Суверенные фонды как фактор устойчивости бюджетной системы и эффективности долговой политики

Особенности бюджета Российской Федерации тесно связаны с выделением в нем особых "карманов" – суверенных фондов. Их функционирование следует рассматривать в неразрывной связи с устойчивостью бюджетной системы и эффективностью долговой политики. Будучи обособленной частью доходов бюджета, имеющих рентный характер, они определяют возможность и способность страны противостоять рискам колебаний внешней конъюнктуры. Одновременно их наличие прямо влияет на планы государственных заимствований, состояние государственного долга и государственного кредита.

Для полного представления о возможностях страны сохранять статус уверенного и стабильного кредитоспособного суверенного заемщика важно оценить размер созданных государственных резервов – не только валютных резервов, но и внутренних суверенных резервов. Их совокупный размер – надежный индикатор устойчивости финансовой системы страны.

Разберемся в природе суверенных фондов более обстоятельно. Во многих странах – крупных экспортерах сформированы суверенные фонды за счет доходов от экспорта сырьевых товаров. Они создавались, начиная с середины XX в. Последний из крупных фондов создан во Франции в 2008 г. Крупнейшие фонды сформированы в ОАЭ, Норвегии, Саудовской Аравии, Китае, Сингапуре, Кувейте, Ливии, России. Мониторинг практики суверенных фондов, проводимый МВФ, в качестве лучшей практики представляет опыт Норвегии. Суверенные фонды именуются по- разному – Фонд национальной социальной безопасности, Фонд будущего, Фонд регулирования доходов, Национальный фонд, Инвестиционная корпорация. В России первоначально это был Стабилизационный фонд, преобразовавшийся в современные Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Задача создания таких фондов – это обособление доходов бюджета с целью поддержания устойчивости государственного финансового хозяйства в случае неблагоприятных колебаний на сырьевых рынках. Поэтому логично, что и создаваться такие фонды должны за счет природной ренты (в России – нефтегазовой).

Резервный фонд и Фонд национального благосостояния – суверенные фонды РФ

Совокупный объем фондов на 1 января 2014 г. составляет 176,01 млрд долл., или 5,76 трлн руб. Это – 8,5% ВВП. Динамика фондов с момента создания видна на рис. 7.16.

Резервный фонд является обособленно управляемой частью средств федерального бюджета. Фонд призван обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. Резервный фонд способствует стабильности экономического развития страны, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов. Это своеобразная контрциклическая подушка.

Рис. 7.16. Объем суверенных фондов РФ на начало года, млрд долл.

Резервный фонд фактически заменил собой Стабилизационный фонд РФ, существовавший до 2008 г. Стабфонд также наполнялся доходами от нефти. Однако в отличие от Стабилизационного фонда, помимо доходов федерального бюджета от добычи и экспорта нефти, источниками формирования Резервного фонда также являются доходы федерального бюджета от добычи и экспорта газа.

Таким образом, по закону предусмотрены два источника формирования резервного фонда: нефтегазовые доходы бюджета (основной источник) и доходы от управления средствами Резервного фонда.

Нефтегазовые доходы формируются за счет:

• • налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный, газовый конденсат);
• • вывозных таможенных пошлин на нефть сырую, газ природный, нефтепродукты.

До введения в 2013 г. бюджетного правила определенная часть указанных нефтегазовых доходов в виде нефтегазового трансферта ежегодно направлялась на финансирование расходов федерального бюджета. Величина нефтегазового трансферта утверждалась федеральным законом о федеральном бюджете в процентах от прогнозируемого объема валового внутреннего продукта и составляла в 2008 г. 6,1 %, 2009 г. – 5,5 %; 2010 г. – 4,5%, а начиная с 2011 г. и далее – 3,7 % . После формирования нефтегазового трансферта в полном объеме нефтегазовые доходы поступали в Резервный фонд, максимальный размер которого закреплялся на уровне 10% прогнозируемого на финансовый год объема ВВП. После наполнения Резервного фонда до указанного размера нефтегазовые доходы направлялись во второй суверенный фонд – Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд сглаживает колебания нефтяных цен, их влияние на обменный курс. Это гарантировало исполнение федерального бюджета в течение трех лет при снижении мировых цен на энергоресурсы до уровня 70–80 долл. за баррель, а при падении до 60 долл. – в течение двух лет. Резервный фонд на 1 января 2014 г. составил 87,38 млрд долл., или 2,86 трлн руб., что эквивалентно 4,2% ВВП.

Фонд национального благосостояния (ФНБ) – второй суверенный фонд России. Как и Резервный фонд, Фонд национального благосостояния является частью средств федерального бюджета. Это своеобразный "макроэкономический эндаумент", средства от управления которым заместят бюджету нефтегазовые доходы после исчерпания нефти в недрах.

Фонд национального благосостояния – часть устойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан РФ на длительную перспективу. Его целями являются исключительно обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. Расходование ФНБ на текущие нужды ускоряется: в 2011 г. за счет него профинансировано 34% дефицита Пенсионного фонда, в 2012 г. – уже 49%.

ФНБ формируется из двух источников. До 2013 г. основным источником был излишек Резервного фонда: после достижения последним размера 10% ВВП нефтегазовые доходы направляются в Фонд национального благосостояния. Второй источник, как и в Резервном фонде, – доходы от управления средствами ФНБ. На 1 января 2014 г. объем ФНБ составил 88,63 млрд долл., или 2,90 трлн руб., что эквивалентно 4,4% ВВП.

В настоящее время функционирование обоих фондов основывается на новом бюджетном правиле. При накоплении в Резервном фонде нефтяных доходов до нормативной величины 7% от ВВП дополнительные нефтегазовые доходы (но не более половины) могут направляться в Фонд национального благосостояния и расходоваться на инфраструктурные проекты. Предлагается ограничить размеры вложений ФНБ в инфраструктурные проекты 40% текущего размера фонда.

Достижение фондом величины 7% ВВП ожидается к 2015 г. Соблюдение бюджетных правил обеспечит сокращение ненефтегазового дефицита до 7,8% в 2016 г. и 6,0% к 2030 г ., увеличение объема суверенных фондов (без учета их использования) к 2020 г. до 11% ВВП.

Во время кризиса расходование ресурсов Резервного фонда стало одной из антикризисных мер. В 2009–2010 гг. фонд сократился со 137 до 25 млрд долл., или на 9% ВВП. По расчетам Министерства финансов, если бы не был создан Резервный фонд, государственный долг в 2012 г. увеличился бы до 18,4% ВВП. Фактически к началу 2013 г. он составил 10,4% ВВП. Вновь пополняться фонд начал только с 2011 г. при достижении ценой на нефть уровня 110 долл. за баррель. Таким образом, опыт создания "подушки безопасности" в периоды макроэкономической стабильности оказался позитивным.

Особенностью государственной долговой среднесрочной политики на перспективу является реализация стратегии "занимай и сберегай". На 2014–2016 гг . государственные займы запланированы с запасом – в объеме, превышающем федеральный дефицит федерального бюджета. Это позволяет не тратить Резервный фонд. В случае ухудшения условий заимствований на внешних рынках можно начинать расходовать накопленные в Резервном фонде средства.

Масштабы накопленных в суверенных фондах средств влияют на инвестиционную привлекательность страны и возможность будущих займов на благоприятных условиях. Поэтому долговая политика предусматривает дальнейшее пополнение Резервного фонда. В 2014–2015 гг. он не будет пополняться нефтегазовыми доходами, а в дальнейшем возможно его пополнение. По прогнозу, объем Резервного фонда достигнет 7% ВВП (после чего фонд перестанет наполняться) к концу 2019 г. (рис. 7.17).

Фонд национального благосостояния во время кризиса не был затронут. Лишь в небольшом объеме средства были использованы на валоризацию (переоценку пенсионных прав граждан, заработанных в советский период). В 2014–2016 гг. нефтегазовыми доходами пополняться не будет. Помимо софинансиро- вания пенсионных накоплений граждан, планируется инвестировать часть средств фонда на возвратной основе в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов.

Рис. 7.17. Прогноз объема Резервного фонда РФ до 2020 г.

Краткосрочный прогноз по Фонду национального благосостояния предполагает постепенное уменьшение его доли в отношении к ВВП – с 4,2% в 2013 г. до 3,3% в 2016 г.

На более длительную перспективу прогнозы суверенных фондов составлены исходя из трех возможных вариантов сценария – консервативного, инновационного и форсированного (табл. 7.14).

Таблица 7.14. Прогноз суверенных фондов до 2020 г., % ВВП