Основы конституционного права Федеративной республики Германия

Действующая Конституция (Основной закон) Федеративной республики Германия (ФРГ) 1949 года является писаной и скорее консолидированной, нежели кодифицированной, потому как несколько статей Германской (Веймарской) Конституции 1919 года, которые регулировали взаимодействие государства и религиозных объединений (церкви), признаются ее составными частями. Конституция 1949 года относится к числу жестких, потому как закон, вносящий в нее изменение, в отличие от обычного закона, требует одобрения большинством (2/3) голосов членов Бундестага (нижней палаты Парламента) и 2/3 голосов Бундесрата (верхней палаты Парламента).

Действующая Конституция определяет ФРГ как демократическое, правовое, социальное и федеративное государство с республиканской формой правления.

Федерацию в ФРГ следует классифицировать как конституционную и территориальную, потому как, несмотря на давние федеративные традиции, современная федерация (ФРГ) возникла из формально унитарного государства, которым являлась фашистская Германия, но при всем при этом федерация не была средством решения национального

пз

вопроса внутри унитарного государства. Также ФРГ можно классифицировать как федерацию с очень высокой степенью симметричности, потому как она состоит из 16 полностью равноправных субъектов — земель. Кроме того, необходимо отметить, что в ФРГ принята кооперативная модель распределения компетенции, потому как существует совместная или конкурирующая компетенция федерации и ее субъектов.

Так, к сфере исключительной законодательной компетенции федерации относятся, например, вопросы гражданства, внешних сношений, обороны, деятельность уголовной полиции и т. д. В данной сфере земли обладают законодательными полномочиями лишь тогда, когда они специально управомочены на это федеральным законом.

Конкурирующая законодательная компетенция распространяется на такие сферы, как гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат и юридическая консультация, государственное социальное обеспечение и т. д. В данной сфере земли обладают законодательными полномочиями лишь тогда, когда федерация, не принимая закон, не реализует свою законодательную компетенцию. В свою очередь, федерация имеет право законодательствовать в данной сфере лишь тогда, когда общегосударственные интересы установления равноценных условий жизни на территории федерации или сохранения правового и экономического единства требуют федерального законодательного регулирования.

Кроме того, в ФРГ федерация имеет право издавать рамочные предписания для законодательства земель, которые лишь в исключительных случаях могут содержать конкретизирующее или непосредственно действующее регулирование по таким вопросам, как, например, охотничье дело, охрана природы и поддержание ландшафтов, защита немецких культурных ценностей от вывоза за границу, общие принципы в области высшего образования и т. д. Причем, если федерация издает рамочные предписания, то земли обязаны в отведенный законом срок издать свои необходимые законы.

Таким образом, все остальные вопросы, что не входят в закрытый перечень вопросов исключительной законодательной компетенции федерации, а равно конкурирующей законодательной компетенции федерации и земель, включая сферу рамочных предписаний, установленных Конституцией ФРГ, входят в исключительную законодательную компетенцию земель по остаточному принципу.

Система высших органов государственной власти, закрепленная Конституцией (Основным законом) ФРГ 1949 года, строится на основе принципа разделения властей и модели парламентарной республики в качестве формы правления.

Бундестаг — это законодательный и представительный орган ФРГ. В отечественной юридической науке господствует точка зрения, которой будем придерживаться и мы, о том, что Бундестаг является нижней палатой двухпалатного Парламента ФРГ, а верхней — Бундесрат.

Однако немецкие конституционалисты считают Парламентом лишь Бундестаг, а Бундесрат считают в силу указания Конституции (Основного закона) отдельным федеральным органом государственной власти, через который земли участвуют в осуществлении законодательной и исполнительной власти федерации, а также в делах Европейского союза.

Бундестаг формируется путем прямых выборов сроком на 4 года, право быть избранными в него имеют лица, достигшие совершеннолетия (18 лет), состоящие в гражданстве ФРГ не менее года и не лишенные активного избирательного права. Члены Бундестага являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести, то есть обладают свободным, а не императивным мандатом, а также депутатским индемнитетом и иммунитетом.

Так, депутат Бундестага ни в коем случае не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке или привлечен к какой-либо иной ответственности вне Бундестага за свое голосование или мнение, высказанное в Бундестаге или в одном из его комитетов. Однако это правило не действует в случаях оскорблений клеветнического характера. Кроме того, депутат Бундестага может быть привлечен к ответственности или арестован за уголовно наказуемое деяние лишь с согласия Бундестага, за исключением случаев задержания на месте преступления или в течение дня, следующего за его совершением. Согласие Бундестага требуется также и для любого иного ограничения личной свободы депутата. Всякое уголовное дело, применение ареста или любого иного ограничения личной свободы депутата должны быть приостановлены по требованию Бундестага. Депутаты имеют право отказаться давать свидетельские показания относительно лиц, которые доверились им как депутатам, или которым они в этом качестве доверили какие-либо факты, а также относительно самих этих фактов. Депутаты имеют право на адекватное вознаграждение, обеспечивающее их независимость. Они имеют право бесплатно пользоваться всеми государственными транспортными средствами.

Избирательный закон устанавливает число депутатов Бундестага — 600 членов, однако на практике их всегда больше. Связано это с тем, что половина депутатов Бундестага избирается по избирательным округам с применением мажоритарной избирательной системы, а другая половина депутатов избирается по партийным спискам от земель с применением пропорциональной избирательной системы. Причем из каждого земельного списка политической партии, допущенного по итогам голосования к распределению мандатов, вычитается число мандатов, уже полученных данной партией в избирательных округах данной земли. Однако партия может получить в округах земли больше мандатов, чем ей полагается по итогам голосования за ее земельный список. В данном случае численность депутатов Бундестага увеличивается на число упомянутых — так называемых избыточных — мандатов.

Партийную систему в ФРГ на данный момент можно охарактеризовать как многопартийную с несколькими доминирующими политическими партиями.

Бундестаг может быть распущен Федеральным президентом, если он не в состоянии избрать Федерального канцлера (главу Федерального правительства), или если он отказывает в доверии Федеральному канцлеру, но при этом не избирает другого Федерального канцлера.

Бундесрат не является выборным органом, он состоит из членов правительств земель. Правительства земель их назначают и отзывают. Направленные в Бундесрат представители продолжают выполнять свои обязанности в земельных правительствах, фактически совмещая две должности. Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами. Земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов — пять голосов, земли с населением свыше семи миллионов — шесть голосов. Каждая земля может делегировать столько членов, сколько она имеет голосов. Голоса земли могут подаваться только согласованно и только присутствующими членами Бундесрата или их представителями.

Бундесрат не имеет определенного срока полномочий, он не может быть распущен никаким другим органом. Состав Бундесрата на практике меняется частями по результатам формирования новых правительств земель.

Внутренняя структура Бундестага и Бундесрата в целом не сильно отличается от структуры палат Парламента Великобритании или Франции. Существуют руководящие органы (единоличные в лице председателей палат и коллегиальные в лице Президиума Бундестага), рабочие органы (комитеты и комиссии, как постоянные, так и временные), политические объединения парламентариев (фракции), а также вспомогательный аппарат.

Однако особенностью ФРГ является то, что в Бундесрате партийных фракций не существует, однако группы членов от земель, где у власти находятся представители одной и той же партии, могут блокироваться между собой при голосовании. Кроме того, Бундесрат, как и Бундестаг, избирает своего председателя, но, в отличие от Бундестага, лишь на один год, а комитеты Бундестага делятся на обязательные, создание которых является обязательным в силу положений конституционных норм, устанавливающих их перечень (комитет по делам Европейского союза, комитет по иностранным делам, комитет по вопросам обороны, комитет по петициям), и факультативные, число и профиль деятельности которых может меняться.

Заседания Бундестага и Бундесрата по общему правилу проводятся открыто. Однако могут проводиться и закрытые заседания. Согласно Конституции (Основному закону) 1949 года в период так называемого «состояния обороны» Бундестаг и Бундесрат может замещать, практически полностью реализуя их полномочия, Объединенный комитет, состоящий на 2/3 из депутатов Бундестага, назначаемых Бундестагом на основе пропорционального представительства фракций, и на 1/3 из членов Бундесрата, так чтобы каждая земля была представлена одним членом Бундесрата, назначаемым ею.

Парламент ФРГ в лице двух его палат — Бундестага и Бундесрата — является Парламентом с относительно определенной компетенцией, потому как, согласно положениям Конституции (Основного закона) ФРГ, земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой законодательные полномочия не закреплены за федерацией.

Законодательные полномочия реализуются и Бундестагом, и Бундесратом. Правом законодательной инициативы обладают Федеральное правительство, члены Бундестага и Бундесрата. Законопроекты Федерального правительства сначала представляются в Бундесрат, который вправе дать по ним заключение. Законопроект федерального бюджета, а также проекты об его изменении одновременно с направлением в Бундесрат вносятся в Бундестаг. Законопроекты Бундесрата представляются Бундестагу Федеральным правительством, которое обязано при этом изложить свою позицию. Законопроекты, которые могут повлечь для федерации увеличение расходов или снижение доходов, требуют согласия Федерального правительства на их внесение.

Федеральные законы принимаются Бундестагом. По принятии они немедленно направляются председателем Бундестага в Бундесрат. Если для принятия закона требуется его одобрение Бундесратом (таковыми являются лишь законы, вносящие изменения в Конституцию (Основной закон), а также законы, затрагивающие конституционно-правовой статус земель в случаях, упомянутых в Конституции), последний должен в надлежащий срок принять решение об одобрении, если им не заявлено требование о необходимости согласования законопроекта или процедура согласования завершена без предложения об изменении закона. Если для принятия закона не требуется одобрения Бундесрата (большинство законов), он может заявить протест против принятого Бундестагом закона. При принятии протеста большинством голосов Бундесрата он может быть отклонен решением большинства членов Бундестага. Если Бундесрат принимает протест большинством (не менее 2/3) голосов его членов, то для его отклонения Бундестагом требуется большинство (2/3) голосов присутствующих на заседании, но не менее большинства голосов членов Бундестага.

Таким образом, принятый Бундестагом закон считается таковым, если Бундесрат его одобряет, не выдвигает требования о необходимости согласования законопроекта, не заявляет протеста или отзывает такой протест, а также если таковой протест отклонен голосованием в Бундестаге.

Однако при определенных обстоятельствах Бундесрат может стать единственным законодательным органом. Федеральный президент может по представлению Федерального правительства и с согласия Бундесрата объявить состояние законодательной необходимости в случае, если Бундестаг отклоняет правительственный законопроект, хотя

Федеральный канцлер связал с ним вопрос о доверии, а также в случае, если при постановке вопроса о доверии канцлер не получил большинства голосов в Бундестаге, а последний, не будучи распущенным, отклоняет законопроект, признанный Федеральным правительством неотложным.

Если Бундестаг после объявления состояния законодательной необходимости вновь отклонит данный законопроект или примет его в неприемлемой для Федерального правительства редакции, а равно если законопроект не будет принят Бундестагом в течение четырех недель после его повторного внесения, то закон считается принятым в случае одобрения его Бундесратом. Причем в пределах периода полномочий одного Федерального канцлера в течение шестимесячного срока с момента первого объявления состояния законодательной необходимости любой другой отклоненный Бундестагом законопроект также может быть принят путем одобрения его Бундесратом. Однако по истечении этого срока дальнейшее объявление состояния законодательной необходимости в период полномочий того же Федерального канцлера не допускается.

Контрольные полномочия также реализуются и Бундестагом, и Бундесратом. Так, Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру, избрав большинством голосов его преемника (конструктивный вотум недоверия) и обратившись к Федеральному президенту с просьбой об отстранении от должности Федерального канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и произвести назначение избранного лица. Кроме того, Федеральный канцлер может обратиться в Бундестаг с ходатайством о выражении ему доверия. В случае если оно не встретит одобрения большинства членов Бундестага, Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера распустить Бундестаг. Однако право на роспуск утрачивается, как только Бундестаг изберет большинством голосов другого Федерального канцлера, то есть выразит конструктивный вотум недоверия.

Бундестаг и его комитеты могут требовать присутствия на их заседаниях любого члена Федерального правительства, депутаты могут задавать им вопросы. Кроме того, Бундестаг имеет право, а по предложению 1/4 его членов обязан учредить следственный комитет, который собирает необходимые доказательства на открытых или закрытых заседаниях. При сборе доказательств соответственно применяются уголовно-процессуальные нормы. Тайна переписки, почтовых, телеграфных и телефонных сообщений остается неприкосновенной. Суды и административные органы обязаны оказывать взаимную правовую и межведомственную помощь. Решения следственных комитетов не подлежат судебному рассмотрению. Суды не связаны ими при оценке и квалификации обстоятельств, в отношении которых проводилось расследование.

Что же касается Бундесрата, то члены Федерального правительства по требованию Бундесрата обязаны принимать участие в его заседаниях, а также в заседаниях его комитетов. Федеральное правительство обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел. Кроме того, необходимо одобрение Бундесрата, если иное не оговорено федеральным законом, для постановлений Федерального правительства или федерального министра о принципах и тарифах пользования услугами почты и телекоммуникации, о принципах взимания платы при использовании федеральных железнодорожных сооружений, о строительстве и эксплуатации железных дорог, а также для постановлений, издаваемых на основании федеральных законов, которые требуют одобрения Бундесрата или исполняются землями либо по поручению федерации, либо в силу того, что их исполнение относится к собственному ведению земель.

Участие Бундесрата требуется и в случае, если земля не выполняет федеральные обязательства, возложенные на нее Конституцией (Основным законом) или другим федеральным законом. В этом случае Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы путем принуждения со стороны федерации побудить землю к выполнению этих обязательств.

Федеральный министр финансов ежегодно обязан представить в Бундестаг и Бундесрат отчет обо всех доходах и расходах, а также об имуществе и долгах для утверждения отчетности Федерального правительства.

Нельзя также отдельно не отметить и то, что в любой момент Бундестаг с одобрения Бундесрата может отменить законы, принятые Объединенным комитетом. Бундесрат может потребовать решения Бундестага по этому вопросу. Другие меры, принятые Объединенным комитетом или Федеральным правительством для отражения опасности, должны быть отменены, если об этом примут решение Бундестаг и Бундесрат.

И наконец, Бундестаг или Бундесрат могут выдвинуть перед Федеральным конституционным судом обвинение против Федерального президента в умышленном нарушении им Конституции (Основного закона) или иного федерального закона. Предложение о предъявлении обвинения должно быть выдвинуто не менее чем 1/4 членов Бундестага или 1/4 голосов Бундесрата. Для решения о предъявлении обвинения требуется большинство (2/3) членов Бундестага или 2/3 голосов Бундесрата. Обвинение представляет уполномоченный выдвинувшего обвинение органа. Окончательное решение принимает Федеральный конституционный суд.

Внешнеполитические полномочия Парламента ФРГ реализуются также и Бундестагом, и Бундесратом. Бундестаг с одобрения Бундесрата устанавливает, что территория ФРГ подвергается вооруженному нападению или находится под непосредственной угрозой такого нападения (состояние обороны). Такая констатация принимается по ходатайству Федерального правительства и требует большинства (2/3) поданных голосов, но не менее большинства голосов членов Бундестага. Если в условиях состояния обороны Объединенный комитет установит большинством (2/3) поданных голосов и не менее чем большинством голосов своих членов, что своевременному проведению заседания Бундестага препятствуют непреодолимые трудности или что последний не имеет кворума, то Объединенный комитет замещает Бундестаг и Бундесрат и осуществляет всю совокупность их прав. Бундестаг с одобрения Бундесрата может в любое время объявить об окончании состояния обороны, приняв решение об этом, подлежащее обнародованию Федеральным президентом. Бундесрат может потребовать, чтобы Бундестаг принял решение по этому вопросу. Окончание состояния обороны должно быть немедленно объявлено, если отпали условия, потребовавшие его установления. Решение о заключении мира принимается в форме федерального закона. Договоры, регулирующие политические отношения федерации или относящиеся к вопросам федерального законодательства, требуют одобрения или содействия со стороны компетентных в сфере федерального законодательства органов (Бундестага и Бундесрата) в форме принятия федерального закона (ратификация).

Федеральное правительство до начала своего участия в принятии правовых актов Европейского союза предоставляет Бундестагу возможность дать по ним заключение. На переговорах Федеральное правительство учитывает также заключения Бундестага. Участие Бундесрата в формировании воли федерации обязательно в случаях, когда он должен принимать участие в соответствующих внутригосударственных мероприятиях или когда решение внутригосударственного вопроса относится к ведению земель. Когда в сфере исключительной компетенции федерации затрагиваются интересы земель или в остальных случаях, когда федерация имеет право законодательного регулирования, Федеральное правительство учитывает заключение Бундесрата. Если вопрос затрагивает законодательные полномочия земель, создание их ведомств или их административные процедуры, то при формировании воли федерации в соответствующей мере должна учитываться позиция Бундесрата. Если вопрос затрагивает исключительные законодательные полномочия земель, то осуществление прав, принадлежащих ФРГ как члену Европейского союза, должно быть передано федерацией назначенному Бундесратом представителю земель. Так, по вопросам, относящимся к ведению Европейского союза, Бундесрат может создать Европейскую палату, решения которой приравниваются к решениям Бундесрата. При ее создании учитывается представительство земель в Бундесрате.

Полномочия по формированию других государственных органов, а также квазисудебные полномочия реализуются в основном Бундестагом. Так, в частности, Федеральный канцлер избирается Бундестагом без прений по предложению Федерального президента. Кроме того, члены Федерального конституционного суда избираются поровну Бундестагом и Бундесратом. Вопросы амнистии могут регулироваться федеральным законом.

Федеральный президент избирается без прений Федеральным Собранием — особым конституционным органом, созываемым с единственной целью — избрать Федерального президента. Федеральное Собрание состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избираемых народными представительствами земель (парламентами земель), на началах пропорциональности. Федеральное Собрание созывается не позднее чем за 30 дней до истечения срока полномочий Федерального президента, а при досрочном их прекращении — не позднее чем через 30 дней, начиная с этого момента. Оно созывается председателем Бундестага, который и руководит его работой.

Федеральный президент избирается сроком на 5 лет. Повторное избрание допускается лишь один раз. Президентом может быть избран гражданин ФРГ, обладающий правом участвовать в выборах в Бундестаг и достигший возраста 40 лет. Правом выдвижения кандидатуры на пост Федерального президента обладает каждый член Федерального Собрания. Избранным считается кандидат, получивший большинство голосов членов Федерального Собрания. Если в двух турах голосования такое большинство не будет собрано, избранным считается тот, кто в следующем туре получит наибольшее число голосов.

Федеральный президент не может входить ни в правительство, ни в законодательный орган федерации или какой-либо земли, а также не может занимать какую-либо иную оплачиваемую должность, осуществлять предпринимательскую либо профессиональную деятельность или входить в состав руководства либо наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли. В случае невозможности исполнения Федеральным президентом своих обязанностей либо досрочного прекращения пребывания в должности его полномочия осуществляются председателем Бундесрата.

Федеральный президент обладает иммунитетом наравне с членом Бундестага: он может быть привлечен к ответственности или арестован за уголовно наказуемое деяние лишь с согласия Бундестага, за исключением случаев задержания на месте преступления или в течение дня, следующего за его совершением. Согласие Бундестага требуется также и для любого иного ограничения его личной свободы. Всякое уголовное дело, применение ареста или любого иного ограничения его личной свободы должны быть приостановлены по требованию Бундестага.

Компетенция Федерального президента характеризует его как типичного главу государства в парламентарной республике. Он реализует представительскую функцию, в рамках которой представляет федерацию в международно-правовых отношениях, а также внешнеполитическую функцию, в рамках которой он заключает от имени федерации договоры с иностранными государствами, аккредитует и принимает послов. Реализация внутриполитической функции связана с тем, что Федеральный президент осуществляет награждение орденами и медалями. Реализуя функцию органа законодательной власти, он подписывает федеральные законы и обладает в строго определенных случаях правом роспуска Бундестага. Реализуя функцию органа исполнительной власти, Федеральный президент выдвигает кандидатуру на пост Федерального канцлера, а после ее избрания Бундестагом производит назначение избранного лица, по предложению Федерального канцлера назначает и освобождает от должности федеральных министров, а также назначает и увольняет федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров. Реализуя функцию органа судебной власти, он осуществляет от имени федерации право помилования отдельных лиц, а также назначает и увольняет федеральных судей. В рамках реализации арбитражной функции Федеральный президент может по представлению Федерального правительства и с согласия Бундесрата объявить состояние законодательной необходимости, во время которого законы могут приниматься без участия Бундестага, а кроме того, в рамках реализации упомянутой функции Федеральный президент имеет право обратиться в Федеральный конституционный суд.

Для вступления в действие распоряжений и указаний Федерального президента необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром. Она не требуется в случаях назначения и отстранения от должности Федерального канцлера, роспуска Бундестага и ходатайства Федеральному канцлеру или федеральному министру о необходимости продолжить ведение дел до назначения преемника.

Федеральный президент может быть отрешен от должности Федеральным конституционным судом в случае, если последний установит, что Федеральный президент виновен в умышленном нарушении Конституции (Основного закона) или иного федерального закона. С инициативой, как мы уже отмечали выше, может выступить Бундестаг или Бундесрат.

Федеральное правительство является коллегиальным высшим органом исполнительной власти в ФРГ. Оно состоит из Федерального канцлера и федеральных министров.

Федеральный канцлер избирается Бундестагом без прений по предложению Федерального президента. Избранным считается кандидат, получивший большинство голосов членов Бундестага. Федеральный президент обязан произвести назначение избранного лица. Если предложенное лицо не избрано, Бундестаг может в течение 14 дней после проведения этих выборов избрать Федерального канцлера абсолютным большинством голосов своих членов. Если в течение этого срока избрание не состоялось, то немедленно проводится новый тур голосования, после которого избранным считается лицо, получившее наибольшее число голосов. Если избранное лицо получило голоса большинства членов Бундестага, Федеральный президент должен произвести его назначение в течение 7 дней после выборов. Если избранное лицо не собрало такого большинства, Федеральный президент обязан либо произвести его назначение, либо распустить Бундестаг.

Федеральные министры назначаются и освобождаются от должности Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера. Обычно все федеральные министры возглавляют федеральные министерства — центральные отраслевые органы исполнительной власти, однако среди них могут быть и министры, не возглавляющие какое-либо министерство (министры без портфеля). Федеральный канцлер назначает одного из федеральных министров своим заместителем.

Федеральный канцлер и федеральные министры не могут занимать какую-либо иную оплачиваемую должность, осуществлять предпринимательскую либо профессиональную деятельность или входить в состав руководства, а без согласия Бундестага — ив состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли.

Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за это ответственность. В пределах этих основных направлений каждый федеральный министр самостоятельно и под свою ответственность ведет дела его отрасли. При расхождении мнений федеральных министров решение принимает Федеральное правительство. Федеральный канцлер ведет дела правительства в соответствии с регламентом, принятым Федеральным правительством и одобренным Федеральным президентом.

Федеральный министр обороны обладает правом издавать приказы и командовать Вооруженными силами. Однако с момента объявления состояния обороны командование Вооруженными силами переходит к Федеральному канцлеру, то есть он становится Верховным главнокомандующим.

Бундестаг может выразить конструктивный вотум недоверия Федеральному канцлеру, избрав большинством голосов его преемника и обратившись к Федеральному президенту с просьбой об отстранении от должности Федерального канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и произвести назначение избранного лица. Причем между предложением о выражении недоверия и выборами должно пройти 48 часов.

Федеральный канцлер может обратиться к Бундестагу с ходатайством о выражении ему доверия. Если таковое обращение не встретит одобрения большинства членов Бундестага, Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера распустить Бундестаг. Право на роспуск утрачивается, как только Бундестаг изберет большинством голосов другого Федерального канцлера, то есть выразит конструктивный вотум недоверия. Между ходатайством о выражении доверия и голосованием должно пройти 48 часов.

Таким образом, в ФРГ Федеральное правительство несет исключительно коллективную политическую ответственность перед Бундестагом.

Полномочия Федерального канцлера или федерального министра прекращаются в любом случае с момента первого заседания Бундестага нового созыва, а полномочия федерального министра — также и при любом ином прекращении должностных полномочий Федерального канцлера. Однако Федеральный канцлер по просьбе Федерального президента, а федеральный министр по просьбе Федерального канцлера или Федерального президента должен продолжить ведение дел до назначения его преемника.

Федеральное правительство наделено довольно широкой, самостоятельной компетенцией, которая в целом типична для парламентарной республики. Говоря о ней подробно, можно начать с нормотворческой функции, реализуя которую, Федеральное правительство обладает правом законодательной инициативы, в том числе исключительным правом законодательной инициативы в отношении проекта федерального бюджета, а кроме того, исключительным правом давать согласие на законопроекты, которые могут повлечь для федерации увеличение расходов или снижение доходов.

В рамках вышеупомянутой функции Федеральное правительство или федеральный министр могут быть уполномочены законом издавать постановления. При этом законом должны быть определены содержание, цели и объем предоставленных им полномочий. В постановлении должно указываться его правовое основание. Кроме того, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие инструкции по исполнению федеральных законов (в первую очередь для органов исполнительной власти земель), а также с одобрения Бундесрата может издавать имеющие силу закона постановления по делам беженцев и перемещенных лиц, в частности, относительно их распределения по землям.

Реализуя оперативно-исполнительскую и регулятивно-управленческую функции, Федеральное правительство организует исполнение федеральных законов через федеральную администрацию либо непосредственно через подчиненные ей корпорации или учреждения публичного права, либо земли; разрабатывает проект федерального бюджета; может регулировать единую систему подготовки чиновников и служащих; может в особых случаях давать конкретные указания по исполнению федеральных законов, которые направляются в высшие органы власти земель; осуществляет управление федеральной собственностью (автострады, водные пути, рельсовые пути и т. д.); обеспечивает оборону и безопасность федерации, в том числе формируя Вооруженные силы.

Реализуя контрольно-юрисдикционную функцию, Федеральное правительство может, если земля, которой угрожает опасность, сама не готова или не в состоянии бороться с этой опасностью, подчинить своим указаниям полицию этой земли и полицейские силы других земель, а также использовать подразделения Федеральной пограничной охраны; может, если полицейских сил и Федеральной пограничной охраны недостаточно, использовать Вооруженные силы при защите гражданских объектов и для борьбы с организованными и вооруженными боевым оружием повстанцами.

Кроме того, в рамках реализации контрольно-юрисдикционной функции Федеральное правительство осуществляет надзор за исполнением федеральных законов землями. С этой целью оно может направлять уполномоченных в высшие органы власти земель, а с их согласия либо, в случае их отказа с согласия Бундесрата, — также и в подчиненные им органы. Кроме того, Федеральное правительство с целью контроля исполнения федеральных законов может требовать отчета и предоставления документов. Причем, если недостатки, обнаруженные Федеральным правительством при исполнении землями федеральных законов не будут устранены, то по предложению Федерального правительства Бундесрат решает, нарушила ли земля право.

Согласно Конституции (Основному закону) ФРГ 1949 года судебная власть осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами и судами земель. В области общей, административной, финансовой, трудовой и социальной юрисдикции федерация учреждает в качестве высших судебных инстанций Федеральный Верховный Суд, Федеральный Административный Суд, Федеральный Финансовый Суд, Федеральный Суд по трудовым спорам и Федеральный Суд по социальным вопросам.

В каждой земле действуют, как правило, три ступени судов общей юрисдикции: участковые суды, земельные суды и высшие земельные суды. Специальные суды (административные, финансовые, трудовые и социальные) имеют в землях обычно две ступени. Высшей инстанцией для всех судов земель являются рассмотренные выше федеральные суды. Кроме того, земли могут создавать собственные конституционные суды. Однако закон земли может предоставить Федеральному конституционному суду право рассмотрения конституционных споров в пределах одной земли, а вышеупомянутым пяти федеральным судам — решение в последней инстанции дел, касающихся применения права земли.

Таким образом, судебная система ФРГ является децентрализованной и полицентричной. Кроме того, в ФРГ принята европейская модель конституционного контроля.

Федеральный конституционный суд состоит из федеральных судей и других членов. Члены Федерального конституционного суда избираются поровну Бундестагом и Бундесратом. Они не могут входить в состав Бундестага, Бундесрата, Федерального правительства или соответствующих органов земель.

Федеральный конституционный суд состоит из двух сенатов, каждый из которых включает по 8 судей, итого — 16 судей. Три судьи каждого сената избираются из числа судей высших судебных органов федерации, имеющих не менее чем трехлетний стаж работы в таких судебных органах. Судья должен быть не моложе 40 и не старше 68 лет. С учетом возрастной границы судьи избираются на 12 лет без возможности переизбрания. Бундестаг и Бундесрат поочередно избирают: один — президента, а другой — вице-президента Федерального конституционного суда, которые должны находиться в разных сенатах.

Федеральный конституционный суд является органом конституционного контроля и, согласно положениям Конституции (Основного закона) ФРГ, выносит следующие решения: о толковании Конституции (Основного закона) ФРГ в связи со спорами об объеме прав и обязанностей какого-либо верховного органа власти федерации или других сторон, наделенных Конституцией (Основным законом) или актом верховного органа власти федерации правами, которые они могут осуществлять самостоятельно; при наличии разногласий или сомнений относительно того, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме или своему содержанию Конституции (Основному закону) ФРГ, либо относительно того, соответствует ли право земли другому федеральному праву; при наличии разногласий относительно того, необходимо ли было принимать федеральный закон в сфере конкурирующей законодательной компетенции; при наличии разногласий относительно прав и обязанностей федерации и земель, в частности, при применении землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора; по другим публично-правовым спорам между федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли, если не предусмотрен иной порядок судебного рассмотрения; по конституционным жалобам, которые могут быть поданы любым лицом, утверждающим, что государственная власть нарушила одно из его основных прав или одно из прав, указанных в Конституции (Основном законе) ФРГ; по конституционным жалобам общин или объединений общин по поводу нарушения каким-либо законом их права на самоуправление (в отношении законов земли это возможно лишь в случае, если жалоба не может быть подана в конституционный суд земли); в других случаях, предусмотренных Конституцией (Основным законом) ФРГ (например, отрешение от должности Федерального президента или запрет деятельности политической партии).

Таким образом, Федеральный конституционный суд в ФРГ разрешает споры о компетенции, проверяет законы и иные нормативные правовые акты, в первую очередь федерального уровня, на соответствие Конституции (Основному закону), в том числе по жалобам граждан и их объединений.

Кроме того, если какой-либо суд в ФРГ посчитает неконституционным закон, от признания которого действующим зависит решение, то процесс подлежит приостановлению, и в случаях, когда речь идет о нарушении Конституции земли, должно быть получено решение компетентного в разрешении конституционных споров суда земли, а в случае, когда речь идет о нарушении Конституции (Основного закона) ФРГ, — решение Федерального конституционного суда. Данное положение действует и тогда, когда речь идет о нарушении Конституции (Основного закона) ФРГ правом земли или о несовместимости закона земли с федеральным законом. Если в судебном деле возникает сомнение, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного лица, то суд должен получить решение Федерального конституционного суда. Если конституционный суд земли расходится в толковании Конституции (Основного закона) ФРГ с решением Федерального конституционного суда или конституционного суда другой земли, он должен обратиться за решением в Федеральный конституционный суд.

Посягательство на конституционный статус Федерального конституционного суда и на исполнение им и его судьями своих конституционных задач недопустимо даже в период состояния обороны. Закон о Федеральном конституционном суде может быть изменен законом Объединенного комитета только в той мере, в какой это изменение необходимо, по мнению самого Федерального конституционного суда, для обеспечения его способности осуществлять свои функции.

ФРГ, как мы уже отмечали выше, является федеративным государством, состоящим из 16 субъектов-земель, которые являются унитарными государствоподобными образованиями, которые, в свою очередь, делятся на округа, районы и общины или же только на районы и общины. Кроме того, существуют города земельного подчинения, которые приравнены к районам.

Округа создаются исключительно для целей осуществления местного государственного управления, а общины — исключительно для осуществления местного самоуправления. Общиной может быть поселение (городской или сельский населенный пункт) или совокупность нескольких поселений. Районы занимают промежуточное положение, потому как в них осуществляется и местное государственное управление, и местное самоуправление.

Города-земли Бремен, Гамбург и Берлин имеют особенности в административно-территориальном делении. Бремен состоит из двух городов (Бремена и Бремерхафена), которые являются общинами и в тоже время делятся на городские районы. Гамбург делится на городские районы и является общиной. Берлин делится на округа и районы, в которых осуществляется местное самоуправление, но статусом общин, в частности, финансовой самостоятельностью, они не обладают.

Земли в ФРГ не обладают правом на сецессию, что было подтверждено практикой Федерального конституционного суда[1], несмотря на то, что прямой запрет на такого рода действия в Конституции (Основном законе) ФРГ отсутствует, как и регламентация процедуры выхода земель из состава федерации.

Земли обладают собственными системами органов государственной власти, которые строятся с соблюдением принципов республиканского, демократического и правового государства. Высшими представительными и законодательными органами в землях ФРГ являются однопалатные ландтаги, или земельные парламенты. В городах-землях они могут именоваться городскими собраниями (Бремен и Гамбург) или палатой депутатов (Берлин).

Срок полномочий ландтагов составляет от 4 до 5 лет в зависимости от земли. Ландтаги формируются путем прямых выборов. В большинстве земель ландтаги, как и Бундестаг, формируются с применением как мажоритарной (одна половина членов), так и пропорциональной (другая половина членов) избирательных систем. Однако есть земли, где ландтаг формируется с применением исключительно пропорциональной избирательной системы.

Компетенция ландтагов включает в себя принятие земельных законов, в том числе бюджета, избрание главы земельного правительства, а в некоторых землях — утверждение всего состава правительства, осуществление парламентского контроля за деятельностью земельного правительства. Внутренняя структура ландтагов сходна с внутренней структурой Бундестага.

Исполнительную власть в землях возглавляют и осуществляют правительства, которые могут также именоваться государственным правительством (Бавария) или даже Сенатом (Берлин, Гамбург и Бремен). Правительство земли обычно состоит из главы правительства (чаще всего именуемого премьер-министром) и министров. В Бремене и Гамбурге Сенат состоит из первого и второго бургомистров и сенаторов, а в Берлине — из правящего бургомистра, бургомистра и сенаторов.

Должность главы государства (президента или губернатора) в землях отсутствует, поэтому функции главы государства реализует глава правительства или же непосредственно все правительство.

Порядок формирования правительства в отдельных землях ФРГ имеет свои особенности. В большинстве земель главу правительства избирает ландтаг, а уже избранный глава правительства назначает остальных членов правительства, причем либо с дальнейшим их утверждением ландтагом (например, Бавария, Саар, Нижняя Саксония, Берлин), либо без такового (например, Шлезвиг-Гольштейн и Северная Рейн-Вестфалия). В Бремене и Гамбурге состав правительства избирается целиком.

В большинстве земель ФРГ правительство несет исключительно коллективную политическую ответственность перед ландтагом. Однако в ряде земель предусмотрена еще и индивидуальная политическая ответственность членов правительства (например, Берлин, Бремен, Гамбург, Саар).

  • [1] См. Решение Федерального конституционного суда ФРГ от 16 декабря 2016 г. (2 BvR349/16) по делу о референдуме в Баварии по вопросу о выходе Баварии из состава ФРГ.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >