Международное право окружающей среды

Тема 1

ПРЕДПОСЫЛКИ МЕЖДУНАРОДНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ

ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Предпосылки международно-правового регулирования в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов

Международное природоохранное сотрудничество: этапы формирования и развития

В истории развития международного сотрудничества в природоохранной сфере принято выделять четыре основных этапа.

Первый этап, условно обозначенный периодом 1839— 1948 гг., связывают с подписанием двусторонней Конвенции о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции от 2 августа 1839 г., которая устанавливала правила рыболовства в проливе Ла-Манш и Северном море^[1]. В 1875 г. Австро-Венгрия и Италия приняли Декларацию об охране птиц, полезных для сельского хозяйства, а в 1882 г. была подписана Конвенция о порядке регулирования рыболовства в Северном море (Великобритания, Бельгия, Дания, Франция, Германия и Голландия). В 1897 г. Россия, Япония и США подписали соглашение о совместном использовании и охране морских котиков в Тихом океане.

До XX в. было мало многосторонних или двусторонних международных природоохранных соглашений, и достигнутые договоренности были сосредоточены главным образом на трансграничных водах, правах на судоходство и рыболовство на общих водных путях при игнорировании загрязнения и других экологических проблем. Так, в начале XX в. между некоторыми странами были заключены соглашения, в числе которых: Конвенция об охране птиц, полезных для сельского хозяйства (1902), подписанная 12 правительствами Европы; Конвенция о сохранении и защите морских котиков (1911), заключенная Соединенными Штатами, Японией, Россией и Великобританией; Конвенция о защите перелетных птиц (1916), принятая Соединенными Штатами и Соединенным Королевством (от имени Канады), а затем распространенная в Мексике в 1936 г.

В 1930-х гг. Бельгия, Египет, Италия, Португалия, Южная Африка, Судан и Соединенное Королевство приняли Конвенцию о сохранении фауны и флоры в их естественном состоянии, в которой эти страны обязались сохранять естественную фауну и флору в Африке посредством национальных парков и заповедников. Испания и Франция подписали конвенцию, но так и не ратифицировали ее, а Танзания официально приняла ее в 1962 г. На Индию, которая присоединилась к соглашению в 1939 г., распространялись разделы документа, запрещающие «трофеи», полученные от любого животного, упомянутого в приложении^[2].

Конвенция по охране диких животных, птиц и рыб в Африке (известная как Лондонская конвенция 1900 г.) является первым многосторонним договором по охране дикой природы, подписанным европейскими колониальными державами в Лондоне в 1900 г. Несмотря на то, что данный договор не вступил в силу, он признается одним из самых ранних соглашений в истории по охране природы.

Первая научная неправительственная конференция, посвященная международной охране природы, состоялась еще в ноябре 1913 г. в Берне (Швейцария). Ее участниками стали представители 17 государств: Австрии, Аргентины, Бельгии, Великобритании, Венгрии, Германии, Дании, Испании, Италии, Нидерландов, Норвегии, Португалии, России, США, Франции, Швейцарии и Швеции. Конференция носила организационный и информативный характер, поэтому никаких практических мер не выработала. На конференции были заслушаны доклады представителей разных стран «о состоянии природных условий мира», после чего ее делегаты «признали срочную необходимость охраны природы»^[3].

Автором идеи «мировой охраны природы» (на международном и национальном уровнях) выступил швейцарский ученый Поль Саразин. Внимание участников было обращено на хищническое истребление морских млекопитающих (китов, тюленей и пр.), некоторых видов диких наземных животных и птиц, перья которых использовались в качестве украшения дамских шляп. Однако озвученные на конференции проблемы, по причине недовольства со стороны представителей промышленных кругов, не были поддержаны делегатами стран-участниц.

Общими дискуссиями ограничилась и работа I Международного конгресса по охране природы, состоявшегося в Париже в 1923 г. Только после окончания Второй мировой войны государства вновь обратились к указанным вопросам: к началу 1960-х гг. было проведено около 500 международных конференций, так или иначе относящихся к проблемам охраны природы.

Второй этап (1948—1972) характеризуется появлением многочисленных межправительственных и неправительственных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций (ООН) и Международного союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП), прямо или косвенно связанных с мировой охраной природы. В этот период экологическая проблема признается глобальной, а ее решение становится предметом деятельности ООН и ряда ее специализированных учреждений. Тогда же заключаются первые многосторонние международные договоры и соглашения, направленные на защиту и рациональное использование конкретных природных объектов и комплексов.

Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды на многосторонней основе претерпело существенные изменения в ходе своего становления и развития.

Весьма значимой для развития идеи охраны природы стала Нью-Йоркская конференция ООН по сохранению и утилизации ресурсов (17 августа — 6 сентября 1949 г.), участниками которой стали более 1000 делегатов из более чем 50 стран^[4]. В повестку дня конференции были включены следующие пункты: минеральные ресурсы, топливо и энергетика, вода, леса, земли, дикая природа и рыбные ресурсы. Предметом обсуждения стали проблемы критической нехватки ресурсов, взаимозависимости ресурсов, их использования и сохранения, разработки новых ресурсов с помощью применимых технологий, интегрированное развитие речных бассейнов и др. Данная конференция предопределила основные направления природоохранной деятельности ООН.

В 1949 г. под эгидой ООН при самом активном участии Международного союза охраны природы была проведена Международная научно-техническая конференция по защите природы (США, Лейк-Саксесс). Делегатами данной конференции был услышан призыв Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и МСОП относительно влияния экономики на природную среду, и в качестве рекомендации было высказано предложение о консультировании со стороны МСОП специализированных учреждений ООН по проблемам охраны природы, возникающим в процессе осуществления и реализации иных социальных задач.

Необходимость проведения специальной конференции по охране природы и рациональному использованию ее богатств была высказана на XXII сессии Генеральной Ассамблеи (ГА) ООН в конце 1967 г.

В 1968 г. данный вопрос был включен в повестку дня 45-й сессии Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС), на которой впервые уделялось внимание проблемам загрязнения. На XXIII сессии ГА ООН приняла резолюцию о созыве Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды^[5].

Важную роль в вопросе осознания мировым сообществом проблем охраны окружающей среды сыграли представители Римского клуба (1968), впервые обратившие внимание на проблему исчерпаемости природных ресурсов и пределы экономического роста.

Третий этап (1972—1992) связан с проведением в 1972 г. в Стокгольме Первой международной конференции ООН по проблемам окружающей человека среды и учреждением по ее рекомендации Программы ООН по окружающей среде, призванной координировать усилия международных организаций и государств в сфере международной охраны природы. Конференция приняла два основных документа: Декларацию принципов и План мероприятий.

Декларация включает 26 принципов, отражающих отношение мирового сообщества к проблеме окружающей среды. В числе этих принципов особое место занимают:

• • право человека на благоприятные условия жизни в окружающей среде, качественная сторона которой делает возможным достойный и благополучный образ жизни;
• • сохранение природных ресурсов на благо настоящего и будущих поколений;
• • суверенность прав государств на разработку природных ресурсов и ответственность государств за ущерб, причиненный окружающей среде.

План мероприятий включает 109 пунктов, касающихся организационных, политических и экономических вопросов охраны окружающей среды.

По решению конференции был создан постоянно действующий орган — Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП), а также образован фонд окружающей среды со штаб-квартирой в Найроби (Кения). День 5 июня объявлен Всемирным днем окружающей среды.

Несомненно, важным итогом Стокгольмской конференции является также и то, что после конференции обсуждение экологических проблем окончательно вышло за рамки задачи охраны только природной среды, объектом охраны становится также искусственно созданная среда обитания человека.

В этот период расширяется и углубляется международное природоохранное сотрудничество; заключаются конвенции по вопросам, в глобальном урегулировании которых заинтересовано все человечество; обновляются ранее принятые международные договоры и соглашения; активизируется работа по официальной и неофициальной кодификации отраслевых принципов международного экологического права.

Во второй половине минувшего столетия человечество впервые столкнулось с противоречиями между возрастающими социально-экономическими потребностями и возможностью биосферы удовлетворять их. Беспрецедентные по характеру и масштабам экологические проблемы обусловили выбор стратегии для координации предпринимаемых государствами действий. Не возникало сомнений: для их решения потребуются как минимум совместные усилия всех государств, поиск международных подходов и принципов. В связи с этим наиболее приемлемой для процесса развития, сочетающего разумный прогресс с непричинением ущерба окружающей среде, справедливо признана концепция устойчивого развития, формированию основ которой способствовали целенаправленные усилия как международных органов, так и международных неправительственных организаций, объединивших прогрессивных деятелей цивилизованных стран.

Четвертый этап истории международного природоохранного сотрудничества связан с проведением Второй Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (КОСР), которая состоялась в Рио-де-Жанейро (Бразилия) в июне 1992 г. (участники — свыше 180 государств со всего мира). К моменту ее проведения угроза экологической катастрофы приобрела всеобщий характер, а мировое сообщество осознало, что устойчивое развитие с его экономическими, социальными и экологическими аспектами — единственный способ выживания самого человечества.

Работа по подготовке данной конференции началась в 1989 г. и велась в течение двух с половиной лет. Созданный в декабре 1989 г. специальный Подготовительный комитет провел первую сессию КОСР в августе 1990 г. в Найроби; вторую и третью — в 1991 г. в Женеве; четвертую — в марте 1992 г. в Нью-Йорке.

В составе Подготовительного комитета действовали три рабочие группы. Первая (председатель — посол Швеции при ООН Бо Квеллен) рассматривала вопросы защиты атмосферы, ресурсов суши и биологического разнообразия; вторая (председатель — посол Нигерии при ООН Букар Шайб) — проблемы защиты океанов, морей, прибрежных зон и ресурсов пресной воды; третья (председатель — посол Чехословакии при ООН Бедрих Молдан) — прорабатывала организационно-правовые и институциональные аспекты.

На конференции в Рио-де-Жанейро были провозглашены 27 принципов устойчивого развития^[6].

В отличие от предложенных ранее псевдонаучных подходов к проблемам взаимодействия общества и природы, концепция устойчивого развития не отрицает, а признает процесс развития в качестве важнейшей цели мирового сообщества. В закрепивших концептуальные основы устойчивого развития международных документах уделяется преимущественное внимание не только сохранению отдельных природных ресурсов, но и устойчивому (т. е. экономически целесообразному и экологически обоснованному) их использованию. Принципиальный аспект очевиден: экономический рост может содействовать развитию только в том случае, если обеспечено полномасштабное использование его благ с учетом долговременных экономических, социальных и экологических потребностей развития и сохранения окружающей среды. Иными словами, концептуальная сущность устойчивого развития заключается в том, что использование природных ресурсов должно быть экономически выгодным, однако ограничено в интересах будущих поколений.

Вместе с тем было бы ошибочным связывать экологический кризис исключительно с нерациональным использованием природных ресурсов. В науке имеются достаточные подтверждения тому, что сама по себе ресурсная проблема не является критической для существования цивилизации и, в принципе, разрешима. Очевидно, что современные глобальные проблемы взаимозависимы и взаимообусловлены и в конечном счете упираются в различные аспекты взаимодействия человека и окружающей среды.

Положенные в основу концепции устойчивого развития принципы охраны окружающей среды в контексте экономического процветания и экологического благополучия человечества предопределили значимость устойчивого развития как модели решения глобальных политических, социальных, экономических и иных проблем, решать которые государствам предстоит в XXI в.^[7] Между тем сомнений не возникает: проблему реализации устойчивого развития человечество должно преодолеть в ближайшие десятилетия, и одна из ведущих ролей при этом отводится международному сотрудничеству.

Данные принципы стали основополагающими в определении понятия и сущности устойчивого развития как международного феномена. С этой точки зрения особый смысл приобретают, с одной стороны, права человека как глобального экологического субъекта, а с другой — права и обязанности государств как участников международных отношений. Через призму прав и обязанностей государств, положенных в основу принципов устойчивого развития, формируются современные международно-правовые подходы к решению проблем взаимодействия общества и окружающей среды.

Основными международными актами, принятыми на конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г., помимо Декларации по окружающей среде и развитию, являются: «Повестка дня на XXI век» — пространный документ объемом более 900 страниц, названный «основным программным документом на будущее»; Конвенция о биологическом разнообразии — один из наиболее значимых документов конференции, сформулировавший основные условия и принципы охраны животного мира и среды его обитания; Рамочная конвенция об изменении климата. На конференции были также приняты «Принципы лесоводства», однако, несмотря на важность документа для экосистемы Земли, он не был подписан сторонами.

С проведением указанной конференции связан процесс кодификации международного экологического права. Параметры и сроки исполнения положений принятой на конференции «Повестки дня на XXI век» были уточнены на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию, состоявшейся в Йоханнесбурге (ЮАР) в 2002 г. Основные акценты конференции были сосредоточены на обеспечении экологической безопасности, рациональном природопользовании, достижении устойчивого развития и сохранении окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений.

В документах, принятых на Саммите в Йоханнесбурге — Плане действий по реализации «Повестки дня на XXI век» и Политической декларации по устойчивому развитию, — отмечено, что принимаемые до настоящего времени государствами меры не предотвратили глобальную тенденцию ухудшения окружающей среды, серьезные экологические проблемы по-прежнему напрямую связаны с внутренними, прежде всего социально-экономическими условиями государств, а также неэффективностью национального экологического законодательства. В связи с этим особое внимание уделено не просто охране окружающей среды, а непосредственно проблеме реализации концепции устойчивого развития с ее экономическими, социальными и экологическими аспектами.

Несмотря на то, что решения Саммита в ЮАР носят промежуточный характер, определенные цели достигнуты. По-видимому, важнейшая из них — признание государствами коллективной ответственности за обеспечение сбалансированного экономического и социального развития, охраны окружающей среды на национальном, региональном и глобальном уровнях.

Очевидно, что понятие «коллективная ответственность», под которой подразумевается ответственность мирового сообщества, само по себе абстрактно; юридически значимый характер приобретает ответственность государств из международных соглашений, основанных на обязательствах сторон^[8].

Существенно, что получившие в минувшем столетии юридическое закрепление на международном уровне экологические права человека и международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в современный период рассматриваются в качестве правовой основы концепции устойчивого развития, а международно-правовая ответственность государств за состояние окружающей среды — в качестве необходимого условия ее практической реализации.

В начале XXI в. современные проблемы взаимодействия общества и окружающей среды отчетливо обозначились в русле общемировых тенденций урбанизации, регионализации и глобализации, которые могут либо препятствовать, либо способствовать обеспечению устойчивого развития, в зависимости от практических (в том числе правовых) мер, принимаемых на национальном уровне.

Через 20 лет после Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., 20—22 июня 2012 г., в Рио-де-Жанейро прошла Конференция ООН по устойчивому развитию, получившая неофициальное название «Рио + 20». Конференция стала ярким событием, ознаменовавшимся широким участием глав государств и правительств, представителей деловых кругов и гражданского общества. Общее число участников включало около 30 тыс. человек, 192 национальные делегации, почти половина из которых были представлены на уровне глав государств и правительств.

Итоговый документ, получивший название «Будущее, которого мы хотим», показал компромисс между странами в отношении их видения новой парадигмы развития. В нем также были затронуты вопросы, требующие глобального внимания: обеспечение образования; расширение прав и возможностей женщин; химические вещества и отходы; опустынивание; деградация земель и засуха; биоразнообразие, включая биологические ресурсы морей и океанов; предупреждение стихийных бедствий; изменение климата; загрязнение океана мусором; «зеленая» экономика в контексте устойчивого развития и ликвидации нищеты. Вместе с тем, по мнению экспертов,

¹

Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Е. А. Лукашева, А. В. Оболонский, Т. А. Васильева [и др.] ; ответственный редактор Е. А. Лукашева. М. : Норма, 2000. URL: https://search.rsl.ru/ru/ record/01000648292.

в документе не удалось отразить актуальность накопленных научных доказательств того, что многие экосистемы Земли в настоящее время находятся под опасным давлением и угрозой необратимой деградации.

25—TJ сентября 2015 г. в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке (США) состоялся Саммит по устойчивому развитию, в котором приняли участие более 150 мировых лидеров, чтобы официально принять новую «амбициозную» Повестку дня в области устойчивого развития. Встреча ознаменовалась принятием Генеральной Ассамблеей ООН Резолюции «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». В документе закреплено 17 целей и 169 задач в области устойчивого развития.

С точки зрения охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов особое значение имеют:

• • цель 12 «Обеспечение перехода к рациональным моделям потребления и производства»;
• • цель 13 «Принятие срочных мер по борьбе с изменением климата и его последствиями»;
• • цель 14 «Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития»;
• • цель 15 «Защита и восстановление экосистем суши и содействие их рациональному использованию, рациональное лесопользование, борьба с опустыниванием, прекращение и обращение вспять процесса деградации земель и прекращение процесса утраты биоразнообразия».

Однако обеспечение устойчивого развития возможно только путем поэтапного достижения всех намеченных целей и задач, поскольку документ носит универсальный характер, а изложенные в нем цели и задачи являются комплексными и неделимыми, обеспечивая сбалансированность экономического, социального и экологического компонентов устойчивого развития. Именно об этом констатировалось на Саммите по целям в области устойчивого развития, проходившем 24 и 25 сентября 2019 г., на котором был рассмотрен ход осуществления «Повестки дня в области устойчивого развития на период

¹

Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей 25 сентября 2015 г. [без передачи в главные комитеты (A/70/L.1)] 70/1. Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. URL: https://www.un. org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/l&Lang=R.

до 2030 года». По итогам Саммита, в октябре 2019 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла документ под названием «Политическая декларация политического форума высокого уровня по устойчивому развитию, созванного под эгидой Генеральной Ассамблеи».

В период становления и развития сотрудничества между государствами в области охраны окружающей среды проводились многочисленные международные конференции по различным аспектам охраны окружающей среды и устойчивого развития. Например, вопросы охраны городской среды и жизни в городах рассматривались на конференциях в Ванкувере (Канада) в 1976 г., в Стамбуле (Турция) в 1996 г.; вопросы народонаселения — на конференциях в Бухаресте (Румыния) в 1974 г., в Мехико (Мексика) в 1984 г., в Каире (Египет) в 1994 г., а вопросы изменения климата — на соответствующих конференциях, проведенных в 2009 г. в Копенгагене (Дания), в 2015 г. — в Париже (Франция), в 2016 г. — в Марракеше (Марокко); в 2019 г. — в Мадриде (Испания).

• [1] Копылов М. Н. Международное право о сохранении окружающей среды: уроки Второй мировой войны // Международное право — International Law. 2005. № 2 (22). С. 81—99. 2 Gillespie A. Conservation, Biodiversity and International Law. New Horizons in Environmental and Energy Law Series. New Zealand : University of Waikato, 2011.
• [2] Saving Earth. Encyclopedia Britannica. URL: https://www.britannica.com/ explore/savingearth/environmental-law. 2 Convention Designed to Ensure the Conservation of Variou Species of Wild Animals in Africa, Which are Useful to Man or Inoffensive. Filename: 1900-Preserv ationWildAnimalsBirdsFishAfrica.EN.txt. Source: British Parliamentary Papers. 1900. Cd. 101. Vol. 56. P. 825—837. URL: https://iea.uoregon.edu/treaty-text/1900-PreservationWildAnimalsBirdsFishAfric aENtxt.
• [3] Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М. : Международные отношения, 1982. С. 19, 20. 2 Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей среды. С. 19, 20.
• [4] Копылов М. Н., Копылов С. М. Забытые факты из истории международного экологического права: конференция ООН по сохранению и утилизации ресурсов 1949 г. // Евразийский юридический журнал. 2013. № 10 (65). С. 5—9. 2 International Technical Conference on the Protection of Nature. Conference technique internationale pour la protection de la nature lake success 19 + 9. Paris — Bruxelles, 1950. URL: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/ documents/1950-001-pg_i-xi.pdf.
• [5] Генеральная Ассамблея — Двадцать третья сессия. URL: https://undocs. org/ru/A/RES/2398%28XXIII%29.
• [6] Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию. Принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3—14 июня 1992 г. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/riodecl.shtml.
• [7] Ермолина М. А. Место и роль международной концепции устойчивого развития в XXI веке // Устойчивое развитие и экологический менеджмент : материалы Международной научно-практической конференции. 17—18 ноября 2005 г. СПб. : СПбГУ, ВВМ, 2005. С. 339—342.
• [8] Ермолина М. А. Место и роль международной концепции устойчивого развития в XXI веке. С. 339—342.