Миграционный надзор в Российской Федерации

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31.10.2018 № 622, обоснованно отмечается, что эффективность миграционной политики Российской Федерации, наравне с иными факторами, зависит от результативности мер противодействия коррупции при осуществлении государственного контроля (надзора) и предоставления государственных услуг в сфере миграции (п. 12). Как показывает изучение миграционной политики нашей страны, в качестве основных направлений в области противодействия незаконной миграции выделяется необходимость создания и совершенствования системы иммиграционного контроля (надзора) путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов, определения компетентных органов и перечня их полномочий, формирования системы государственного контроля (надзора) въезда и пребывания иностранных граждан на территории РФ. В развитие ранее действующей Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года Правительством РФ был принят план реализации указанных направлений миграционной политики1, где акцентировалось внимание на совершенствование нормативно-правового регулирования миграционного контроля в Российской Федерации.

Научное положение

К сожалению, основные направления российской миграционной политики в области противодействия незаконной миграции, по нашему мнению, не имеют единой и вполне научно обоснованной концепции, не находят полноценного закрепления в действующем миграционном законодательстве и практической реализации деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Так, одним из ключевых правовых средств реализации рассматриваемого основного направления современной российской миграционной политики является нормативное закрепление и реализация функции федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции. Однако отсутствие единого подхода к законодательной регламентации содержания функции федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции вызывает серьезные проблемы правоприменительной практики.

В соответствии со ст. 29.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции включает:

  • а) федеральный государственный контроль (надзор) за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации (ст. 30);
  • б) федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников (ст. 32).

Кроме этого, особенности осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции предусмотрены в п. 5 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В развитие приведенных законов постановлением Правительства РФ было принято Положение об осуществлении федерального контроля (надзора) в сфере миграции1.

Кроме указанных законодательных актов функция федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции закреплена в п. 33 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» и соответственно реализуется органами полиции, что заключается в контроле за соблюдением российскими гражданами и должностными лицами порядка регистрационного учета, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства паспортно-визовых правил и процедуры миграционного учета в нашей стране.

Федеральный государственный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ реализуется и в рамках пограничного контроля[1] [2], который предполагает обязанность пограничных органов осуществлять контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию РФ (в том числе лиц, ищущих убежище), а также иностранных граждан и лиц без гражданства, следующих транзитом через территорию РФ, и их учет в пунктах пропуска через государственную границу (иммиграционный контроль).

Статья 18.11 КоАП РФ выделяет иммиграционный контроль за уклонение от которого предусматривается ответственность в соответствии с указанной статьей.

Представляется, что федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции регламентируется и иными нормативными правовыми актами[3] [4].

Справедливости ради заметим парадоксальное определение иммиграционного контроля, которое дается в ст. 3 проекте федерального закона «Об иммиграционном контроле в Российской Федерации». Под иммиграционным контролем понимается деятельность органов иммиграционного контроля, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства в сфере миграции. Получается, что указанный термин «иммиграционный контроль» понимается значительно шире смыслового содержания данного понятия, что вряд ли можно признать убедительным.

При этом следует признать, что осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции происходит по различным направлениям, различными субъектами, объектами миграционного контроля (надзора) являются различные миграционные потоки и вообще содержание данного контроля нормативно определяется по-разному. Это обстоятельство позволяет говорить о необходимости формирования единого законодательного подхода к определению содержания федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции.

На основании вышеизложенного, мы считаем, что формирование единой концепции федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции должно основываться на следующих научных положениях.

Во-первых, закрепление единого наименования данного вида федерального государственного контроля (надзора), определив его как «федеральных государственный миграционный надзор». Представляется, что данное наименование деятельности по реализации функции государственного управления в сфере миграции наиболее адекватно отражает сущность рассматриваемого вида управленческой деятельности уполномоченных органов и должностных лиц органов исполнительной власти. Федеральный государственный миграционный надзор в связи с этим следует определить как специальную функцию и вид государственно управленческой деятельности, выражающейся в проверке соблюдения миграционного законодательства поднадзорным объектом с последующим (при необходимости) инициированием процедуры применения мер государственного принуждения за его нарушение, осуществляемой уполномоченным органом исполнительной власти в отношении субъектов миграционных отношений независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в отношениях подчиненности к надзирающему лицу.

Во-вторых, объектами федерального государственного миграционного надзора должны стать субъекты миграционно-правовых отношений, возникающих в сфере внутренней, внешней, внешней трудовой и вынужденной миграции населения1. Данный подход, безусловно, позволит формировать единую систему надзирающих субъектов и наделить их соответствующей компетенцией по реализации рассматриваемой управленческой функции и административно-юрисдикционной компетенции.

В-третьих, в сфере внутренней миграции федеральный государственный миграционный надзор должен осуществляться за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; в сфере внешней миграции — за выездом (эмиграцией), въездом (иммиграцией), транзитным следованием через территорию нашей страны, порядком временного или постоянного проживания, временного пребывания иностранных граждан в России; в сфере внешней трудовой миграцией — за привлечением и использованием труда иностранных работников, трудоустройства российских граждан за границей; в сфере вынужденной миграции — за обоснованностью предоставления правового статуса и признания лица беженцем, вынужденным переселенцем, получения политического (территориального) или временного убежища на территории нашей страны, соблюдением ими правил пребывания и проживания в Российской Федерации.

И наконец, в-четвертых, законодательное обеспечение федерального государственного миграционного надзора, в объеме, предложенном в рамках данной концепции, не может быть реализовано лишь в нормах Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», так как содержание надзора в рассматриваемой сфере общественных отношений выходит за рамки правоотношений, регулируемых приведенным правовым актом. Это обстоятельство «реанимирует», по нашему мнению, идею необходимости разработки Миграционного кодекса Российской Федерации, о чем в административно-правовой науке неоднократно отмечалось[5] [6]. Именно в рамках кодифицированного нормативного правового акта уместно выделить раздел, посвященный особенностям осуществления данного вида государственной деятельности и функции государственного управления.

В рамках предложенной концепции федерального государственного миграционного надзора следует определиться с видом надзирающего субъекта, нормативно-правовым закреплением федерального государственного миграционного надзора и процедур его осуществления.

Субъектом федерального государственного миграционного надзора в соответствии с п. 2 Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 15.04.2016 № 192, является Главное управление по вопросам миграции МВД России (ГУВМ МВД России), его территориальные подразделения (уполномоченные государственные служащие этих органов), которые являются головным подразделением по осуществлению функций федерального государственного надзора в сфере миграции, контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российской Федерации и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации. Из приведенных положений следует, что в настоящее время ГУВМ МВД России осуществляет функцию федерального государственного надзора в области миграции лишь в сферах, определенных в ст. 29.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также в сфере внешней трудовой миграции. Реализация указанной функции ГУВМ МВД России в сфере внутренней, вынужденной и частично во внешней миграции населения не реализуется, что, в частности, противоречит положениям п. 33 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции».

В связи с этим считаем, что п. 2.5 и 2.6 Положения о ГУВМ МВД России следует изложить в следующей редакции:

«Пункт 2.5. Осуществление федерального государственного миграционного надзора.

Пункт 2.6. Осуществление в соответствии с миграционным законодательством Российской Федерации федерального государственного миграционного надзора в сфере внутренней (социально-экономической) миграции за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; в сфере внешней миграции — за выездом (эмиграцией), въездом (иммиграцией), транзитным следованием через территорию Российской Федерации, порядком временного или постоянного проживания, временного пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; в сфере внешней трудовой миграции — за привлечением и использованием труда иностранных работников, трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации; в сфере вынужденной миграции — за обоснованностью предоставления правового статуса и признания лица беженцем, вынужденным переселенцем, получения политического (территориального) или временного убежища на территории Российской Федерации».

Не менее значимым аспектом, предлагаемой концепции федерального государственного миграционного надзора, является определение законодательных основ осуществления данного вида надзора. В настоящее время практика регламентации административных процедур осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции производится в соответствии с положениями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где в п. 5 ч. 4 ст. 1 предлагаются возможным осуществлять данную функцию в соответствии с особенностями, установленными иными нормативными правовыми актами. Следует отметить, что в проекте федерального закона № 332053-7 «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», предложенного Правительством РФ, особенности осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции не предполагаются.

Таким образом, в миграционном законодательстве сформировано два подхода к закреплению административных процедур осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции. Нам представляется уместным признать целесообразным формирование административных процедур осуществления федерального государственного миграционного надзора и регламентировать их в рамках Миграционного кодекса Российской Федерации[7].

Миграционный надзор как специфический вид государственноуправленческой деятельности и функция управления миграцией населения является необходимым механизмом и юридическим средством профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства РФ и коррупционных нарушений в сфере миграции населения.

  • [1] Постановление Правительства РФ от 13.11.2012 № 1162 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сферемиграции».
  • [2] См. ст. 22 Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 20.11.2008 № 872 «Об утверждении Правил осуществления контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животныхчерез государственную границу Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через
  • [3] Государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущихубежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля приего осуществлении».
  • [4] См.: Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 77 и от 16.08.2004 № 413«О миграционной карте».
  • [5] Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики) :автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 11—12.
  • [6] См.: Жеребцов А. Н. Правовое регулирование миграционных отношений и генезисконсервативной правовой миграционной политики Российской Федерации : монография. Краснодар: Кубанькино, 2007; Жеребцов А. Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики РоссийскойФедерации // Российская юстиция. 2008. № 2. С. 13—18; Андриченко Л. В. Проблемысистематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014.№ 12. С. 5—15 и др.
  • [7] Жеребцов А. Н., Малышев Е. А. Федеральный государственный миграционный надзор: перспективы формирования нормативно-правовой концепции // Миграционноеправо. 2018. № 2. С. 31—34.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >