Пояснение к Введению. Что такое исследовательская (научная) область ГиМУ?

А. Каковы особенности ГиМУ как исследовательской (научной) области?

Начнем с рассмотрения методов исследования в области ГиМУ в их соотношении с методами других наук.

Понятие «научной области познания» («научного направления») исторически эволюционирует, и возникшая в XX столетии исследовательская (научная) область публичного управления (в российской терминологии — государственного и муниципального управления, ГиМУ) по своим методам не совсем вписывается в представления о научном познании, пришедшие из прежних эпох. Старейшие научные области познания — философия, математика, астрономия, география, медицина, история — основываются на требованиях истинности знания (для философского, умозрительного дискурса), доказательства (для математики), использования инструментов наблюдения и описания (для астрономии, географии, истории), наблюдения, описания и рекомендации (для медицины). В ГиМУ эти методы отчасти применяются, но мы полагаем, они играют только вспомогательную роль.

В Новое время появились принципиально иные научные области, возникшие в результате соединения математики и активно осуществляемого наблюдения (эксперимента). В научных областях этой эпохи основное внимание уделялось измерению результатов испытаний, их математической обработке и выявлению «законов природы» как формул, имеющих физический смысл. Понятия «измерение», «данные», «эксперимент», «модель» происходят из этой эпохи, и многие представители естествознания полагают, что наука появилась только в Новое время, что предшествующее состояние научного познания следует охарактеризовать как «допарадигмальное», не имеющее научных методов. Для ГиМУ измерение важно, но смысл управления заключается не столько в измерении (хотя без него управление приобретает черты волюнтаризма), сколько в преобразовании, а для этого необходимы проектные методы.

Эпоха промышленных революций (XIX—XX вв.) породила ряд новых научных областей технического плана, от аэродинамики и электротехники до материаловедения и промышленного дизайна. Для новых научных областей значимость результатов определялась тем, что они воплощались в виде технологий, применялись в массовом производстве. Понятия «технология», «воспроизводимость», «прикладная значимость», «востребованность», «применимость», «окупаемость» и др. характеризуют содержание методов, используемых в этих научных областях. Для представителей научных областей «технологического профиля» характерно глубинное недоверие к «чистой» математике и к теоретическому естествознанию: если научная область не порождает промышленную технологию как совокупность масштабно воспроизводимых, ресурсно обеспеченных окупаемых методов производства продукта, то она бесполезна. Методы, представляющие собой технологии, применяются в ГиМУ, но лучшие практики, как правило, требуют адаптации, их точное копирование невозможно вследствие того, что объект и одновременно субъект управления — люди, а люди оценивают происходящее и могут изменять свое поведение, они — рефлексивные существа, в отличие от механизмов.

Наконец, новейшие научные области современной эпохи связаны с изучением сложных объектов, для которых унифицированные промышленные технологии массового производства вещей (механизмов, продуктов) неприменимы. Дело в том, что поведение сложных объектов менее предсказуемо, нежели поведение объектов неживой природы или механизмов. В частности, если это социальные объекты (или шире — так называемые «объекты с рефлексией»), то они могут реагировать на информацию и на попытки их изменения. Та технология конструирования (в особенности социальная технология, обладающая элементами манипуляции поведением), которая «сработала» в первый раз, в следующий раз может оказаться провальной. Эксперименты и тестовые испытания превращаются в уникальные, невоспроизводимые в иных условиях проекты, требующие адаптации к социальным и культурным условиям; результаты не абсолютны; риски последствий индивидуальны; эффективность уже сделанного относительна в свете возможных будущих инноваций, она нуждается в постоянной переоценке. Методы исследования в научных областях, связанных со сложными объектами, включая «объекты с рефлексией», суть проектные методы. Это означает, что логически или экспериментально обосновать результат, собрать данные и их обработать, сослаться на разработанную в других обстоятельствах практику недостаточно для обоснования результата. Логические аргументы, сбор и обработка данных, анализ имеющихся практик — всего лишь шаги на пути реализации проекта.

Именно к таким новейшим научным областям можно отнести исследования публичного управления. Области ГиМУ свойственны проектные методы общественного управления, причем наблюдается стремление включать в публично-управленческие исследования методы из других научных областей (наблюдение, описание, эксперимент, сбор и обработка данных, построение моделей и т. п.). Однако если редуцировать публично-управленческие исследовательские методы к методам других, ранее возникших научных областей, то можно прийти к неверному выводу, что ГиМУ как самостоятельная область научных исследований, обладающая своими методами, не существует.

Специфика ГиМУ такова, что стандарты методов обоснования, принятые в предыдущие эпохи, могут быть применены к ГиМУ только отчасти. Новые «стандарты научности», относящиеся к изучению сложных систем, в которые входят «объекты с рефлексией», к их проектированию, иные. Здесь требуется ясно формулировать проекты, обосновывать их осуществимость, предлагать конкретные механизмы (административные процедуры) их реализации, оценивать ситуативные риски, проводить анализ результатов уже осуществленных проектов.

Теперь рассмотрим предмет исследования ГиМУ как области науки.

Наиболее «радикальная» точка зрения заключается в том, что ГиМУ как научная область не существует. Аргументы здесь таковы.

  • • В ГиМУ нет собственных сложившихся теорий, исследования по ГиМУ разнородны и опираются на комплекс теорий из областей политологии, экономики, социологии, менеджмента, психологии (Купряшин, 1997). Эта позиция, пожалуй, является исходной для всех стран, в которых ГиМУ начало развиваться поздно — как это случилось, например, в Российской Федерации вследствие предшествующей эпохи социалистического партийно-государственного управления.
  • • Для ГиМУ невозможно отделить науку от практики управления, оценки государственного управления заведомо политизированы. Этот аргумент в Российской Федерации стал ключевым в 2010 г. при получении серии отрицательных заключений на предложение создать новую научную специальность ВАК по ГиМУ. Другая, более «мягкая» разновидность этой же точки зрения на ГиМУ заключается в том, что область ГиМУ признается синтетической в образовательном плане, в ней представлены разнородные учебные дисциплины из других областей. В ГиМУ готовят «универсальных практических специалистов», готовых адаптироваться к работе в разных направлениях.

Вторая точка зрения относительно ГиМУ полагает данную область исследований либо частью менеджмента, либо рассматривает менеджмент как часть управления. Так, в (Латфуллин, Никитин, Серебренников, 2014) подчеркивается, что «употребление слов “менеджмент” и “управление” — это, скорее, вопрос лингвистики, нежели экономики». «Слово “менеджмент” следует употреблять, когда мы говорим об управлении в экономических системах, а “управление” — в тех случаях, когда мы имеем дело с социальными системами, такими как государство или политическое образование... Таким образом, заключим, что понятие “управление” более широкое и имеет множество синонимов, одним из которых является “менеджмент”» (там же, с. 14).

Наконец, к еще одной точке зрения, полагающей ГиМУ частью другой научной области, относится причисление ГиМУ к праву, поскольку в современном управлении все большее значение приобретают технологии управления, что означает расширение позитивно-регулирующих функций государства, изучаемых административным правом. Легалистская традиция особенно развита во Франции (в которой она сталкивается с политологической позицией системы Сьянс По), в Италии и в ряде Балканских стран (Kuhlman, Wollmann, 2014).

Видно, что представленные аргументы и позиции разнородны. Действительно, ГиМУ по своему предмету не похоже на математику, философию, науки фактографического ряда, технические науки. Это — социальная наука. Дополнительно ГиМУ обладает предметными особенностями в сравнении с другими социальными науками. В дискурсе ГиМУ описания ситуативны, поскольку управленческие ситуации всегда конкретны, неоднозначны с позиций возможностей действия, значительно отличаются друг от друга даже при внешнем сходстве. ГиМУ изучает взятые из реальности социального взаимодействия разнообразные механизмы, технологии, оценки, материальные и финансовые ресурсы управления, институты, кадры публичного управления, исследуя их во взаимосвязи.

В целом государственное управление как научная область, как мы полагаем, по своему предмету представляет собой совокупность исследований административных процедур (включая механизмы их подготовки, реализации и оценки результатов, а также изучение кадровых и иных ресурсов, используемых для подготовки и осуществления этих процедур) и реализующих эти процедуры институтов. Можно сказать, что административные процедурыосновной предмет ГиМУ, поскольку институты без акцента на административных процедурах изучаются в экономике, а правовое регулирование (форма) административных процедур изучается в административном праве. Как государство «работает», как административные процедуры выглядят, каковы алгоритмы (последовательности действий) реализации административных процедур, как эти алгоритмы учитывают рефлексивное поведение людей? — вот вопросы, встающие перед ГиМУ как исследовательской областью.

Можно сказать, что ГиМУ является «алгоритмической наукой», ее прикладная функция заключается в поддержке управленческой деятельности как совокупности know-how, в том числе в аналитической поддержке управленческих проектов.

Исследование административных процедур и институтов основывается на использовании административных теорий, в которых задаются общие представления о целях, предмете, методах изучения этих процедур и институтов, а также на анализе практики разработки, применения и оценки результатов применения административных процедур. У ГиМУ есть «свои» теории, история их развития, происходит смена главенствующих административных парадигм.

За рубежом в странах, в которых исследования по ГиМУ имеют значительно более длительную историю, существуют различные подходы к определению принадлежности ГиМУ к единой научной области. Эти исследования акцентируются, в частности, на анализе содержания административных процедур (Public Administration; акценты на структурно-кадровые проблемы; административные аспекты функционирования государственных органов; технологии управления государственной службой и т. д.), на методах анализа результативности и эффективности административных процедур, в особенности предоставления услуг, контрольно-надзорной деятельности и т. д. (Public Policy; аналитика сервисов, программ, политик, контроля и надзора), на процедурах взаимодействия администрации и общества (Public Affairs; взаимодействие государства и граждан, государственно-гражданское управление).

В целом проблема предметной принадлежности ГиМУ решается в настоящее время таким образом:

  • 1) направление ГиМУ в указанных трех вариантах признано на международном уровне, оно присутствует в основных международных библиометрических базах знаний;
  • 2) имеется несколько подходов к тому, с какими другими направлениями наиболее связано ГиМУ. Эти подходы таковы: правовой подход к государственному управлению (традиция легализма, особенно сильная в некоторых странах континентальной Европы — в Хорватии, Франции, Италии, отчасти ФРГ); менеджериальный подход к государственному управлению (США, Великобритания); политологический подход (Франция, система Сьянс По; КНР); экономико-менеджериаль- ный подход (Румыния). К последнему подходу тяготеет ряд университетов России.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >