 2 ст. 18.14 КоАП РФ субъектами административной ответственности являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане или лица без гражданства, которые пересекают по частным делам Государственную границу РФ.

Субъективная сторона рассматриваемых составов административных правонарушений характеризуется неосторожной формой вины, как в виде небрежности, так и в виде самонадеянности. Иных переменных признаков объективной стороны приведенные составы не содержат.

Научное положение

Если же лицо, осуществляющее международную перевозку, сознавало, что транспортное средство используется для незаконного пересечения Государственной границы РФ, то виновный должен нести ответственность за соучастие в преступлении, предусмотренном ст. 322 УК РФ[2] [3].

Непосредственным объектом составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.18 КоАП РФ, выступают общественные отношения, возникающие в связи исполнением принятого в отношении иностранного гражданина (лица без гражданства) решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации или о депортации, либо правил, связанных с реализацией международного договора РФ о реадмиссии.

Объективная сторона состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 рассматриваемой статьи, заключается:

  • — в противоправных деяниях, выражающихся в самовольном оставлении иностранным гражданином или лицом без гражданства, подлежащими административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии, медицинской организации или специального учреждения (или иного учреждения) для их содержания;
  • — самовольном оставлении иностранным гражданином или лицом без гражданства, подлежащими административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии, транспортного средства при их доставке в указанные организацию или учреждения либо ином перемещении.

Объективная сторона состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.18 КоАП РФ, заключается в неосуществлении иностранным гражданином или лицом без гражданства, в отношении которых принято решение о прекращении процедуры реадмиссии, добровольного выезда из Российской Федерации в установленный срок.

Объективная сторона состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 18.18 КоАП РФ, заключается в несоблюдении условий и порядка содержания (пребывания) иностранного гражданина или лица без гражданства в специальном учреждении для их содержания, которое повлекло: а) нарушение санитарных норм; б) нарушение правил либо требований пожарной безопасности; в) нарушение правил сохранности имущества специальных учреждений;

г) совершение действий, нарушающих права и свободы других лиц или унижающих их человеческое достоинство; д) совершение действий, угрожающих собственной жизни и здоровью, а также жизни и здоровью других лиц.

Приведенные условия и порядка содержания (пребывания) иностранного гражданина или лица без гражданства в специальном учреждении определяется в постановлении Правительства РФ от 30.12.2013 № 1306 «Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии». Нарушение установленных, приведенных правовым актом условий и порядка содержания (пребывания) иностранного гражданина или лица без гражданства в специальном учреждении, образует состав административного правонарушения, предусмотренного в ч. 1 ст. 18.18 КоАП РФ.

Объективная сторона состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 18.18 КоАП РФ, заключается в совершении действий, предусмотренных в ч. 1—3 ст. 18.18 КоАП РФ, но сопряженных:

  • — с невыполнением законных требований работников специальных учреждений или должностных лиц территориальных миграционных органов МВД России;
  • — воспрепятствованием выполнению работниками специальных учреждений или должностных лиц территориальных миграционных органов МВД России, лицами, исполняющими обязанности по охране общественного порядка или пресекающими нарушение общественного порядка, своих служебных обязанностей.

При этом согласно Правилам осуществления охраны специальных учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29.03.2014 № 250, охрана специальных учреждений осуществляется подразделениями полиции территориальных органов МВД России, в том числе совместно с федеральным государственным унитарным предприятием «Охрана» Росгвардии или частными охранными организациями на основании договоров (контрактов), заключаемых в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ. Неисполнение законных требований указанных лиц при осуществлении ими мероприятий по охране специального учреждения образует состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 4 ст. 18.18 КоАП РФ.

Субъектами административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ч. 1—4 ст. 18.18 КоАП РФ, являются иностранные граждане и лица без гражданства, которые помещены или находятся в медицинской организации, специального учреждения, предусмотренного Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», или иного учреждения, в которые данные иностранные граждане или лица без гражданства помещены (доставлены) в связи с принятием в отношении их решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации, о депортации либо в связи с реализацией международного договора РФ о реадмиссии.

Субъективная сторона составов административных правонарушений, предусмотренных в ч. 1—4 ст. 18.18 КоАП РФ, характеризуется умышленной и неосторожной формой вины. Иных переменных признаков объективной стороны приведенные составы не содержат.

Родовым объектом административно-правовой охраны, составов административных правонарушений, закрепленных в ст. 19.27 КоАП РФ, являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственного управления. Видовым объектом являются отношения, возникающие в сфере государственного управления миграцией населения. Непосредственным объектом административно-правовой охраны в составах, закрепленных в ст. 19.27 КоАП РФ, являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Предметом административного правонарушения в рассматриваемых составах выступают ложные сведения или подложные документы, которые выступают юридическим основанием осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Перечень необходимых сведений и документов для осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства устанавливается ст. 9 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», постановлением Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», приказом МВД России от 23.11.2017 № 881 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, форм заявления о регистрации иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, уведомления о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания, отметки о регистрации иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, отметок о подтверждении выполнения принимающей стороной и иностранным гражданином действий, необходимых для его постановки на учет по месту пребывания».

Объективная сторона составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 19.27 КоАП РФ, характеризуется лишь признаком противоправного деяния (действия или бездействия). Иных переменных признаков объективная сторона рассматриваемых составов не содержит, за исключением места совершения административного правонарушения в ч. 3 ст. 19.27 КоАП РФ.

  • — по ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ противоправность деяния выражается в предоставлении при осуществлении миграционного учета заведомо ложных сведений либо подложных документов иностранным гражданином или лицом без гражданства. Данный состав необходимо разграничивать со смежными составами преступления, предусмотренными ст. 322.2, 322.3 УК РФ;
  • — по ч. 2 ст. 19.27 КоАП РФ противоправность деяния выражается в представлении при осуществлении миграционного учета заведомо ложных сведений об иностранном гражданине или о лице без гражданства либо подложных документов принимающей стороной. Данный состав также необходимо разграничивать со смежными составами преступления, предусмотренными ст. 322.2, 322.3 УК РФ;

— по ч. 3 ст. 19.27 КоАП РФ противоправность деяния заключается в предоставлении при осуществлении миграционного учета заведомо ложных сведений либо подложных документов как иностранным гражданином (лицом без гражданства), так и принимающей стороной, но совершенное в городе федерального значения Москве или Санкт- Петербурге либо в Московской или Ленинградской области. За данное противоправное деяние устанавливается повышенная мера административного наказания в виде административного штрафа.

Научное положение

В целях определения правоприменительных проблем, возникающих в результате межотраслевой конкуренции рассматриваемых правовых норм, а также решения вопроса о возможности использования для их разрешения (преодоления коллизии) судебных актов нами были изучены материалы рассмотренных судами соответствующих уголовных и административных дел. Результаты их изучения позволили прийти к выводу, что при квалификации действий виновных лиц по ст. 19.27 КоАП РФ и ст. 322.2, 322.3 УК РФ судами одинаково оцениваются одни и те же признаки объективной стороны составов указанных административного правонарушения и преступлений. Ни в уголовном судопроизводстве, ни в производстве по делам об административных правонарушениях в судебных решениях не приводятся признаки, которые позволяли бы разграничить рассматриваемые составы правонарушения и преступления[4].

Субъектом данных административных правонарушений выступают иностранные граждане, лица без гражданства, должностные лица принимающей организации и сама принимающая организация.

Субъективная сторона рассматриваемых составов характеризуется умышленной формой вины. Неосторожная вина в данных случаях не образует состава административного правонарушения. Иных переменных признаков субъективной стороны (мотивы и цели) рассматриваемые составы не содержат.

Характеризуя вид административного наказания, применяемого исключительно к нарушителям миграционного законодательства РФ, следует признать единственный его вид, предусмотренный п. 7 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ — административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. Согласно положениям ч. 1 ст. 3.10 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. Административное выдворение, как вид административного наказания, выражен в санкциях ст. 6.8, 6.9, 6.13, 6.16.1, 6.21, 18.1, 18.2, 18.4, 18.8, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27, 20.20, 20.25, 20.31 КоАП РФ. Здесь следует обратить внимание, что данный вид административного наказания предусматривается не только за административные правонарушения в сфере миграции населения, но и в сфере охраны здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства закрепляется в санкции административно-правовой нормы в качестве как основного, так и дополнительного вида административного наказания (ч. 2 ст. 3.3 КоАП РФ). Данное административное наказание, по общему правилу, назначается судьей, а в исключительных случаях совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами пограничных органов ФСБ России — ст. 23.10 КоАП РФ. Такой вид административного наказания в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 3.10 КоАП РФ не может применяться к военнослужащим — иностранным гражданам.

Судебная практика

В судебной практике допускаются и иные случаи неприменения административного выдворения. Так, в п. 23.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», и п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2013 № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней» отмечается необходимость учета при назначении наказания в виде административного выдворения семейного положения лица, так как административное выдворение может нарушать право на уважение семейной жизни, гарантированное п. 1 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В связи с этим суд отметил, что при назначении наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации судья должен исходить из действительной необходимости применения к иностранному гражданину или лицу без гражданства такой меры ответственности, а также из ее соразмерности целям административного наказания, с тем чтобы обеспечить достижение справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках производства по делу об административном правонарушении. При этом конкретные обстоятельства, связанные с совершением административного правонарушения (длительность незаконного нахождения на территории РФ, повторное или неоднократное привлечение к административной ответственности и т. д.), подлежат оценке в соответствии с общими правилами назначения административного наказания, основанными на принципах справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности. Если необходимость применения к иностранному гражданину или лицу без гражданства административного выдворения за пределы Российской Федерации как единственно возможного способа достижения целей административного наказания, связанного с предупреждением совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ), будет установлена, назначение ему дополнительного административного наказания в виде административного выдворения не исключается.

В соответствии с положениями ч. 1 и 4 ст. ЗЛО КоАП РФ административное выдворение реализуется в двух формах:

  • — принудительное выдворение за пределы Российской Федерации;
  • — контролируемый самостоятельный выезд из Российской Федерации.

Судебная практика

В соответствии с положениями п. 23.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 при назначении административного наказания в виде административного выдворения иностранных граждан или лиц без гражданства за пределы территории РФ надлежит учитывать, что согласно ч. 4 ст. 3.10 КоАП РФ административное наказание в виде административного выдворения может быть назначено в форме принудительного выдворения за пределы территории РФ или контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации. При этом указание на форму административного выдворения в постановлении по делу об административном правонарушении является обязательным.

Если форма, в которой должно исполняться административное наказание в виде выдворения, не была указана в постановлении о назначении этого административного наказания, то этот вопрос может быть разрешен судьей, вынесшим постановление об административном выдворении, на основании ч. 3 ст. 31.4 КоАП РФ по заявлению органа, должностного лица, приводящих постановление в исполнение, а также по заявлению лица, в отношении которого оно вынесено. Также он может быть разрешен судьей при рассмотрении жалобы, протеста прокурора на не вступившее в законную силу постановление об административном выдворении без его отмены при условии, если из материалов дела усматривается, что судьей, вынесшим постановление, была определена форма административного выдворения, но она не отражена в постановлении (например, судьей на основании ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ иностранный гражданин (лицо без гражданства) был помещен в специальное учреждение до его выдворения).

Из положений ч. 5 ст. ЗЛО КоАП РФ при назначении иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде принудительного административного выдворения за пределы Российской Федерации судья вправе применить к таким лицам содержание в специальном учреждении, предусмотренном ст. 35.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

В судебной практике возникал вопрос, касающийся сроков содержания иностранного гражданина или лица без гражданства в специальном учреждении. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 23.05.2017 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н. Г. Мсхиладзе» отмечается, что при выявлении обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии фактической возможности выдворения, во всяком случае по истечении трех месяцев со дня принятия постановления о назначении такого наказания должно быть предоставлено право на обращение в суд с заявлением о проверке законности и обоснованности дальнейшего содержания в соответствующем специальном учреждении, что не исключает принятие судом решения об отказе в его удовлетворении, если основания для помещения в специальное учреждение сохраняются, а реальная возможность выдворения за пределы Российской Федерации не утрачена.

Также было отмечено, что иностранные граждане и лица без гражданства, которые помещены в специальные учреждения в целях обеспечения исполнения принятых в отношении них постановлений об административном выдворении за пределы Российской Федерации, будучи неосведомленными о сроках своего содержания в этих учреждениях и не имея возможности поставить перед судом вопрос о законности и обоснованности его продолжения, лишены эффективной судебной защиты от произвольного применения принудительной меры, установленной ст. 27.19 КоАП РФ, а потому вынуждены пребывать в состоянии неопределенности относительно возможных временных параметров ограничения их права на свободу и личную неприкосновенность.

Административное выдворение в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации исполняется в порядке, определенном ст. 109.1 Федерального закона от 2.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». В соответствии с нормами указанной статьи постановление судьи о принудительном выдворении за пределы Российской Федерации исполняется судебным приставом- исполнителем. Исполнение заключается в приобретении проездного документа для данных лиц, препровождении до пункта пропуска через Государственную границу РФ и их официальной передаче пограничным органам. Постановление судьи передается судебному приставу-исполнителю одновременно с имеющимися документами для принудительного выдворения. Другие необходимые документы запрашиваются после возбуждения исполнительного производства у федерального миграционного или его территориального органа. Судебный пристав-исполнитель не позднее дня, следующего за днем поступления к нему приведенных документов, выносит постановление о препровождении иностранного гражданина или лица без гражданства до пункта пропуска через Государственную границу РФ. Постановление судебного пристава-исполнителя о препровождении иностранного гражданина или лица без гражданства до пункта пропуска через

Государственную границу РФ утверждается старшим судебным приставом или его заместителем и передается (направляется) для исполнения судебному приставу по обеспечению установленного порядка деятельности судов[5]. Исполнение судебным приставом по обеспечению установленного порядка деятельности судов постановления судебного пристава-исполнителя производится путем препровождения иностранного гражданина или лица без гражданства до пункта пропуска через Государственную границу РФ и официальной передачи указанных лиц пограничным органам, о чем составляется двусторонний акт. При исполнении содержащегося в исполнительном документе требования о принудительном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства должностные лица службы судебных приставов взаимодействуют с федеральным или территориальным миграционным органом МВД России, МИД России и ФСБ России в порядке, установленном приказом Минюста России № 100, МИД России № 7509, ФМС России № 375, ФСБ России № 271 от 19.05.2014 «Об утверждении Порядка организации взаимодействия Федеральной службы судебных приставов, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в форме принудительного и контролируемого перемещения через Государственную границу Российской Федерации».

Судебный пристав-исполнитель выносит постановление об окончании исполнительного производства после поступления к нему из пограничных органов акта о пересечении иностранным гражданином или лицом без гражданства Государственной границы РФ. Копия этого постановления направляется в суд, выдавший исполнительный документ, территориальный миграционный орган МВД России и МИД России не позднее дня, следующего за днем его вынесения.

Меры административного предупреждения нарушения миграционного законодательства выступают видом мер административного принуждения, применение которых направлено на предупреждение совершения в будущем административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения. Такие административно-предупредительные меры могут быть как общими, применяемыми к иностранным гражданам (лицам без гражданства) наравне с гражданами Российской Федерации, так и специальными, которые могут быть применены исключительно к иностранным гражданам (лицам без гражданства) и иным субъектам, участвующим в миграционно-правовых отношениях (например, организации, осуществляющей на основании лицензии привлечение граждан Российской Федерации для осуществления трудовой деятельности за границей).

Научное положение

Можно сформулировать цели принудительных мер административного предупреждения:

  • — обеспечение общественного порядка;
  • — выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере общественной безопасности;
  • — обеспечение безопасности личности;
  • — обеспечение общественной безопасности;
  • — предупреждение (путем исключения возможности совершения) правонарушений;
  • — минимизация вреда, который может быть причинен в результате противоправного деяния человека, опасного поведения животного или в результате природной стихии1.

Характерной особенностью этой группы мер административного принуждения является их профилактический (предупредительный) характер. Они применяются для предупреждения, профилактики правонарушений, поскольку создается угроза общественным и личным интересам, причинение им вреда. В большинстве случаев их применения противоправное деяние отсутствует, однако свобода действий потенциального правонарушителя ограничивается, административно принудительные меры применяются независимо от воли и желания субъекта профилактики[6] [7].

Основаниями применения этих мер могут быть: предположение о намерении лица совершить противоправное действие; необходимость проверки в силу значимости общественного отношения; угроза общественной или государственной безопасности.

Среди наиболее распространенных административно-предупредительных мер выделяются: проверка документов, задержание с целью установления личности; досмотр вещей, товаров, багажа, транспортных средств, личный досмотр граждан; карантин, вводимый в случае угрозы возникновения и распространения общественно опасных инфекционных заболеваний; надзорные проверки соблюдения правил субъектами хозяйственной деятельности (пожарная, санитарная безопасность, налоговый, банковский, надзор и др.); временное прекращение (ограничение) движения транспорта и пешеходов; административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние алкогольного опьянения водителя, если есть основания полагать, что он находится в состоянии опьянения, и др.[8]

К числу общих мер административного предупреждения следует отнести:

  • — доставление граждан в территориальный орган или подразделение полиции (п. 13 ст. 13 Федерального закона «О полиции»);
  • — оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов (ст. 16 Федерального закона «О полиции»);
  • — формирование и ведение банков данных о гражданах (ст. 17 Федерального закона «О полиции»);
  • — госпитализация гражданина в медицинскую организацию в недобровольном порядке (оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в противотуберкулезную, иную медицинскую организацию непсихиатрического профиля) для обследования и лечения больных, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих (психическими; заразными формами туберкулеза и иными заразными заболеваниями) (ч. 9 ст. 20 Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; ч. 4 ст. 11, 13 и др. Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»);
  • — помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа (ст. 15 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).

Научное положение

Динамико-временная характеристика производства по применению перечисленных мер административного предупреждения обусловлена тем, что процессуальная деятельность является разновидностью правоприменения, и с точки зрения ее содержания и последовательности включает следующие элементы:

  • 1) установление фактических обстоятельств дела;
  • 2) юридическая квалификация;
  • 3) толкование административно-правовой нормы;
  • 4) принятие по делу решения;
  • 5) практическое исполнение принятого решения[9].

К числу административно-предупредительных мер, применяемых к мигрантам, следует отнести:

— проверку документов при осуществлении пропуска в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 6 Федерального закона

«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

— решение о закрытии въезда в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства (ч. 3 ст. 11 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»);

Научное положение

Существующие в настоящее время восемь оснований, по которым въезд в Россию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен, перечислены в ст. 26 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». А15 оснований, по которым въезд в Россию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается, перечислены в ст. 27 Закона[10].

  • — принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ч. 3 ст. 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию») — порядок принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации и перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать такие решения, устанавливаются постановлением Правительства РФ от 07.04.2003 № 199;
  • — аннулирование разрешения на работу или патента, выданного иностранному гражданину или лицу без гражданства (ст. 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»);
  • — приостановление действия и аннулирование лицензии на занятие деятельностью по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами страны;

Научное положение

По своей юридической природе аннулирование лицензии означает прекращение специальной правосубъектности и фактически тождественно лишению специального права, что подтверждается еще и тем, что решение об аннулировании лицензии принимается судом на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии (ч. 12 ст. 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»), в данном случае лицензирующим органом выступает ГУВМ МВД России.

Лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за границей, отнесено к ведению ГУВМ МВД России, в компетенцию которой входит также применение мер предупреждения в виде приостановления действия лицензии, в том числе инициация судебной процедуры аннулирования лицензии. В связи с этим заметим, что решение о приостановлении действия лицензии принимается ГУВМ МВД России после привлечения лицензиата к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 18.13 КоАП РФ. Срок приостановления действия лицензии обусловлен сроком наказания в виде административного приостановления деятельности. ГУВМ МВД России обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии в случае, если лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, повлекшее за собой административное приостановление деятельности[11].

  • — проверку документов на въезд в пограничную зону, выезд из пограничной зоны (ст. 17 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»);
  • — временное ограничение или запрещение движения лиц и транспортных средств, включая маломерные суда (средства) и средства передвижения по льду (ст. 17, п. 10 ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»);
  • — недопущение граждан на отдельные участки местности в целях защиты здоровья и жизни людей при проведении пограничных поисков и операций, иных розыскных действий, а также действий по уголовным делам и делам об административных правонарушениях (ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»).

Общими мерами административного пресечения, применяемыми как к гражданам Российской Федерации, так и к иностранным гражданам (лицам без гражданства), являются:

  • — применение оружия, физической силы и специальных средств, применяемыми в соответствии с правилами, определенными гл. 5 Федерального закона «О полиции», ст. 35 и 36 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и др.;
  • — задержание (ст. 14 Федерального закона «О полиции»);
  • — вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории (ст. 15 Федерального закона «О полиции»);

К числу специальных мер административного пресечения нарушения миграционного законодательства следует отнести:

— депортацию иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). В случае, если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину (лицу без гражданства), аннулированы, данный иностранный гражданин (лицо без гражданства) обязан выехать из Российской Федерации в течение 15 дней. Неисполнение данной обязанности влечет применение административно-пресекательной меры в виде депортации. Депортация иностранных граждан (лиц без гражданства) осуществляется федеральным или территориальным миграционным органом МВД России. Депортация осуществляется за счет средств депортируемого иностранного гражданина (лица без гражданства), а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников, — за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. В случае, если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по депортации являются расходными обязательствами Российской Федерации[12].

Федеральный или территориальный миграционный орган МВД России направляет информацию о депортации иностранного гражданина в МИД России. В свою очередь МИД России уведомляет о депортации иностранного гражданина (лица без гражданства) дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин.

В случае, если уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в отношении иностранного гражданина, находящегося в местах лишения свободы, вынесено решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решение о не- разрешении въезда в Российскую Федерацию, такое решение в течение трех рабочих дней со дня его вынесения направляется в соответствующий территориальный миграционный орган МВД России, который принимает решение о депортации данного иностранного гражданина либо в случае наличия международного договора РФ о реадмиссии, который затрагивает данного иностранного гражданина, решение о его реадмиссии. Исполнение решения о депортации иностранного гражданина либо решения о его реадмиссии осуществляется после отбытия данным иностранным гражданином наказания, назначенного по приговору суда;

— реадмиссию в соответствии с международным договором о реадмиссии (ст. 32.2—32.5 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Передача иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии или прием Российской Федерацией иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, осуществляется федеральным или территориальным миграционным органом МВД России[13]. В случае задержания иностранного гражданина в пределах приграничной территории передача данного иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству на основании международного договора РФ о реадмиссии осуществляется по ускоренной процедуре соответствующим пограничным органом ФСБ России на основании решения о реадмиссии по ускоренной процедуре данного иностранного гражданина, которое принимается должностным лицом, уполномоченным руководителем федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, на принятие таких решений.

Передаче иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии подлежит иностранный гражданин, въезд которого в Российскую Федерацию либо пребывание (проживание) которого в Российской Федерации признаны не соответствующими законодательству о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации. Иностранный гражданин, подлежащий передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, и иностранный гражданин, принятый Российской Федерацией от иностранного государства в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющий законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, могут содержаться в специальном учреждении. В обязательном порядке в специальное учреждение помещается иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии, в случае отсутствия документа, удостоверяющего его личность.

Надзор за пребыванием на территории РФ иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, но не подлежащих содержанию в специальных учреждениях, осуществляется федеральным миграционным органом МВД России. Иностранный гражданин, принятый Российской Федерацией от иностранного государства в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющий законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, подлежит депортации в случае, если между Российской Федерацией и государством гражданской принадлежности либо постоянного или преимущественного проживания данного иностранного гражданина не имеется международного договора о реадмиссии. Порядок реализации международных договоров РФ о реадмиссии федеральным или территориальным миграционным органом МВД России и специальными учреждениями определяется федеральным миграционным органом МВД России;

  • — содержание лиц, подлежащих депортации или реадмиссии в специальном учреждении для содержания указанных лиц (ст. 31 и 32.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Иностранные граждане, подлежащие депортации или реадмиссии, содержатся в специальных учреждениях до исполнения решения о депортации или реадмиссии. Доставку иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение, а в случае необходимости в суд, при наличии медицинских показаний в медицинскую организацию, в дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, а также доставку иностранного гражданина, подлежащего депортации, до пункта пропуска через Государственную границу РФ осуществляет территориальный миграционный орган МВД России. Помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение на срок, не превышающий 48 часов, осуществляется федеральным или территориальным миграционным органом МВД России на основании решения руководителя указанного федерального или территориального миграционного органа МВД России или его заместителя. За исключением приведенных ситуаций помещение в специальное учреждение иностранных граждан, подлежащих депортации или реадмиссии, может осуществляться только на основании решения суда. Содержание иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении осуществляется до передачи иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии либо до депортации данного иностранного гражданина в соответствии с миграционным законодательством РФ;
  • — задержание и личный досмотр лиц, в отношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (подп. 3, 4 ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»);
  • — доставление таких лиц в расположение подразделений, воинских частей пограничных органов или иные места для выяснения обстоятельств нарушения (подп. 3 ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»);
  • — содержание лиц, подвергнутых административному задержанию, в помещениях пограничных органов, специально отведенных для этих целей (подп. 6 ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»);
  • — задержание иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение Государственной границы, в отношении которых приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении за пределы Российской Федерации либо приняты постановления об административном выдворении за пределы

Российской Федерации (поди. 5 ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»);

  • — содержание иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение Государственной границы, в отношении которых приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении за пределы Российской Федерации либо приняты постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации по постановлению суда в специально отведенных для этого помещениях пограничных органов на время, необходимое для исполнения постановления (подп. 5 ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»);
  • — проникновение в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территории и в помещения предприятий, учреждений, организаций, кроме имеющих дипломатический иммунитет, и проводить осмотр их при преследовании лиц, в отношении которых имеются достаточные основания подозревать их в нарушении режима Государственной границы (подп. 12 ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»);
  • — остановка судна и его осмотр, если оно не поднимает свой флаг, не отвечает на сигналы опроса, не подчиняется требованию изменить курс или нарушает общепризнанные принципы и нормы международного права (подп. 19 ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»);
  • — снятие с судна и задержание лиц, совершивших преступления и подлежащих уголовной ответственности по законодательству РФ, передача этих лиц органам дознания и следствия (подп. 19 ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»);
  • — преследование и задержание за пределами территориальных вод РФ судна, нарушившего международные договоры РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, до захода этого судна в территориальное море своей страны или третьего государства, если преследование было начато в водах или в прилежащей зоне Российской Федерации после подачи зрительного или звукового сигнала об остановке с дистанции, позволяющей судну увидеть или услышать этот сигнал, и велось непрерывно (подп. 19 ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»).

Меры административного обеспечения производства по делу об административном правонарушении миграционного законодательства находят свое нормативное закрепление в гл. 27 КоАП РФ. Причем в основной своей массе данные меры являются общими мерами административного принуждения, применяемые как к гражданам Российской Федерации, так и к иностранным гражданам (лицам без гражданства). К первой группе необходимо отнести:

  • — доставление — ст. 27.2 КоАП РФ;
  • — административное задержание — ст. 27.3—27.6 КоАП РФ;
  • — личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов — ст. 27.6—27.7 КоАП РФ;
  • — изъятие вещей и документов — ст. 27.10—27.11 КоАП РФ;
  • — отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида — ст. 27.12 КоАП РФ;
  • — освидетельствование на состояние алкогольного опьянения — ст. 27.12 КоАП РФ;
  • — медицинское освидетельствование на состояние опьянения — ст. 27.12 — 27.12.1 КоАП РФ;
  • — задержание транспортного средства — ст. 27.13 КоАП РФ;
  • — арест товаров, транспортных средств и иных вещей — ст. 27.14 КоАП РФ;
  • — привод — 27.15 КоАП РФ.

Единственной административно-обеспечительной мерой административного принуждения выступает помещение иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, в специальные учреждения — 27.19 КоАП РФ. Данная мера административного принуждения содержательно сходна с административно-пресекательной мерой, заключающейся в содержании лиц, подлежащих депортации или ре- адмиссии в специальном учреждении для содержания указанных лиц. Отличие данных мер находит выражение в целях, которые они преследуют. Административно-обеспечительная мера, заключающаяся в помещении иностранного гражданина (лица без гражданства) в специальное учреждение, преследует цель обеспечить исполнение административного наказания в виде административного выдворения.

Помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному административному выдворению за пределы Российской Федерации, заключается в их препровождении в специальные учреждения, предусмотренные ст. 2, 31, 32.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», либо в специально отведенные для этого помещения пограничных органов ФСБ России и во временном содержании их в таких специальных учреждениях до принудительного выдворения за пределы Российской Федерации. Содержание в таких учреждениях должно осуществляться в исключении возможности самовольного оставления их. В указанные специальные учреждения помещаются иностранные граждане или лица без гражданства на основании постановления судьи, которое подлежит немедленному исполнению федеральной службой судебных приставов (ст. 109.1 Федеральный закон «Об исполнительном производстве»). В специально отведенное для этого помещение пограничного органа помещается иностранный гражданин или лицо без гражданства, совершившие административное правонарушение в области защиты Государственной границы РФ, на основании постановления судьи или решения соответствующего должностного лица пограничного органа ФСБ России.

Научное положение

Представляется обоснованным предложить и иные меры административного принуждения, направленные на профилактику, предупреждение, выявление и пресечение нарушений миграционного законодательства РФ. К числу таких миграционно-правовых мер, нуждающихся в законодательном закреплении, следует отнести:

  • 1) временный запрет пребывать на определенной территории субъекта РФ. Здесь необходимо отметить, что временный запрет на пребывание граждан Российской Федерации, иностранных граждан (лиц без гражданства) возможен на основании актов федерального органа исполнительной власти в случае введения чрезвычайного положения или объявления зоны экологического или техногенного бедствия. Вместе с тем такой запрет может быть введен и субъектом РФ, если на его территории произошла авария природного или техногенного характера. В связи с этим орган государственной власти субъекта РФ может вводить определенные меры, направленные на исполнение режима временного запрета на пребывание на отдельной территории субъекта РФ. В том числе эти меры должны касаться и нарушителей данного правового средства. К числу такого рода мер необходимо отнести принудительное выдворение с территории, объявленной зоной аварии природного или техногенного характера. Указанная мера должна быть отражена в законе субъекта РФ, регулирующем указанные правоотношения;
  • 2) бессрочный запрет пребывать на определенной территории субъекта РФ. Данный запрет предполагает введение более жестких мер по пресечению незаконного пребывания лиц на указанных территориях. Нам представляется, что для реализации данного правового средства необходимо введение не только принудительного выдворения с указанной территории, но и административного задержания, а также привлечения к административной ответственности. Данные меры пресечения незаконного пребывания на указанной территории могли бы реализовывать органы, обеспечивающие режим на рассматриваемой территории (подразделения ведомственной и вневедомственной охраны). К такого рода территориям относятся территории, предназначенные для обеспечения функционирования населенных пунктов и их жизнеобеспечения, а также территории, предназначенные для функционирования органов государственной и муниципальной власти;
  • 3) временные ограничения пребывать на определенной территории субъекта РФ. Данное правовое средство предполагает введение специального порядка въезда и пребывания на определенной территории субъекта РФ. Такими территориями может быть особо охраняемая природная территория, установленная законодательством субъекта РФ. В случае незаконного пребывания на указанной территории законодательством субъекта РФ может вводиться принудительное выдворение с указанной территории, установление административной ответственности за незаконное нахождение на указанной территории;
  • 4) бессрочный запрет на регистрацию по месту пребывания на определенной территории субъекта РФ. Данное правовое средство предполагает отказ в предоставлении права на регистрацию по месту пребывания в определенном населенном пункте субъекта РФ. Подобное ограничение свободы передвижения возможно только на основе федерального законодательства, и оно в настоящее время предусмотрено. Вместе с тем органы государственной власти субъектов РФ должны оказывать содействие в реализации данного правового средства, осуществлять контрольные и координационные функции в указанной сфере управленческой деятельности. Какие-либо действия органов власти по установлению мер предотвращения и пресечения незаконной миграции на указанные территории в этой связи будут незаконными;
  • 5) запрет на регистрацию по месту жительства на определенной территории субъекта РФ. Мерами, направленными на обеспечение данного правового средства на территории субъекта РФ, являются установленные федеральным законодательством меры предотвращения и пресечения незаконной миграции населения. К такого рода территориям необходимо отнести: приграничную территорию, режим пребывания на которой определяется законодательством о Государственной границе, территории, где введено военное или чрезвычайное положение, территории военного городка или закрытого административно-территориального образования. Меры пресечения и предотвращения незаконной миграции населения на указанных территориях устанавливаются в настоящее время федеральным законодательством, и к их видам относятся: административное задержание лица, выдворение незаконного мигранта с указанной территории и привлечение его к административной ответственности.

Подводя итог, необходимо отметить, что незаконная миграция населения на территории субъекта РФ представляет собой весьма многочисленный миграционный поток. Создание системы правовых мер предотвращения и пресечения незаконного территориального перемещения населения в пределах территории субъекта РФ относится преимущественно к компетенции федеральных органов государственной власти. Однако возможность правового регулирования пресечения и предотвращения незаконной миграции населения в законодательстве субъекта РФ обосновывается потребностями обеспечения функционирования миграционных режимов, созданных законодательством субъекта РФ. Это возможно при условии предоставления права субъектам РФ устанавливать специальные миграционно-правовые режимы пребывания и проживания граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдельных территориях региона. Нормативная регламентация изложенных положений позволит более эффективно обеспечить защиту прав и свобод лиц, реализующих конституционное право на свободу передвижения, предусмотренное ст. 27 Конституции РФ, позволит решать задачи развития механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения коррупционных нарушений в сфере миграции, совершенствовать меры ответственности за нарушение миграционного законодательства и законодательства РФ о противодействии коррупции.

Формирование компетенции субъектов РФ в сфере регулирования миграционных отношений представляется нам необходимым средством совершенствования государственного управления социальными процессами на территории субъекта РФ, повышения уровня защиты как самих мигрантов, так и местного населения, стабилизации социальной обстановки в регионе. Оно также является необходимым условием обеспечения публичных интересов региона для решения задач по защите населения субъекта РФ и обеспечения нормального функционирования органов государственной и муниципальной власти региона[14].

Организационные меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушения миграционного законодательства РФ, определяются гл. 4 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». В соответствии с положениями данного Закона следует выделить следующие организационные меры предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства РФ:

  • — включение в содержание государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ в сфере профилактики правонарушений разделов, посвященных профилактике нарушений миграционного законодательства;
  • — деятельность субъектов профилактики и лиц, участвующих в профилактике нарушений миграционного законодательства, в соответствии с положениями государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ в сфере профилактики правонарушений;
  • — обеспечение финансирования за счет и в пределах средств, выделенных соответствующим субъектам профилактики правонарушений, расходов на профилактику правонарушений, связанных с реализацией государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ в сфере профилактики правонарушений;
  • — создание и функционирование межведомственных, ведомственных и региональных координационных органов профилактики правонарушений в сфере миграции населения;
  • — осуществление мониторинга в сфере профилактики нарушений миграционного законодательства в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 30.12.2016 № 1564 «О проведении субъектами профилактики правонарушений мониторинга в сфере профилактики правонарушений в Российской Федерации».

Информационные меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушения миграционного законодательства РФ, определяются в ст. 31 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». В соответствии с положениями приведенной статьи такими мерами выступают меры по распространению в средствах массовой информации, учредителями которых являются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления информации о деятельности в сфере профилактики правонарушений в сфере миграции населения. Кроме этого, в целях информационного обеспечения профилактики нарушений миграционного законодательства, ее публичности и открытости субъектами профилактики правонарушений и лицами, участвующими в профилактике правонарушений, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» могут создаваться специальные сайты, а также в соответствии с законодательством РФ могут использоваться официальные сайты органов государственной власти и органов местного самоуправления для этих целей.

Значимым направление применения информационных мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушения миграционного законодательства РФ, является применение мер административного воздействия в сфере миграции на основе использования современных цифровых технологий и информационно-технических средств и степени информированности иностранных и российских граждан о требованиях законодательства РФ и мерах ответственности за их нарушение (п. 12 и 13 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31.10.2018 № 622).

  • [1] Щедрин Н. В. Пределы предупредительной деятельности // Lex russica. 2018. № 9.С. 39—53.
  • [2] См.: Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2017 № 303-АД17-11200 по делу№ А59-5524/2016; постановление Верховного Суда РФ от 3.08.2015 № 304-АД15-3463по делу № А03-13479/2014 и др.
  • [3] См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / А. Г. Авдейко [и др.] ; под ред. Н. Г. Салищевой. 6-е изд.,перераб. и доп. М. : Проспект, 2009.
  • [4] Смолин С. В. Конкуренция уголовно-правовых и административно-деликтныхнорм, регламентирующих ответственность за нарушения в сфере миграционного учета // Уголовное право. 2016. № 2. С. 84—87.
  • [5] Приказ ФССП России от 11.07.2012 № 318 «Об утверждении примерных форм процессуальных документов, применяемых должностными лицами Федеральной службысудебных приставов в процессе исполнительного производства».
  • [6] Канунникова Н. Г. К вопросу о принудительных мерах административного предупреждения // Административное право и процесс. 2016. № 6. С. 62—63.
  • [7] Чистяков К. А. Административные меры предупреждения правонарушений, совершаемых условно осужденными // Административное право и процесс. 2017. № 4.С. 51—53.
  • [8] Фиалковская И. Д. Значение административного принуждения как метода государственного управления // Административное право и процесс. 2018. № 4. С. 47—52.
  • [9] Каплунов А. И., Лебедева О. О. Производство по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения как структурный элемент административного процесса // Административное право и процесс, 2017. № 3. С. 70 — 76.
  • [10] Малышев Е. А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции:теория и практика : монография. М. : Юстицинформ, 2017. С. 174.
  • [11] Малышев Е. А. Указ. соч. С. 181.
  • [12] Постановление Правительства РФ от 24.10.2002 № 769 «Об утверждении Правилрасходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерациипри невозможности установления приглашающей стороны».
  • [13] Приказ МВД России от 17.02.2017 № 75 «Об утверждении Перечня должностныхлиц Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов, уполномоченных принимать решения о реадмиссии».
  • [14] Жеребцов А. Н. Проблемы пресечения и предотвращения незаконной миграции населения на территории субъекта Российской Федерации // Миграционное право. 2009.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >