Устройство и функции государственных и муниципальных финансов

Сосредоточимся на содержании и функциях ведущего звена финансов общественного сектора – финансов сектора государственного и муниципального управления, т.е. общественных (государственных и муниципальных) финансах. Общегосударственные (централизованные, публичные) финансы являются важнейшим звеном национальной финансовой системы, своеобразно цементируя ее. С экономической точки зрения общественные финансы охватывают денежные отношения по поводу распределения и перераспределения той части стоимости валового продукта, которая аккумулируется для покрытия расходов, необходимых для выполнения государством своих функций. В России государственные и муниципальные финансы обеспечивают органы государственной власти и местного самоуправления денежными средствами для осуществления их функций, закрепленных Конституцией РФ.

Устройство государственных финансов определяется структурой государственного устройства.

Конфедерация – это союз государств, где центральная власть выполняет поручения членов государства, а остальные государства сохраняют свою независимость, но объединены одним или несколькими общими органами.

Федерация (лат. foederatio – союз, объединение; англ. federation; фр. federation) – форма государственного устройства в многонациональных государствах, когда несколько политически самостоятельных государственных образований образуют единое союзное государство. В федерации суверенитет ее членов ограничен центральной властью, однако у членов федерации есть определенные права и самостоятельность.

Унитарное государство – целостное государственное образование, административно-территориальные единицы которого не обладают признаками суверенитета. В унитарном государстве функционируют единые для всей страны высшие органы государственной власти, единая правовая система, единая конституция.

Большинство суверенных стран – унитарные. Из крупных государств унитарными являются Франция, Япония, Италия. Но крупные по территории и населению страны являются, как правило, федерациями. Это США, Германия, Индия, Австралия. В составе Федеративной Республики Германии 16 равноправных земель, США насчитывают 50 штатов и более 3 тыс. округов, в федеративную систему Канады включены 10 провинций и три территории. Швейцария будучи ранее конфедерацией, ныне представляет собой федеративную республику, состоящую из 20 кантонов и 6 полукантонов.

Россия – федеративное государство. Этим и определяется специфика национальной структуры публичных финансов. Государственные финансы в Российской Федерации состоят из двух блоков: собственно государственные финансы (финансы федеральных органов власти и финансы органов власти субъектов РФ) и муниципальные финансы (финансы муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных и городских округов). Всего, таким образом, насчитывается три уровня государственной финансовой системы: государственные, региональные (субфедеральные) и муниципальные финансы.

Разделение общественных публичных финансов на государственные и местные обусловлено тем, что местное самоуправление отделено от государственной системы управления: ст. 12 Конституции РФ гласит: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Это – форма осуществления народовластия, исходя из интересов населения и с учетом местных традиций и особенностей.

Безусловно, государственный и местный уровень в единой стране органически и неразрывно связаны, пространственно и функционально образуют единое государство. Поэтому государственные финансы зачастую трактуются расширительно, что подразумевает включение в них и местных финансов. Однако юридически точное определение общественных финансов обязывает разделять государственный и муниципальный уровень.

В качестве особенностей российской модели финансовой и бюджетной системы следует отметить исторически сложившуюся излишнюю политико-административную раздробленность. В стране значительна численность субъектов РФ – их 83: это 21 республика,

9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 4 автономных округа. Обширность и различный уровень развития территорий определяют сложную структуру построения бюджетов и межбюджетных отношений.

Политико-административное устройство страны находится в состоянии постоянного развития. Так, с 2000 г. в стране президентской властью сформированы федеральные округа. Округа не являются субъектами или иной конституционной частью административно- территориального деления Российской Федерации. Они созданы как специальный институт полномочных представителей президента на местах, координирующий деятельность местных представительств федеральных ведомств. В настоящее время в России функционируют 7 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный,

Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный).

Несмотря на нормативно-правовое деление системы общественных финансов на глобальные уровни, структурно они представляют собой экономическую общность. Что же определяет общность системы государственных (федеральных, региональных и муниципальных) финансов? Это единообразие их функционирования, подобие всех структурных элементов. Это единство их доходных источников, единые принципы осуществления расходов и взаимодействие финансов разных уровней для достижения общей сбалансированности. Эти принципы определяют финансовое обеспечение функционирования страны как единого экономического государственного образования.

Особое место в структуре общественных финансов Российского государства отводится муниципальным финансам. В литературе можно встретить синонимичные термины: региональные, территориальные, местные финансы. Отличия есть, но они минимальны, поэтому такое употребление допустимо. Региональные финансы – это комплекс экономических отношений по поводу формирования и использования финансовых ресурсов для экономического и социального развития территории (региона, муниципалитета). Эти отношения реализуются в процессе использования бюджетных и внебюджетных ресурсов, межбюджетных трансфертов, ресурсов предприятий, работающих на территории, и ресурсов домашних хозяйств. Система финансов на территории включает также необходимость муниципальных заимствований в целях гармоничного развития территории или покрытия дефицита местного бюджета.

Значение муниципальных финансов определяется тем, что именно они в наибольшей степени несут в обществе социальную нагрузку. Именно через территориальные бюджеты финансируется наибольшая часть расходов, связанных с развитием человеческого капитала и социальной инфраструктуры (образование, медицина, жилищно-коммунальное хозяйство) – от 60 до 90%.

Автономность местных финансов, закрепленная в Конституции РФ, дает некоторую независимость и свободу регионам, но она не абсолютна. Регионы активно участвуют в гармонизации общей финансовой системы страны через разнонаправленные межбюджетные отношения, посредством помощи другим регионам или получения финансирования от вышестоящих бюджетов в случае необходимости. Этим обеспечиваются устранение социально-экономической асимметрии развития регионов и равный доступ граждан к общественным благам на территории всей страны. Разнообразны и финансовые отношения местных предприятий с предприятиями других территорий.

Рассмотрим структуру общественных финансов в еще более дробном виде. Финансы на каждом уровне (федеральном, региональном и местном) включают:

  • • бюджет;
  • • внебюджетные фонды;
  • • государственный и муниципальный кредит;
  • • финансы государственных и некоммерческих предприятий и организаций.

Главным элементом, ядром системы общественных финансов является бюджет. Внебюджетные фонды, фактически выделившиеся из бюджета в самостоятельный сегмент общегосударственной финансовой системы, выполняют важные целевые задачи, преимущественно социального характера. Примеры таких фондов – Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Включение в систему государственных финансов государственного и муниципального кредита обусловлено содержанием действий государства, порождающих в ряде случаев отношения долгового характера, например, при несбалансированности бюджета и внебюджетных фондов, в случае необходимости форсировать государственную финансовую политику и при иных обстоятельствах. В рамках государственного кредита государство выступает не только как суверенный заемщик, но и как кредитор и (или) гарант.

Наконец, финансы сектора государственных и некоммерческих предприятий и организаций в части выполнения делегированных им полномочий по производству, предоставлению и сервису общественных благ завершают единую систему общественных финансов.

Современной тенденцией является активный рост финансов, сосредоточенных за пределами собственно бюджетной сферы – в секторе некоммерческих организаций[1]. Они воплощают общественный подход к удовлетворению социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных потребностей граждан и организаций. Это в значительной части независимый от государственного финансирования и патронажа сегмент, выполняющий важную метафункцию формирования и развития гражданского общества.

Консолидация всех звеньев и единый контроль их деятельности со стороны органов управления госфинансами позволяют эффективно обеспечивать публичный сектор необходимым финансированием для выполнения общенациональных задач, объективно ему присущих.

Финансовые ресурсы государства, аккумулируемые и используемые на каждом уровне управления, материализуются в денежных фондах. Различают следующие виды государственных и муниципальных денежных фондов в РФ.

Целевой бюджетный фонд. Это форма образования и расходования фонда денежных средств, образуемого в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете.

Внебюджетный фонд. Это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов.

Резервный фонд. Это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций чрезвычайного (незапланированного) или специального характера. В разных странах примерами общегосударственного резервирования могут служить суверенные и стабилизационные фонды, фонды будущих поколений. В России сформированы Резервный фонд, Фонд национального благосостояния.

Фонды некоммерческих организаций, государственных и унитарных предприятий. Эти фонды обеспечивают деятельность предприятий с государственным участием и организаций общественно-публичного характера необходимыми финансовыми ресурсами.

Образование денежных фондов на каждом из уровней федеративного государства дает возможность более ответственно, целенаправленно и осмысленно проводить государственную финансовую политику, более точно формировать финансовые планы и прогнозы, эффективно осуществлять финансовый контроль.

Спецификой общественных финансов является довольно разнообразная и отличная от финансов предпринимательского сектора структура финансовых ресурсов. В ней преобладают вторичные ресурсы: налоговые и (в меньшей степени) неналоговые доходы бюджета и внебюджетных фондов. Доходы внебюджетной сферы (сектор государственных и некоммерческих организаций) также формируются как вторичные, путем перераспределения налоговых и неналоговых доходов бюджетов. Можно сказать, это уже доходы третичного уровня.

В части внебюджетной сферы, ориентированной на интересы общественного сектора, фиксируются следующие особенности: преобладание в структуре доходов государственных источников, работа по госзаказам, государственные гарантии, сужение рыночных принципов финансирования и пр. Но часть финансовых ресурсов государственных коммерческих предприятий может иметь и первичный характер, т.е. формируется на рыночной возмездной основе. Некоторые бюджетные учреждения в ходе реформирования бюджетной сферы также получили право работать на рынке, т.е. они становятся частично коммерческими. Часть доходов в некоммерческом секторе имеет происхождение, не связанное с государственным финансированием (частные пожертвования, гранты).

Закономерно встает вопрос: а какой объем ресурсов объективно необходим государству для эффективного выполнения конституционно закрепленных функций? По консолидированной экспертной оценке, считается необходимым, чтобы государство аккумулировало у себя за счет налогов, акцизов и пошлин не менее 40–50% валового внутреннего продукта. В развитых странах так оно и есть: в США доля государства колеблется на уровне 40%, в Европе – от 43 до 55%. В Скандинавских странах с их давними и устойчивыми традициями патернализма и социальной ответственности государства она еще выше и достигает 65%. За последнее столетие доля государственных расходов в созданном продукте в развитых странах мира росла по экспоненте. Только кризис 2008 г. заставил правительства быть более сдержанными и постепенно сокращать расходы (табл. 3.1).

Таблица 3.1. Расходы расширенного правительства[2], % к ВВП

Страна

2010 г.

2011 г.

2012 г.

2013 г.

Изменение за период

Франция

56,2

55,9

55,3

54,4

– 1,8

Германия

46,6

45,7

44,8

44,5

-2,1

Италия

50,5

49,8

48,9

48,6

-1,9

Великобритания

47,0

45,9

44,5

42,8

-4,2

США

41,1

41,2

39,8

39,4

-1,7

Источник: МВФ.

В России доля расходов расширенного бюджета немного меньше – 36–37%. Это близко к уровню Австралии (37%), Бразилии (40%) и существенно выше, чем в Китае (25%) и Индии (28%). Дальнейшая динамика общественных расходов зависит от генеральной стратегии развития страны, а также от общемировой экономической ситуации.

Функции государственных и муниципальных финансов

Общественные финансы являются частью национальных финансов, их консолидирующим и высшим (в философско-политическим смысле) элементом. Поэтому они выполняют те же функции, которые присущи финансам в целом (подробно см. гл. 1). Это распределительная, контрольная и регулирующая функции. Нет смысла наделять финансы на общегосударственном уровне дополнительными функциями[3]. Правильнее говорить об особенностях реализации этих базовых функций, которые отражаются в специфике задач, выполняемых общественными финансами.

Так, распределительная функция финансов выражается в формировании и распределении через бюджетную систему пула ресурсов, необходимых для финансирования базовых потребностей по воспроизводству и развитию человеческого капитала (здравоохранение, образование, социальная помощь), а через внебюджетные фонды – дополнительного финансирования социальных потребностей. Через бюджет также перераспределяется созданный доход для финансирования развития экономики (государственные инвестиции, поддержка бизнеса, поддержание территориального и отраслевого равновесия в экономике, международная экономическая экспансия страны) и предоставления обществу других базовых благ: обороны, правопорядка, безопасности. Важность финансов в развитии экономики сжато выразил американский президент Р. Рейган, заметив, что правительство не решает проблемы, оно финансирует их.

Регулирующая функция реализуется в комплексе мероприятий, формулируемых в финансовой политике государства, регионов и муниципалитетов. Это выполнение ряда государственных программ, предоставление госзаказов, государственно-частное партнерство, применение льгот, в том числе в налоговой сфере, субсидирование, регулирование социально важных цен и тарифов, государственное кредитование, финансирование инноваций и иные действия, направленные на эффективное функционирование субъектов хозяйствования на всех уровнях. Объективной тенденцией является более жесткое институциональное и экономическое регулирование деятельности субъектов финансового рынка как реакция на глобальный финансовый кризис.

Контрольная функция финансов объективно реализуется в организации государственного финансового контроля в бюджетной сфере, в сфере сектора госпредприятий и системно значимых объектов общественного характера. Назначение контрольной функции вытекает из наличия обособленных фондов денежных средств на всех уровнях государственного и муниципального управления. Контрольные функции позволяют дополнить потенциал распределительной и регулирующей функций, повысить эффективность финансов общественного сектора в целом.

  • [1] Примерами могут служить потребительские кооперативы, некоммерческие партнерства, государственные и муниципальные автономные, бюджетные и казенные учреждения, общественные объединения, союзы, ассоциации, фонды, кондоминиумы и пр.
  • [2] Расходы расширенного правительства включают, помимо бюджетных расходов, еще и расходы государственных внебюджетных фондов.
  • [3] В учебнике "Финансы, налоги и кредит" (М.: Изд-во РАГС, 2007) на с. 200 говорится о девяти функциях государственных финансов, в учебнике "Государственные и муниципальные финансы" (М.: Изд-во РАГС, 2007) на с. 199 – о восьми функциях. По нашему мнению, ряд из этих функций являются, по сути, подфункциями трех базовых функций – распределительной, контрольной и регулирующей. Так, содержательно очень близки к регулирующей стимулирующая и социальная функции; плановая является подфункцией контрольной функции и т.д.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >