Федеральное законодательство в сфере государственно-частного партнерства

Федеральный закон о ГЧП определяет основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой проекта ГЧП, заключением, исполнением и прекращением соглашения о ГЧП, устанавливает соответствующие полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о ГЧП.

Анализ его положений свидетельствует о том, что он имеет и преимущества, и недостатки. К числу первых, бесспорно, относится решение главной имевшейся проблемы путем установления легитимного определения понятий «государственно-частное партнерство», «муниципально-частное партнерство» и других важных дефиниций (финансирующего лица, прямого соглашения, сравнительного преимущества), а также идентификации форм ГЧП. К числу недостатков Федерального закона о ГЧП можно отнести закрытый перечень объектов соглашения о ГЧП, установленный в нем запрет для частного партнера на передачу в залог объекта соглашения о ГЧП и (или) своих прав (залог допускается только в пользу финансирующего лица на основании прямого соглашения), ограничения по составу лиц на стороне частного партнера, ограниченные формы государственной поддержки, длительные сроки процедур рассмотрения проекта и др.

Общая его характеристика состоит в том, что он весьма структурировано и детально регламентирует весь цикл от стадии инициации и предварительной оценки проекта ГЧП, конкурсной процедуры до заключения соглашения о ГЧП и мониторинга его реализации. Так, в его содержание вошли отношения, связанные с разработкой и рассмотрением предложения о реализации проекта ГЧП, оценкой эффективности проекта и определением его сравнительного преимущества, принятием решения о реализации проекта ГЧП, проведением конкурса, формулированием существенных и иных условий соглашения о ГЧП, особенностями заключения, изменения и расторжения таких соглашений о ГЧП, случаями заключения соглашений о ГЧП без проведения конкурса, в том числе при частной инициативе и др.

Другими важными положениями Федерального закона о ГЧП являются установленные в нем гарантии прав частного партнера. Во-первых, это гарантия права частного партнера на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) органов власти. Во-вторых, это гарантия установления цен (тарифов) на производимые частным партнером товары и услуги, исходя из определенных соглашением о ГЧП объема инвестиций и сроков их окупаемости. Кроме того, частному партнеру гарантируются равные права и правовой режим деятельности, исключающий дискриминационные меры. В случае изменения законодательства, приводящего к ухудшению положения частного партнера по сравнению с его положением до вступления в силу указанных изменений, публичный партнер гарантирует принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций частного партнера и получение им изначально согласованного дохода. Для этих целей публичный партнер вправе увеличить размер бюджетного финансирования, срок действия соглашения о ГЧП, а также предоставить частному партнеру дополнительные государственные гарантии и др. Закон закрепляет также обязанность публичного партнера оказывать частному партнеру содействие в получении разрешений и (или) согласований.

Одновременно с этим Федеральный закон о ГЧП предоставляет публичному партнеру право контроля за исполнением соглашения о ГЧП/МЧП, которое означает его право беспрепятственного доступа на объект соглашения о ГЧП и к необходимой документации. Однако публичный партнер не вправе вмешиваться в осуществление хозяйственной деятельности частного партнера, а также разглашать конфиденциальные сведения.

Федеральным законом о ГЧП обеспечивается свободный бесплатный доступ к информации о соглашениях о ГЧП, включая решение о реализации проекта ГЧП, реестру соглашений о ГЧП, результатам мониторинга реализации этих соглашений, отчетам о результатах проверок, конкурсной документации и др. Исключение составляет информация, относящаяся к государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайне.

Важно обратить внимание на положения закона, определяющие вступление его в силу и переходный период. На основании ст. 48 Федерального закона о ГЧП он начал действовать с 1 января 2016 г. Также в нем было установлено, что региональные законы о ГЧП должны быть приведены в соответствие с ним. Интересная деталь: в первоначальной редакции закона для этого был установлен шестимесячный срок — до 1 июля 2016 г. Такие требования спровоцировали поспешную отмену ряда действующих региональных законов о ГЧП. Законодательные органы Ленинградской, Липецкой, Иркутской, Ярославской, Новосибирской, Ростовской областей и других регионов России признали утратившими силу собственные региональные законы о ГЧП[1]. Однако впоследствии указанный срок был продлен, и ныне действующая редакция Федерального закона о ГЧП предусматривает принципиально иной срок — до 1 января 2025 г. После указанной даты региональные законы о ГЧП должны применяться в части, не противоречащей положениям Федерального закона о ГЧП.

Что касается соглашений о ГЧП, заключенных до дня вступления в силу Федерального закона о ГЧП, то они действуют до окончания срока их действия на условиях, на которых они были заключены. Это норма, безусловно, является достоинством Федерального закона о ГЧП. Здесь российские законодательные органы продемонстрировали соблюдение принципов общего гражданского права и защитили права частных партнеров, которые участвуют в реализации проектов ГЧП на основе региональных законов о ГЧП.

Итак, краткая правовая характеристика Федерального закона о ГЧП состоит в том, что он создал ясную, стабильную и единообразную правовую среду для проектов ГЧП в России, уменьшил правовые риски и увеличил гарантии, а также установил важные процедуры и механизмы для подготовки и реализации проектов ГЧП. Наряду с этим Федеральный закон о ГЧП содержит ряд недостатков и правовых пробелов, которые становятся очевидными, если обратиться к правовым источникам ГЧП, создающим правовую среду ГЧП на очень высоком уровне, которые рассматриваются далее в параграфе 2.3 настоящего курса. Кроме того, многим участникам рынка ГЧП и иным правоприменителям представляется явным изъяном императивный характер изложения большинства положений Федерального закона о ГЧП.

Законодательство РФ о концессионных соглашениях состоит из Федерального закона о концессиях, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ. Из этого следует, что в отличие от Федерального закона о ГЧП, субъектам РФ и муниципальным образованиям не предоставлено никаких полномочий по регулированию отношений, связанных с заключением и исполнением концессионных соглашений[2].

Федеральный закон о концессиях достаточно полно регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения.

Как уже упоминалось, в отличие от Федерального закона о ГЧП в Федеральном законе о концессиях регламентирована только одна форма ГЧП — концессионные соглашения. Однако из его содержания следует, что и концессионные соглашения могут иметь несколько разновидностей. Во-первых, концессионер вправе осуществлять создание объекта либо реконструкцию объекта, а может и создание, и реконструкцию объекта концессионного соглашения. Таким образом, проект может быть структурирован по формам ВТО, RTO либо BRTO. Во-вторых, концессионер вправе осуществлять проектирование объекта концессионного соглашения, что влечет дополнительную модификацию форм — DBTO, DRTO либо DBRTO. Кроме того, Федеральный закон о концессиях предусматривает различные способы возврата инвестиций концессионера: он может получать платежи со стороны концедента, а может взимать плату с конечных пользователей. Но при этом неизменным остается ключевое условие — объект концессионного соглашения в течение срока действия концессионного соглашения находится в государственной/муни-ципальной собственности, и ни при каких условиях не выбывает в частную собственность концессионера. Также не полежит изменению целевое назначение объекта концессионного соглашения.

Федеральный закон о концессиях закрепляет исчерпывающий перечень объектов концессионного соглашения, его участников, срок действия концессионного соглашения, его существенные условия, порядок заключения, изменения и прекращения, последствия такого прекращения, ответственность сторон концессионного соглашения и др. Также в нем подробно регламентированы процедура проведения конкурса и последующих переговоров, процедура заключения концессионного соглашения без проведения конкурса по инициативе частных лиц и др. Важно заметить, что правовое регулирование процесса подготовки концессионного проекта в Федеральном законе о концессиях начинается именно с принятия решения о заключении концессионного соглашения, утверждения конкурсной документации и объявления конкурса. В отличие от Федерального закона о ГЧП в нем нет требований к предшествующим этому процедурам и критериям отбора проекта, который планируется реализовать на основе концессионного соглашения. Соответственно, концедент вправе вообще их не проводить. Также в отношении концессионных соглашений отсутствуют закрепленные в актах федерального уровня порядки проведения переговоров, осуществления контроля за исполнением соглашения, мониторинга реализации соглашений и т. п. Зато в Федеральном законе о концессиях предусмотрено заключение концессионных соглашений в соответствии с примерными соглашениями, утвержденными Правительством РФ. В настоящее время утверждено 13 примерных концессионных соглашений в отношении различных объектов[3].

Федеральный закон о концессиях провозглашает ряд важных и существенных гарантий для концессионера. Так, при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, концессионеру гарантируется защита его прав и законных интересов в соответствии с Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ. Также концессионер имеет право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Концессионеру гарантируется, что цены/тарифы и надбавки к ним устанавливаются, исходя из определенных концессионным соглашением объема инвестиций и сроков их осуществления в создание/реконструкцию или модернизацию объекта концессионного соглашения. Переход права собственности на объект концессионного соглашения к другому собственнику (например, от Российской Федерации к субъекту РФ) не является основанием для изменения или прекращения концессионного соглашения. Кроме того, концессионерам, в том числе концессионерам — иностранным юридическим лицам, гарантируются равные права, предусмотренные законодательством РФ, правовой режим деятельности.

Еще более важными являются гарантии на случай изменения действующего российского законодательства. В случае если принятые федеральные законы, иные нормативные правовые акты любого уровня приводят к увеличению совокупной налоговой нагрузки на концессионера или ухудшению положения концессионера таким образом, что он в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении концессионного соглашения, в том числе устанавливают режим запретов и ограничений в отношении концессионера, ухудшающих его положение по сравнению с режимом, действовавшим на момент заключения концессионного соглашения, концедент обязан принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций концессионера и получение им валовой выручки (дохода) в объеме не менее объема, изначально определенного концессионным соглашением. В качестве мер, обеспечивающих окупаемость инвестиций концессионера и получение им валовой выручки (дохода) в объеме не менее объема, изначально определенного концессионным соглашением, концедент вправе увеличить размер платы концедента по концессионному соглашению, срок концессионного соглашения с согласия концессионера, размер принимаемых на себя концедентом расходов на создание/реконструк-цию объекта концессионного соглашения, а также предоставить концессионеру дополнительные государственные или муниципальные гарантии.

В целом Федеральный закон о концессиях в настоящее время можно охарактеризовать как детальную, проработанную и достаточную правовую основу. В нем практически нет правовых пробелов, а жесткие и императивные рамки минимизированы. Но, как уже отмечалось, так было не всегда. Федеральный закон о концессиях за время своего действия подвергся существенным изменениям и дополнениям, продиктованным непосредственно практикой, и зачастую неудачной, его реализации. Наиболее прогрессивные его преобразования в первую очередь коснулись сферы автомобильных дорог (была введена плата концедента, концессионная плата и использование примерных концессионных соглашений для этих объектов стали не обязательны). Затем эти режимы были постепенно распространены на весь перечень объектов концессионных соглашений. В настоящее время особый правовой режим имеют концессионные соглашения в отношении отдельных объектов жилищно-коммунального хозяйства. Им посвящена специальная глава в Федеральном законе о концессиях, которая так и называется: «Особенности регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем».

  • [1] Например, областной Закон Ленинградской области от 06.05.2016 № ЗЗ-оз «О признании утратившим силу областного Закона “Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах”»; Закон Липецкой области от 11.05.2016 № 530-03 «О признании утратившим силу Закона Липецкой области “О государственно-частном партнерстве в Липецкой области”» и др.
  • [2] Исключение составляют случаи регламентации исполнения процедур и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые установлены Федеральным законом о концессиях.
  • [3] См.: Постановления Правительства РФ от 22.12.2006 № 791 «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования»; от 09.02.2007 № 90 «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения»; от 05.12.2006 № 744 «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов железнодорожного транспорта»; от 05.12.2006 № 739 «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении аэродромов, зданий и (или) сооружений, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также объектов производственной и инженерной инфраструктур аэропортов»; от 14.02.2009 № 138 «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения» и др.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >