Особенности исполнения постановления по делу об административном правонарушении миграционного законодательства Российской Федерации

Стадия исполнения постановления по делу о нарушении миграционного законодательства имеет целый ряд особенностей, связанных со спецификой административных наказаний, применяемых к мигрантам, к числу которых следует отнести: а) административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства; б) административное приостановление деятельности юридического лица, нарушающего порядок привлечение и использование трудящихся-мигрантов.

Обращение к исполнению постановления по делу о нарушении миграционных правил, в котором предусматривается административное наказание в виде административного выдворения, осуществляется в порядке, определенном ст. 31.3 КоАП РФ. Вместе с тем возникает проблема (и она касается мигрантов) исполнения постановления об административном правонарушении в отношении лица, находящегося за границей. Эту ситуацию регламентирует ст. 31.11 КоАП РФ, которая определяет, что исполнение постановления о назначении административного наказания лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и не имеющему на территории РФ имущества, производится в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ с государством, на территории которого проживает или находится это лицо, а также с государством, на территории которого находится имущество лица, привлеченного к административной ответственности. Эта особенность весьма актуальна для исполнения административного наказания в отношении мигрантов (иностранных граждан и лиц без гражданства). Исполнение указанных постановлений о нарушении миграционных правил осуществляется в соответствии с международными договорами РФ, и здесь начинает действовать международный механизм административно-правового регулирования общественных отношений. В настоящее время в указанной сфере действует Конвенция о вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским или торговым делам от 15.11.1965.

К сожалению, заключенные Российской Федерацией договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам не содержат норм об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, что является серьезной проблемой исполнения указанных видов постановлений.

Научное положение

Условия и порядок принудительного исполнения судебных актов регулируются Федеральным законом от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве». Однако указанным Законом не урегулирован порядок исполнения постановления о назначении административного наказания лицу, которое проживает или находится за пределами Российской Федерации и не имеет на территории РФ имущества, на которое может быть обращено взыскание.

При этом в силу требований ст. 31.11 КоАП РФ исполнение постановления в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства должно производиться на основании соответствующего международного договора.

В настоящее время Российская Федерация не является стороной ни одного международного договора, определяющего порядок принудительного исполнения решений по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с требованиями ст. 26 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в случае невозможности осуществить взыскание по исполнительному документу (не может быть установлено место жительства должника, у него отсутствуют имущество, денежные средства и т. п.) судебный пристав-исполнитель выносит об этом акт и возвращает исполнительный документ взыскателю. А в силу требований п. 2 ст. 31.10 КоАП РФ предусмотрено, что в вышеуказанном случае исполнительный документ возвращается не взыскателю, а судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление об административном правонарушении.

Таким образом, если судебный пристав-исполнитель при исполнении постановления о взыскании штрафа по делу об административном правонарушении установит, что должник не имеет места жительства, а также имущества или денежных средств на территории РФ, а также то обстоятельство, что должник выдворен из Российской Федерации, он должен составить акт о невозможности взыскания и вместе с ним направить исполнительный документ судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление об административном правонарушении[1].

2015. № 6. С. 31—36.

Постановление об административном выдворении исполняется в соответствии с положениями ст. 32.9 КоАП РФ и в порядке, установленном ст. 32.10 КоАП РФ:

  • 1) пограничными органами — при совершении административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 18.1, ч. 1.1 ст. 18.2, ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ;
  • 2) федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц — при назначении судьей иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.

В настоящее время законодатель не определяет сроков выдворения с территории РФ и содержания в специальных местах, определенных органами внутренних дел, пограничными органами или созданных в соответствии с законодательством субъектов РФ.

Научное положение

Следует отметить, что срок содержания иностранца в специальном учреждении в целях исполнения постановления о его административном выдворении в КоАП РФ не определен, однако по смыслу его ст. 31.9 предельный срок такого содержания не может превышать срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания, т. е. двух лет со дня вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.

В свою очередь, помещение в специальное учреждение иностранцев, подлежащих депортации или реадмиссии, а также продление срока их пребывания в этих учреждениях осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 28 КАС РФ[2].

Судебная практика

1. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.05.2017 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н. Г. Мсхиладзе» указывается, что «...положения статей 31.7 и 31.9 КоАП Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 22, 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 62 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования они не позволяют разрешить в судебном порядке вопрос о правомерности дальнейшего содержания лица без гражданства, которому назначено административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, в специальном учреждении».

Конституционный Суд РФ указал, что федеральному законодателю надлежит — исходя из требований Конституции РФ и с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в настоящем Постановлении, — незамедлительно внести в КоАП РФ изменения, направленные на обеспечение эффективного судебного контроля за сроками содержания подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации лиц без гражданства в специальных учреждениях, предусмотренных Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Наряду с этим для федерального законодателя не исключается возможность предусмотреть в КоАП РФ обязанность судьи при принятии решения о помещении лица без гражданства в специальное учреждение, предусмотренное Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (о продлении срока содержания в таком специальном учреждении), в целях обеспечения исполнения постановления о его принудительном выдворении за пределы Российской Федерации устанавливать — по аналогии с действующим миграционным законодательством — конкретные сроки применения данной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Федеральный законодатель также правомочен установить специальный миграционный статус лица без гражданства, в отношении которого постановление о принудительном выдворении за пределы Российской Федерации не может быть исполнено в связи с отсутствием на момент рассмотрения вопроса о правомерности его дальнейшего содержания в специальном учреждении, предусмотренном Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», государства, готового принять такое лицо, в том числе предусмотреть механизм надзора (контроля) со стороны уполномоченных органов за лицами, в отношении которых применение данной обеспечительной меры отменено, в течение срока, в пределах которого соответствующее постановление подлежит исполнению.

2. Следует отметить, что предельный срок нахождения лица в специальном учреждении этим кодифицированным законодательным актом также не определен, однако Верховный Суд Российской Федерации в таких случаях считает разумным первоначальный срок в диапазоне 1—3 месяца, а при решении вопроса о продлении данного срока — не более 6 месяцев[3].

В соответствии с положениями ст. 32.10 КоАП РФ исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства производится в двух формах:

  • — путем официальной передачи иностранного гражданина или лица без гражданства представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется;
  • — путем контролируемого самостоятельного выезда лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации.

В случае, если передача лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации, представителю властей иностранного государства не предусмотрена международным договором РФ с указанным государством, административное выдворение лица осуществляется в месте, определяемом пограничными органами. Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к постановлению или к материалам исполнительного производства.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства, которым назначено административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации в течение пяти дней после дня вступления в силу постановления судьи о назначении соответствующего административного наказания.

Федеральный миграционный орган МВД России осуществляет контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства постановления о его административном выдворении за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации.

Научное положение

Проблемой, связанной с исполнением административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, является исполнение административного наказания в виде административного штрафа, как основного наказания за указанные административные правонарушения. На практике возникают ситуации, когда административное выдворение затягивается из-за невыполнения иностранным гражданином или лицом без гражданства обязанности по уплате административного штрафа. Получается, что иностранный гражданин или лицо без гражданства, подлежащий административному выдворению, становится «заложником» исполнения административного наказания в виде штрафа. Полагаем, что подобный подход не может быть признан удовлетворительным. В этом случае иностранный гражданин или лицо без гражданства должно быть административно выдворено в сроки, установленные законом, а штраф должен взыскиваться в порядке, установленном ст. 31.11 КоАП РФ1.

Другой не менее значимой мерой административного наказания, налагаемой на юридических лиц или лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, является административное приостановление деятельности. Данное наказание в настоящее время предусматривается ч. 2 ст. 18.13, 18.15, 18.16, ч. 1 и 3 ст. 18.17 КоАП РФ.

Как видно из содержания перечисленных составов нарушений миграционных правил, далеко не во всех их видах целесообразно административное приостановление деятельности.

К числу таких составов следует отнести:

  • а) привлечение иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности при отсутствии разрешения на такую деятельность (ст. 18.15, 18.16, ч. 1 и 3 ст. 18.17 КоАП РФ);
  • б) грубое нарушение условий лицензии на осуществление деятельности по привлечению иностранных и российских работников (ч. 2 ст. 18.13 КоАП РФ).

Данная мера административного наказания, по нашему мнению, может применяться только за грубое нарушение условий лицензии на осуществление деятельности по привлечению российских граждан для работы за границей.

Часть 2 ст. 3.12 КоАП РФ предусматривает среди прочих оснований для применения административного приостановления деятельности и миграционное основание, которое заключается в нарушении «установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах)».

Статья 32.12 КоАП РФ и ст. 109 Федерального закона «Об исполнительном производстве» определяют порядок исполнения административного приостановления деятельности хозяйствующих субъектов и отмену принятого решения по административному приостановлению деятельности.

Научное положение

Анализ особенностей производства по делам о нарушении миграционных правил позволяет предложить комплекс мер, направленных на совершенствование данного вида административно-юрисдикционной деятельности, что дает возможность внести предложения по совершенствованию нормативноправового регулирования этого производства:

  • — расширить полномочия должностных лиц миграционного органа по составлению протокола о нарушении миграционных правил с целью повышения качества данных протоколов и охвата составов административных правонарушений, которые посягают на миграционно-правовые отношения;
  • — при составлении протокола о нарушении миграционных правил следует указывать, какой нормативный правовой акт нарушен. В связи с этим представляется уместным дополнить ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ указанием на то, какой конкретно нормативный правовой акт нарушен в результате деяния лица, привлекаемого к административной ответственности;
  • — норму ч. 2 ст. 27.5 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «2. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы Российской Федерации и миграционные правила пребывания на территории Российской Федерации, об административном правонарушении, совершенном во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, или о нарушении таможенных правил, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов»;
  • — законодательно закрепить основы административно-правового статуса незаконных мигрантов, содержащихся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел, пограничных органов или специальном учреждении, созданном в порядке, установленном законодательством субъекта РФ;
  • — постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в вышестоящий арбитражный суд при условии, если это постановление выносилось арбитражным судом первой инстанции. А поскольку арбитражные суды по первой инстанции изучаемую категорию дел не рассматривают, то правом пересмотра постановления по делу о нарушении миграционных правил арбитражные суды наделяться не могут. В связи с этим необходима нормативная корректировка ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ;
  • — необходимо определить в КоАП РФ срок содержания лица, подлежащего административному выдворению, предусмотрев общий срок содержания таких лиц не более 48 часов, а в исключительных случаях — до одного месяца. Последующее продление указанного срока недопустимо[4].

  • [1] Жолобов Я. Б. Административное выдворение за пределы Российской Федерациииностранных граждан и лиц без гражданства: проблемы и пути их решения // Судья.
  • [2] Маматов М. В., Маслов И. А. О сроках содержания в специальных учрежденияхиностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 2. С. 95—102.
  • [3] Справка по результатам изучения практики рассмотрения судами дел о помещениииностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальноеучреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащегодепортации или реадмиссии, в специальном учреждении, утверждена постановлениемПрезидиума Верховного Суда РФ от 30.11.2016.
  • [4] Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных правоотношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики) : дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 35.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >