Особенности возбуждения дела об административном правонарушении миграционного законодательства Российской Федерации

Стадия возбуждения дела об административном нарушении миграционных правил характеризуется исключительным кругом должностных лиц органа исполнительной власти, полномочным составлять протокол о нарушении миграционных правил. В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ правом составлять протокол о нарушении миграционных правил обладают должностные лица: а) органов внутренних дел (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ); б) органов, осуществляющих федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей (п. 63 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ); в) пограничных органов (п. 14 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Научное положение

На основе системного анализа положений гл. 23 КоАП РФ выявлены проблемы усечения юрисдикционных полномочий должностных лиц системы МВД России. Так, законодателем полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1—3 ст. 18.8, ст. 18.9, ч. 1 и 4 ст. 18.10, ст. 18.15—18.18, ч. 1 ст. 18.19, ст. 18.20,19.27 КоАП РФ, были переданы органам внутренних дел (полиции) путем включения перечня соответствующих статей Особенной части Кодекса в ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ. Кроме того, в КоАП РФ была включена специальная норма, устанавливающая должностную подведомственность по рассмотрению указанных выше дел (п. 11 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ). Исходя из этого, а также учитывая п. 4 ч. 2 ст. 22.2 КоАП РФ, можно сделать вывод, что от имени органов внутренних дел рассматривать дела об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ вправе руководители структурных подразделений (подразделение по вопросам миграции) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (территориального органа МВД России), их заместители. Иначе говоря, например, начальники отделов иммиграционного контроля и по вопросам трудовой миграции такими полномочиями не обладают, так как являются руководителями структурных подразделений в составе структурного подразделения (подразделение по вопросам миграции) территориального органа федерального органа исполнительной власти (территориального органа МВД России).

Выведение начальников отделов иммиграционного контроля и по вопросам трудовой миграции из круга субъектов, обладающих правом рассмотрения дел об административных правонарушениях в области режима пребывания на территории РФ, снижает эффективность противодействия нелегальной миграции, так как сотрудники именно этих отделов в первую очередь выполняют функции контроля за пребыванием иностранных граждан на территории РФ1.

Необходимо отметить, что перечень должностных лиц, полномочных составлять протокол о нарушении миграционных правил, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством (ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ)[1] [2].

Научное положение

Важным аспектом возбуждения дела о нарушении миграционных правил, по нашему мнению, является необходимость расширения компетенции должностных лиц миграционных органов по составлению протокола об указанном административном правонарушении. В связи с этим следует предусмотреть предоставление права на составление протокола о нарушении миграционных правил всем видам должностных лиц миграционных органов, не лишая при этом такого права указанных должностных лиц органов исполнительной власти[3].

Судебная практика

На этапе возбуждения дела о нарушении миграционных правил необходимо обратить внимание на мотивировочную часть протокола в соответствии с требованиями ст. 28.2 КоАП РФ и п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5: поскольку диспозиция норм о нарушении миграционных правил имеет бланкетный характер, то составление протокола об административном правонарушении миграционных правил нуждается в определенной квалификации, которой должны обладать должностные лица миграционных органов. Практика показывает, что довольно распространенными являются случаи составления протокола о нарушении миграционных правил, в котором не указаны обстоятельства нарушения, т. е. отсутствует указание на объект и объективную сторону административного правонарушения[4].

Такие факты обусловливают расширение компетенции должностных лиц миграционных органов по составлению протоколов об административном нарушении по всем составам миграционных правонарушений.

Дело об административном правонарушении миграционного законодательства РФ возбуждается при наличии законных поводов и достаточных оснований, свидетельствующих о наличии в деянии лица признаков состава административного правонарушения в сфере миграции населения. В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении миграционного законодательства могут выступать следующие обстоятельства:

  • 1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
  • 2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
  • 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении миграционных правил может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из приведенных поводов: а) органов внутренних дел (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ); б) органов, осуществляющих федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей (п. 63 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ); в) пограничных органов (п. 14 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Дело об административном правонарушении миграционных правил считается возбужденным с момента:

  • 1) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ;
  • 2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
  • 3) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ;
  • 4) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 1 или 3 ст. 28.6 КоАП РФ, т. е. по упрощенной форме производства по делу об административном правонарушении миграционных правил.

Часть 2 ст. 28.2 КоАП РФ определяет содержание протокола об административном правонарушении, где центральное место занимает указание на событие административного правонарушения. Описание события миграционного правонарушения требует обязательного указания на противоправные действия мигранта, повлекшие нарушение миграционных правил.

Научное положение

С нашей точки зрения, необходимо дополнить ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ указанием на конкретный вид нормативного правового акта, который был нарушен в результате деяния лица, привлекаемого к административной ответственности[5].

Как и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, данные о личности лица, привлекаемого к административной ответственности, могут быть установлены доказательствами, перечисленными в ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ. Такими доказательствами могут быть рапорта должностных лиц, выявивших иностранного гражданина, нарушающего режим пребывания на территории РФ; справка, составленная на основании данных миграционного учета федерального или территориального миграционного органа МВД России о наличии и сроках регистрации по месту временного пребывания иностранного гражданина; копия обращения в дипломатическое представительство или консульское учреждение страны проживания иностранного гражданина об оказании содействия в установлении его личности и документировании; результаты проверок по учетам информационных центров МВД России, иных информационных учреждений системы МВД России, дактилоскопическая карта или анкета опроса иностранного гражданина, утратившего в период пребывания на территории РФ документы, удостоверяющие личность; свидетельские показания представителя работодателя иностранного гражданина, лиц, совместно проживающих или работающих с иностранным гражданином, либо иных лиц. Наряду с личностью лица, привлекаемого к административной ответственности, необходимо устанавливать и его принадлежность к гражданству какого-либо государства либо отсутствие такового, поскольку субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ, является только иностранный гражданин или лицо без гражданства.

Правильность сообщения иностранным гражданином сведений проверяется по регистрам банка данных миграционного учета, ведущегося по правилам, определенным в Положении о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих или постоянно проживающих в Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 06.04.2005 № 186.

На основании ст. 26.7 КоАП РФ к документам могут быть отнесены материалы информационных баз и банков данных. Таким образом, справка, составленная на основании данных миграционного учета федерального или территориального миграционного органа МВД России о наличии и сроках регистрации по месту временного пребывания иностранного гражданина, может и должна служить доказательством по делу об административном правонарушении по ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ.

Этап применения мер обеспечения по делу об административном правонарушении имеет важное значение для данного производства. В соответствии с п. 7, 8 и 15 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ должностные лица пограничного и миграционного органа доставляют лицо для составления административного протокола и обеспечивают исполнение наказания в виде административного выдворения.

В соответствии с приказом МВД России от 30.08.2017 № 685 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание», полномочиями на административное задержание, предусмотренное ст. 27.3 КоАП РФ, обладают исключительно должностные лица органов внутренних дел, уполномоченные составлять протокол о нарушении миграционного законодательства (миграционных правил).

Завершающим этапом производства по делу о нарушении миграционных правил является направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение. Необходимо отметить ряд особенностей данного этапа, которые заключаются в том, что протокол о нарушении миграционных правил направляется немедленно после его составления лицу, полномочному рассматривать данное дело, если за совершение правонарушение предусматривается административное наказание в виде административного выдворения или административного приостановления деятельности, а также в случае применения меры обеспечения производства по делу в виде административного за1

прета деятельности. Данные виды наказаний весьма активно применяются именно в составах о нарушении миграционного законодательства.

Научное положение

Вряд ли можно согласиться с позицией законодателя, предусмотревшего право должностных лиц пограничного органа (ч. 2 ст. 3.10 КоАП РФ) на осуществление административного выдворения в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию. В целях обеспечения прав и свобод, жизни и здоровья человека при реализации ими миграционно-правового режима территориального (политического) или временного (гуманитарного) убежища следует лишить пограничные органы права на принятие решения об административном выдворении, если указанное лицо заявит о желании получить в Российской Федерации статус политического беженца или получить временное (гуманитарное) убежище и признать единственно возможным судебный порядок вынесения административного наказания в виде административного выдворения1.

Из системного толкования ст. 23.1, 28.2, 28.3, 29.1 и ч. 6 ст. 29.7 КоАП РФ следует, что КоАП РФ не предусматривает возможности обсуждения ходатайства лица, привлекаемого к административной ответственности, о передаче дела на рассмотрение по месту его жительства должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении.

Таким образом, удовлетворение ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, недопустимо.

В случае заявления такого ходатайства при составлении протокола об административном правонарушении должностное лицо, возбудившее дело об административном правонарушении, должно занести его в протокол об административном правонарушении, который должен быть направлен на рассмотрение по подведомственности в сроки, предусмотренные ст. 28.8 КоАП РФ (Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2008 года, утвержденный постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 25.03.2009 и от 04.03.2009).

Остальные исключения из правил о территориальной подведомственности дел о нарушении миграционных правил, предусмотренные ст. 29.5 КоАП РФ, не касаются данных видов административных правонарушений. На практике возникает вопрос, как определить место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства, если такового на территории РФ у них нет. Реализация данной территориальной подведомственности в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших миграционное законодательство, затруднительна. Очевидно, что в этом случае ходатайство лица не может быть удовлетворено и дело подлежит рассмотрению по месту совершения административного правонарушения, посягающего на миграционное правоотношение, а точнее по месту его выявления (обнаружения).

Научное положение

По окончании стадии возбуждения дела об административном правонарушении в сфере миграции или административного расследования в материалах дела обязательно должны быть следующие документы:

  • — протокол об административном правонарушении, содержащий сведения о разъяснении иностранному гражданину процессуальных прав, предусмотренных ст. 25.1 КоАП РФ, в том числе права иметь защитника и переводчика;
  • — письменные объяснения иностранного гражданина;
  • — документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина, а при отсутствии такого документа — справка из Центральной базы данных учета иностранных граждан с фотографией и печатью, а также дактилоскопическая карта;
  • — официальный документ, содержащий сведения о дате въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию (копия миграционной карты, а при ее отсутствии — справка территориального миграционного органа МВД России).

Факт постановки иностранного гражданина на миграционный учет орга- низацией-работодателем по месту нахождения организации, исключающий возможность привлечения иностранного гражданина к административной ответственности по ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ за нарушения правил миграционного учета, должен подтверждаться:

  • — отрывным бланком уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания с указанием данной организации в качестве принимающей стороны либо официальной справкой территориального миграционного органа МВД России, содержащей сведения о дате и адресе, по которому иностранный гражданин был поставлен на миграционный учет, а также сведения о его принимающей стороне;
  • — разрешением на работу;
  • — трудовым или гражданско-правовым договором иностранного гражданина с организацией, выступающей в качестве его принимающей стороны. При этом указанный в договоре вид деятельности иностранного гражданина должен совпадать с видом деятельности, указанным в выданном ему разрешении на работу;
  • — отрывной частью бланка уведомления о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с иностранным работником, направленного его принимающей стороной в территориального миграционного органа МВД России в соответствии с п. 9 ст. 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

  • [1] Безруков А. В., Невирко Д. Д. Современное состояние миграционного законодательства и роль судебных решений в защите прав мигрантов // Миграционное право. 2018.№ 2. С. 35—39.
  • [2] См.: Приказ МВД России от 30.08.2017 № 685 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».
  • [3] Жеребцов А. Н. Правовое регулирование миграционное политики Российской Федерации. Краснодар, 2007. С. 275.
  • [4] В ходе обобщения судебной практики по административным делам, составы которых закреплены в гл. 18 КоАП РФ, подобный недостаток является довольно распространенным. Лица же, рассматривающие данные дела, не всегда реагируют на указанныйнедостаток протокола об административном правонарушении.
  • [5] Жеребцов А. Н. Правовое регулирование миграционное политики Российской Федерации. Краснодар, 2007. С. 277.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >