Государственный надзор (контроль) за соблюдением трудового законодательства

Федеральный надзор государственной инспекции труда за соблюдением трудового законодательства

Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется (ст. 45 Конституции РФ).

Установление государственных гарантий по обеспечению прав работников и работодателей, осуществление государственного контроля (надзора) за их соблюдением, обеспечение права каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод, включая судебную защиту, являются основными принципами правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 2 ТК РФ).

В соответствии со ст. 352 ТК РФ одним из основных способов защиты трудовых прав и свобод является государственный контроль (надзор) над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Логично, что ст. 352, как и гл. 56 «Общие положения», закреплена в разделе XIII Трудового кодекса РФ «Защита трудовых прав и свобод...» и в этом контексте в большей мере согласуется с принципиальными нормами Конституции РФ и международного трудового права.

Однако название основного способа защиты и аналогичное название гл. 57 Трудового кодекса РФ, а также группа отношений по контролю (надзору) (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ст. 1 ТК РФ), не совсем соответствуют целям трудового законодательства и названию раздела XIII ТК РФ.

Более того, представляется, что такие правовые понятия, как «государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства...» (гл. 57 ТК РФ) и защита государственными органами либо, иначе — государственная защита (во внесудебном порядке) трудовых прав и свобод, неоднозначны.

Прежде всего, содержание понятия «защита трудовых прав и свобод» (как и вообще «защита прав и свобод человека и гражданина») должно включать в качестве обязательного (конститутивного) признака восстановление нарушенного права либо устранение препятствий для его реализации.

Другим обязательным признаком защиты трудовых прав и свобод должна быть деятельность юрисдикционных органов, профсоюзных и иных некоммерческих организаций (представителей работников и работодателей) либо самого человека и гражданина, т. е. самозащита.

И последним обязательным признаком защиты трудовых прав и свобод является наличие определенных процессуальных форм защиты (за исключением, пожалуй, самозащиты).

Нельзя не учитывать и этимологическое значение терминов «надзор» и «контроль».

Надзор — это орган, группа лиц для наблюдения за кем-чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил¹.

Контроль — проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора. Контроль за работой. Лица, занимающиеся этим делом, — контролеры^[1] .

В юридической науке отсутствует единство позиций и суждений по определению таких понятий, как «контроль» и «надзор», а также по их разграничению.

Так, некоторые исследователи полагают, что понятия «контроль» и «надзор» являются близкими, но не тождественными категориями. Контроль отражает управленческий аспект функционирования органов государственной власти, является интегрирующей, универсальной правовой категорией, объединяющей различные виды и формы проверочной деятельности. Контроль охватывает как проверку законности тех или иных действий и решений, так и их целесообразность.

Надзор, являясь формой проверочной деятельности, связан с наблюдением за законностью действий и решений, абстрагируясь от их целей, экономической выгоды, эффективности и т. д. Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля — в основном в отношении организационно подчиненных объектов, однако действующее законодательство предусматривает и межотраслевой, надведомственный контроль¹.

Представляет интерес точка зрения о том, что «контроль» и «надзор» как понятия не являются тождественными, вместе с тем они взаимосвязаны. Контроль представляет собой оценку деятельности подконтрольных объектов с точки зрения законности и включает непосредственное принятие контрольными органами мер по устранению нарушений и применение санкций; надзор же заключается в оценке деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности.

Вне зависимости от исторических и международных различий закономерным является наличие контрольно-надзорной функции, имманентно присущей государственной власти в качестве единой функции, трансформирующейся в один из способов защиты прав и свобод человека^[2] .

В юридической литературе отмечается, что важное значение имеет, прежде всего, отграничение понятия «государственный контроль» от понятий «контроль», «надзор», «проверка» и др. Все эти понятия перечисляются нередко как однородные. Кроме того, эти понятия трактуются неоднозначно представителями различных наук, что допустимо для научных дискуссий, но неприемлемо, когда речь идет о нормативных правовых актах, требующих четкости и однозначности такого сложного понятия, как «контроль». Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица.

В теории права распространено понимание контроля как функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.

Функции контроля осуществляют все органы государственной власти, и к ним применимо понятие «контролирующие органы». Но если для контролирующих органов функции контроля выступают составной частью других функций (планирование, организация, координация, регулирование), то для контрольных органов функция контроля является основной. В контрольных органах сущность их полномочий и действий выражается непосредственно, что позволяет отграничить деятельность этих органов от управленческой и контрольной деятельности неспециализированных органов государства.

Надзор и контроль отличаются друг от друга по объему, формам и методам воздействия¹.

Вместе с тем исследователь допускает противоречие, полагая, что правовая инспекция труда осуществляет государственный надзор и контроль и общественный контроль. Они являются нераздельными и детерминированы тем, что при осуществлении защитной функции они связаны единой целью государственного надзора и контроля и общественного контроля за соблюдением законодательства о труде, связью административных, юрисдикционных и общественных форм воздействия на нарушителей законодательства о труде^[3] .

В отдельных научных работах допускается не только смешение данных категорий, но и непоследовательность их трактовки. Так, государственный надзор и контроль рассматривается как форма защиты. Более того, формой государственного надзора и контроля в ч. 3 ст. 353 ТК РФ назван внутриведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляемый в подведомственных организациях федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления.

Далее, надзор и контроль как способ и форма защиты трудовых прав граждан, что предполагает возникновение отношений по государственному надзору и контролю, издание в рамках этих отношений правоприменительного акта, обязательного для исполнения. В свою очередь, по субъектному составу и содержанию отношения, возникающие при осуществлении внутриведомственного контроля, могут быть отнесены к отношениям по организации труда и управлению трудом, поскольку издание правоприменительного акта в этих отношениях предполагает наличие трудовых отношений.

Иная спорная позиция: надзор и контроль являются автономными, независимыми способами защиты трудовых прав, в связи с чем их легальное объединение в рамках ст. 352 ТК РФ неоправданно. На современном этапе отсутствуют органы государственной власти, совмещающие контрольные и надзорные полномочия в сфере труда, за исключением ведомственного контроля. С учетом данной позиции предлагается исключить из ТК РФ общее понятие «орган, осуществляющий контроль и надзор», сохранив самостоятельные органы надзора и контроля.

Надзор представляет собой деятельность властного характера без вмешательства во внутренние дела поднадзорного объекта, а контроль обычно выступает как составная часть организационноуправленческой деятельности того или иного органа. Отсюда и различие в деятельности органов надзора и контроля.

Органы надзора проверяют соблюдение законодательства и его единообразное применение. Цель контроля — дать конкретные предложения не только с точки зрения законности, но и с позиции целесообразности, следовательно, и эффективности использования подконтрольным объектом предоставленных ему полномочий¹.

Представляется обоснованной позиция исследователя о том, что система противоречива, так как контрольные полномочия смешаны с надзорными полномочиями. Даже в самой концепции идет смешение понятий «надзора» и «контроля». Это подтверждает, что даже у законодателя нет четких критериев для их разграничения, что отрицательно отражается на правоприменительной практике и требует от юридической науки более точного определения этих понятий. Поэтому необходимо более четко разграничить как терминологию, так и цели и задачи надзора и контроля на примере деятельности государственных инспекций труда^[4] .

Однако его суждение о том, что под государственным надзором за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, следует понимать особую деятельность государственной инспекции труда, регулируемую нормами трудового права, направленную на пресечение и предупреждение нарушений трудового законодательства со стороны работодателей, восстановление нарушенных трудовых прав работников, не совсем обоснованно и правильно. Во-первых, государственная инспекция труда осуществляет федеральный надзор; во-вторых, государственный надзор, а точнее федеральный надзор, осуществляет прокуратура. Следовательно, государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, недопустимо сужать до деятельности государственной инспекции труда.

Вряд ли можно согласиться и с позицией о том, что государственный надзор и контроль как форма защиты трудовых прав предполагает осуществление деятельности органов прокуратуры за соблюдением норм трудового права. Кроме того, формой государственного контроля и надзора за соблюдением норм трудового права должна быть признана деятельность органов федеральной инспекции труда.

Наряду с этим, формами государственного надзора и контроля следует признать деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по надзору и контролю в сфере:

— санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
— безопасности при использовании атомной энергии и т. д.^[5]

Такая трактовка не основана на законе, ибо указанные субъекты осуществляют государственный надзор, а не государственный контроль (см. ст. 354, 357, 366—369 ТК РФ).

Государственный надзор и контроль должен занимать ведущее место в решении вопросов защиты трудовых прав.

Защита трудовых прав может иметь место в том случае, если деятельность по надзору и контролю приводит к устранению нарушений прав и законных интересов работников. В связи с этим надзор и контроль должен обеспечивать реальное восстановление трудовых прав и законных интересов работников.

Деятельность по осуществлению государственного надзора и контроля не исчерпывается только выявлением нарушений и их устранением. Так, в соответствии со ст. 356 ТК РФ к числу основных полномочий органов федеральной инспекции труда, наряду с выдачей предписаний об устранении выявленных нарушений трудового законодательства, относятся информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства, информирование в установленном порядке органов государственной власти, анализ обстоятельств и причин выявленных нарушений, подготовка предложений по совершенствованию трудового законодательства.

Особенностью государственного надзора и контроля является то, что он выступает в качестве способа защиты трудовых прав, реализуемого в определенных формах.

В сфере трудовых отношений сущность государственного надзора и контроля проявляется в установлении соответствия приказов (распоряжений) работодателя нормам трудового законодательства.

Надзор и контроль следует рассматривать как единую функцию, направленную на защиту трудовых прав работников от нарушений со стороны работодателя. Данная функция может быть реализована в осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.

Вместе с тем термин «защита» означает то, что защищает, служит обороной; защищающая сторона в судебном процессе и т. д.¹ С учетом этого рассмотрим последовательно нормы гл. 57 ТК РФ и определимся в принципиальном смысле: являются ли они или не являются нормами о защите трудовых прав и свобод работников и работодателей.

Так, ст. 353 ТК РФ предусматривает, что федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством РФ.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством РФ уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Уместно подчеркнуть, что ч. 2 ст. 353 ТК РФ несколько не согласуется с ее названием, а, по сути, она ближе к институту охраны труда (раздел X Кодекса). Не случайно ст. 210 ТК РФ закрепляет в качестве основного направления государственной политики в области охраны труда «государственный надзор и контроль над соблюдением государственных нормативных требований охраны труда»^[6] .

С учетом указанных принципиальных норм Конституции РФ, раздела XIII и ст. 352 ТК РФ и основных признаков понятия защиты трудовых прав и свобод, вызывает недоумение закрепление в гл. 57 Кодекса целого ряда статей и норм. Естественно, возникает вопрос: какое отношение имеют нормы ст. 353, 353.1 и 354 ТК РФ к защите трудовых прав и свобод и к трудовому праву вообще?! Нормы этих статей со всей очевидностью должны быть отнесены к другой отрасли российского права — административному праву.

В частности, ст. 353.1 ТК РФ закрепляет, что ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов РФ.

Далее, ст. 354 ТК РФ предусматривает, что федеральная инспекция труда — единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда)¹.

Руководство деятельностью федеральной инспекции труда осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, — главный государственный инспектор труда РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ.

В рассматриваемом контексте несколько согласуются с концепцией защиты трудовых прав и свобод нормы ст. 355 ТК РФ, в которой предусмотрены принципы деятельности и основные задачи федеральной инспекции труда.

В соответствии с данной статьей деятельность федеральной инспекции труда и ее должностных лиц осуществляется на основе принципов уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности.

Основными задачами федеральной инспекции труда являются:

— обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;
— обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
— обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права^[7] ;
— доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Таким образом, содержание ст. 355 ТК РФ несколько выходит за пределы предлагаемой концепции, ибо только первая задача федеральной инспекции труда в определенной мере соответствует замыслу основополагающей ст. 352 ТК РФ.

В данном аспекте классическим примером является ст. 356 Кодекса. Так, в соответствии с возложенными на федеральную инспекцию труда задачами закреплены следующие ее основные полномочия:

— осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
— анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;
— осуществляет в соответствии с законодательством РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях;
— направляет в установленном порядке соответствующую информацию в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, правоохранительные органы и суды;
— проверяет соблюдение установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;
— обобщает практику применения, анализирует причины нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, готовит соответствующие предложения по их совершенствованию;
— анализирует состояние и причины производственного травматизма и разрабатывает предложения по его профилактике, принимает участие в расследовании несчастных случаев на производстве или проводит его самостоятельно;
— принимает необходимые меры по привлечению в установленном порядке квалифицированных экспертов и (или) организаций в целях обеспечения надлежащего применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, получения объективной оценки состояния условий труда на рабочих местах, а также получения информации о влиянии применяемых технологий, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников;
— запрашивает у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов прокуратуры, судебных органов, работодателей и других организаций и безвозмездно получает от них информацию, необходимую для выполнения возложенных на нее задач;
— ведет прием и рассматривает заявления, письма, жалобы и иные обращения граждан о нарушениях их трудовых прав, принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав;
— осуществляет информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
— информирует общественность о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведет разъяснительную работу о трудовых правах граждан;
— готовит и публикует ежегодные доклады о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в установленном порядке представляет их Президенту РФ и в Правительство РФ;
— проверяет соблюдение требований, направленных на реализацию прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также порядка назначения, исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей;
— направляет в национальный орган по аккредитации представления о приостановке действия аттестата аккредитации организации, проводящей специальную оценку условий труда и допускающей нарушение требований законодательства о специальной оценке условий труда;
— направляет в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, предложение об аннулировании сертификата эксперта на право выполнения работ по специальной оценке условий труда в связи с допускаемым этим экспертом нарушением законодательства о специальной оценке условий труда;
— направляет в соответствующие органы государственной власти информацию о фактах нарушений, действиях (бездействии) или злоупотреблениях, которые не подпадают под действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
— организует и проводит мероприятия, направленные на профилактику нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в соответствии с ежегодно утверждаемой ею программой профилактики таких нарушений;
— принимает меры по принудительному исполнению обязанности работодателя по выплате начисленных, но не выплаченных в установленный срок работнику заработной платы и (или) других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношений;
— иные полномочия в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ^[8].

В большей мере к административному праву относится ст. 357 ТК РФ, предусматривающая основные права государственных инспекторов труда и определяющая их административно-правовой статус.

Так, государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право:

— в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения проверки организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей — физических лиц;
— запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, иных организаций и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;
— изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, с уведомлением об этом работодателя или его представителя и составлять соответствующий акт;
— расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве;
— предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке;
— направлять в суды требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда;
— выдавать предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда;
— запрещать использование средств индивидуальной и коллективной защиты работников, если такие средства не соответствуют обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании, и государственным нормативным требованиям охраны труда;
— составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготавливать и направлять в правоохранительные органы и в суд другие материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
— выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве;
— предъявлять организации, проводящей специальную оценку условий труда, обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований законодательства о специальной оценке условий труда;
— принимать решение о принудительном исполнении обязанности работодателя по выплате начисленных, но не выплаченных в установленный срок работнику заработной платы и (или) других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношений, в соответствии со ст. 360.1 Кодекса.

В случае обращения профсоюзного органа, работника или иного лица в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда), государственный инспектор труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению. Данное предписание может быть обжаловано работодателем в суд в течение 10 дней со дня его получения работодателем или его представителем (ч. 2 ст. 357 ТК РФ).

Из судебной практики

Н. А. Коваленко обратился в суд с иском к ФГБОУ ВО «Дальневосточный государственный университет путей сообщения» (далее — ДВГУПС) о признании приказа о дисциплинарном взыскании незаконным и его отмене.

Судом установлено, что истец Н. А. Коваленко, помимо обращения в суд с иском для разрешения индивидуального трудового спора, также за защитой своих трудовых прав обратился в Государственную инспекцию труда в Хабаровском крае.

В соответствии со ст. 357 ТК РФ государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право в том числе предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке.

Государственным инспектором труда выдано ДВГУПС предписание, которое обязало ДВГУПС в соответствии со ст. 22 и 193 ТК РФ отменить приказ «О применении дисциплинарного взыскания» в отношении Н. А. Коваленко ввиду отсутствия у работодателя законных оснований.

Таким образом, на момент рассмотрения настоящего дела оспариваемый истцом Н. А. Коваленко приказ отменен ответчиком во исполнение предписания государственного инспектора труда, которым признано его несоответствие требованиям трудового законодательства, с которым ответчик согласился, в установленном законом порядке его не оспорил, доказательства обратного представителем ответчика суду не представлены¹.

Однако ч. 1 ст. 219 КАС РФ предусматривает правило о 3-ме-сячном сроке обжалования административного акта, а исключения могут быть установлены только в КАС РФ, а не в другом НПА, что является коллизией общей (ч. 1 ст. 219 КАС РФ) и специальной (ч. 2 ст. 357 ТК РФ) норм, требующей оперативного разрешения. Для устранения такой юридической коллизии целесообразно было бы внести изменение в ч. 1 ст. 219 КАС РФ^[9] .

К сожалению, трудовым законодательством не определено понятие очевидного нарушения прав работников. Данное понятие не разъяснено Верховным Судом РФ. Поэтом критерии очевидности нарушения прав остаются субъективными¹.

Из судебной практики

1. В соответствии с абз. 1 ч. 1 ст. 356 ТК РФ федеральная инспекция труда осуществляет федеральный государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Абзацем 6 ч. 1 ст. 357 ТК РФ установлено, что государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников По смыслу данных положений закона при проведении проверок государственный инспектор труда выдает обязательное для исполнения работодателем предписание только в случае очевидного нарушения трудового законодательства. Трудовые споры, в том числе неурегулированные разногласия между работодателем и работником, рассматриваются в рамках ст. 381—397 ТК РФ комиссиями по трудовым спорам или судами.

В связи с этим, осуществляя функцию по надзору и контролю за работодателями, государственная инспекция труда выявляет правонарушения, но не решает трудовые споры, так как не может подменять собой органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

В соответствии с Конвенцией МОТ от 11 июля 1947 г. № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» инспектору труда не предоставлено право выносить обязательные для исполнения работодателем предписания по трудовым спорам. Судебная коллегия считает, что спор по выплате дополнительного вознаграждения за работу по трудовому договору в силу ст. 381 ТК РФ является индивидуальным трудовым спором, подлежащим рассмотрению либо комиссией по рассмотрению трудовых споров, либо судом.

Следовательно, оспариваемое предписание вынесено государственным инспектором труда по вопросам, не относящимся к его компетенции, а потому является незаконным^[10] .

2. А. А. Мамаев был уволен по п. 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ. Между ним и ГКУ «Редакция газеты “Заман”» возник индивидуальный трудовой спор.

А. А. Мамаев обратился одновременно в суд с иском о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда и в Государственную инспекцию труда

Кабардино-Балкарской Республики с заявлением об оспаривании законности увольнения.

По смыслу ст. 357 ТК РФ при проведении проверок государственный инспектор труда выдает обязательное для исполнения работодателем предписание только в случае очевидного нарушения трудового законодательства. Трудовые споры между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора... рассматриваются в рамках ст. 381—397 ТК РФ КТС или судами.

Таким образом, осуществляя функцию по надзору и контролю за работодателями, государственная инспекция труда выявляет правонарушения, а не разрешает правовые споры, так как не может подменять органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

В соответствии с Конвенцией МОТ от 11 июля 1947 г. № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле», ратифицированной Россией 11 апреля 1998 г., инспектору труда не предоставлено право давать обязательные для исполнения работодателем предписания по трудовым спорам.

Спор относительно правомерности издания работодателем приказа об увольнении А. А. Мамаева по п. 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ в связи с сокращением штата в силу ст. 381 Кодекса является индивидуальным трудовым спором, подлежащим рассмотрению в суде.

Следовательно, предписание об отмене приказа об увольнении А. А. Мамаева по п. 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ было вынесено государственным инспектором труда по вопросу, не относящемуся к его компетенции, а потому неправомерно.

Кроме того, на момент вынесения предписания законность приказа об увольнении А. А. Мамаева была предметом судебного рассмотрения, в связи с чем инспектор труда не обладал полномочиями выдавать работодателю предписание относительно требований, рассматриваемых в судебном порядке.

Данное определение вынесено не только с явным и грубым нарушением норм материального права, но и без каких-либо законных оснований.

Таким образом, оспаривая увольнение в связи с сокращением штата не только в Государственной инспекции труда, но и в судебном порядке, А. А. Мамаев вправе был ожидать результата разрешения этого спора судом, а до указанной даты его отсутствие на рабочем месте не может расцениваться как прогул, учитывая, что с приказом ответчика от 30 мая 2013 г. о восстановлении его на работе он ознакомлен не был^[11].

3. Институт водных и экологических проблем ДВО РАН (далее — ИВЭП ДВО РАН) обратился в суд с административным иском к Государственной инспекции труда в Хабаровском крае об оспаривании предписания. Обращаясь в административным иском, ИВЭП ДВО РАН указывает, что в данном случае Государственная инспекция труда превысила свои полномочия, поскольку фактически разрешила индивидуальный трудовой спор, тогда как в силу ст. 356 ТК РФ государственная инспекция труда осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением работодателем законодательства, ч. 1 ст. 357 ТК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 357 ТК РФ в случае обращения профсоюзного органа, работника или иного лица в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда), государственный инспектор труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению.

При выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, государственный инспектор труда вправе устранить нарушения, допущенные в отношении работника, посредством вынесения обязательного для работодателя предписания. Из указанных выше правовых норм следует, что правоотношения между федеральной инспекцией труда и работодателями возникают в связи с защитой федеральной инспекцией труда прав работников. В данном случае при проведении государственной инспекции труда были выявлены очевидные нарушения работодателем трудового законодательства, в связи с чем государственная инспекция труда в рамках предоставленных абз. 2 ст. 356 и абз. 6 ст. 357 ТК РФ полномочий правомерно вынесла обязательное для работодателя предписание^[12].

4. Как следует из материалов дела, основанием привлечения ООО «К-групп Восток» к административной ответственности послужило нарушение им ч. 2 ст. 22, ст. 152, ч. 3 ст. 301 ТК РФ, выразившееся в невыполнении обязанности по соблюдению норм трудового законодательства в части оплаты труда работника Общества, а именно: ему не произведена оплата междувахтового отдыха; не оплачена в повышенном размере сверхурочная работа; начисление заработной платы работнику за часы работы в марте и мае 2019 г. не соответствует фактически отработанным часам в эти месяцы.

Рассмотрев жалобу ООО «К-групп Восток», судья городского суда вынес решение, которым отменил постановление должностного лица Государственной инспекции труда в Камчатском крае и прекратил производство по делу, указав, что разногласия, возникшие между ООО «К-групп Восток» и работником по вопросу оплаты труда, являются индивидуальным трудовым спором. Государственная инспекция труда не является органом, разрешающим трудовые споры, и не может его заменить. Вместе с тем с указанными выводами в полном объеме согласиться нельзя.

В силу ст. 352 ТК РФ каждый имеет право защищать свои трудовые права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. К основным способам защиты трудовых прав и свобод отнесен государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Таким образом, работнику предоставлено право выбора способа защиты нарушенных трудовых прав, в том числе посредством обращения в государственную инспекцию труда.

Статьей 356 ТК РФ предусмотрен перечень полномочий федеральной инспекции труда, к которым отнесены, в частности, осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий...

Исходя из приведенных норм ТК РФ, государственная инспекция труда, осуществляя функцию по надзору за работодателями, выявляет допущенные ими нарушения норм трудового законодательства и иных нормативных правовых актов и принимает меры по их устранению.

Из материалов дела усматривается, что 5 сентября 2019 г. ФИО обратился в Государственную инспекцию труда в Камчатском крае с жалобой, в которой указал на требование работников ООО «К-групп Восток» произвести оплату за трудоустройство в размере 15 000 руб., на невыдачу спецодежды, неоплату междувахтового отдыха. Просил провести проверку по изложенным фактам, возвратить ему 15 000 руб., оплатить междувах-товый отпуск, возместить затраты на спецодежду. На основании поступившей жалобы распоряжением (приказом) заместителя руководителя Государственной инспекции труда в Камчатском крае от 9 сентября 2019 г. в отношении ООО «К-групп Восток» назначено проведение внеплановой документарной проверки.

В ходе проверки установлено нарушение ООО «К-групп Восток» трудового законодательства, о чем составлен акт проверки от 9 октября 2019 г. 9 октября 2019 г. ООО «К-групп Восток» выдано предписание об устранении нарушений трудового законодательства, которым среди прочего на ООО «К-групп Восток» возложена обязанность произвести ФИО перерасчет и выплату заработной платы за март, май 2019 г., произвести расчет и оплату сверхурочной работы за март 2019 г., произвести расчет и оплату междувахтового отдыха.

Решение Камчатского краевого суда от 4 марта 2020 г. по делу № 21-69/2020.

В рассматриваемом аспекте вызывает сомнения закрепление в гл. 57 ТК РФ ст. 358 об обязанностях государственных инспекторов труда, которая, по сути, устанавливает административно-правовой порядок инспектирования работодателей и вряд ли может быть отнесена к предмету трудового права России. Так, государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязаны соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы работодателей — физических лиц и работодателей — юридических лиц (организаций).

Государственные инспекторы труда обязаны хранить охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую и иную), ставшую им известной при осуществлении ими своих полномочий, а также после оставления своей должности, считать абсолютно конфиденциальным источник всякой жалобы на недостатки или нарушения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, воздерживаться от сообщения работодателю сведений о заявителе, если проверка проводится в связи с его обращением, а заявитель возражает против сообщения работодателю данных об источнике жалобы.

Особо следует отметить те статьи гл. 57 ТК РФ, которые не имеют практически никакого отношения к защите трудовых прав и свобод работников и работодателей. Например, ст. 359 ТК РФ предусматривает, что государственные инспекторы труда при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону, т. е. закрепляется их независимость.

В принципиальном смысле не согласуется (за некоторым исключением) с рассматриваемой концепцией и ст. 360 ТК РФ, которая устанавливает порядок организации и проведения проверок работодателей. В частности, порядок проведения проверок должностными лицами федеральной инспекции труда определяется ратифицированными РФ конвенциями МОТ по вопросам инспекции труда, ТК РФ, иными федеральными законами, а также решениями Правительства РФ.

Государственные инспекторы труда в целях осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проводят плановые и внеплановые проверки на всей территории Российской Федерации любых работодателей (организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей — физических лиц) в порядке, установленном федеральными законами с учетом особенностей, установленных ст. 360 ТК РФ.

Предметом проверки является соблюдение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнение предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений и о проведении мероприятий по предотвращению нарушений норм трудового права и по защите трудовых прав граждан.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

• истечение срока исполнения работодателем выданного федеральной инспекцией труда предписания об устранении выявленного нарушения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
• поступление в федеральную инспекцию труда:
- — обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц федеральной инспекции труда и других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор)), органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах нарушений работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе требований охраны труда, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников, а также приведших к невыплате или неполной выплате в установленный срок заработной платы, других выплат, причитающихся работникам, либо установлению заработной платы в размере менее размера, предусмотренного трудовым законодательством,
- — обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах уклонения от оформления трудового договора, ненадлежащего оформления трудового договора или заключения гражданско-правового договора, фактически регулирующего трудовые отношения между работником и работодателем,
- — обращения или заявления работника о нарушении работодателем его трудовых прав,
- — запроса работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте в соответствии со ст. 219 Кодекса;
• наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) федеральной инспекции труда о проведении вне
1

Данный абзац, очевидно, может быть отнесен к защите трудовых прав работников. Термин «граждан» не соответствует закону; см. ст. 1, 20 ТК РФ и др.

плановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в абз. 4 или 5 ч. 7 ст. 360 ТК РФ, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном федеральным законом, без согласования с органами прокуратуры.

Предварительное уведомление работодателя о проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в абз. 4, 5 или 6 ч. 7 ст. 360 ТК РФ, не допускается.

Особенности проведения проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти в области обороны, безопасности, внутренних дел, исполнения наказаний, принудительного исполнения и уполномоченному органу управления использованием атомной энергии, устанавливаются Президентом РФ или Правительством РФ.

Новеллой гл. 57 является ст. 360.1 ТК РФ, согласно которой в случае неисполнения работодателем в срок предписания государственного инспектора труда об устранении выявленного нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, связанного с выплатой работнику заработной платы и (или) других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношений, государственный инспектор труда принимает решение о принудительном исполнении обязанности работодателя по выплате начисленных, но не выплаченных в установленный срок работнику заработной платы и (или) других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношений (далее — решение о принудительном исполнении).

Информация, содержащая разъяснения о порядке принятия решения о принудительном исполнении, включается в предписание государственного инспектора труда, указанное в ч. 1 ст. 360.1 ТК РФ.

Решение о принудительном исполнении от имени федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в порядке, установленном Кодексом, принимается государственным инспектором труда по истечении срока, установленного предписанием государственного инспектора труда, указанным в ч. 1 ст. 360 ТК РФ, при отсутствии сведений о его исполнении по результатам внеплановой проверки, предусмотренной абз. 2 ч. 7 ст. 360 Кодекса, но не позднее 1 месяца после истечения указанного срока или не позднее 1 месяца после вступления в законную силу решения суда о признании законным данного предписания в случае его обжалования в суд.

Решение о принудительном исполнении является исполнительным документом, оформляется в соответствии с требованиями, установленными законодательством РФ об исполнительном производстве, и в течение 3 рабочих дней после дня принятия данного решения направляется государственным инспектором труда по почте заказным письмом с уведомлением или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, работодателю, который имеет право в течение 10 дней со дня получения обжаловать данное решение в суд¹.

Решение о принудительном исполнении подписывается государственным инспектором труда и заверяется печатью соответствующего территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

В случае, если решение о принудительном исполнении не исполнено и истек срок его обжалования, экземпляр данного решения в форме электронного документа, подписанного государственным инспектором труда усиленной квалифицированной электронной подписью, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, направляется на исполнение в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

Согласно ст. 361 ТК РФ решения государственных инспекторов труда могут быть обжалованы соответствующему руководителю по подчиненности, главному государственному инспектору труда РФ и (или) в суде. Решения главного государственного инспектора труда РФ могут быть обжалованы в суде^[13] .

С точки зрения логики построения системы и структуры ТК РФ, нельзя признать обоснованным включение в гл. 57 ст. 362 об ответственности руководителей и иных должностных лиц организаций, а также работодателей — физических лиц, виновных в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Для этой цели в Кодексе предусмотрена гл. 62 «Ответственность за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права», где и должны быть предусмотрены все нормы ТК РФ о такой ответственности (в том числе и норма ст. 362).

Иначе следовало бы решить вопрос о «судьбе» ст. 363— 364 ТК РФ об ответственности за воспрепятствование деятельности государственных инспекторов труда и ответственности государственных инспекторов труда. В первом и во втором случаях ответственность установлена федеральными законами, т. е. КоАП РФ и УК РФ.

С учетом указанных выше обязательных (конститутивных) признаков понятия защиты трудовых прав и свобод представляется также необоснованным включение в предложенную концепцию ст. 365 ТК РФ о взаимодействии федеральной инспекции труда с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по федеральному государственному надзору в установленной сфере деятельности, иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами прокуратуры, профессиональными союзами (их объединениями), объединениями работодателей, другими организациями.

Полагаем, что нельзя относить к концепции защиты трудовых прав и свобод нормы гл. 57 ТК РФ соответственно:

— о Федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности (ст. 366)¹;
— Федеральном государственном энергетическом надзоре (ст. 367)^[14] ;
— Федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре (ст. 368);
— Государственном надзоре за соблюдением требований ядер-ной и радиационной безопасности (ст. 369).

Указанные федеральные надзоры — это исполнительно-распорядительная деятельность государства исключительно в сфере охраны труда в отраслях экономики и на определенных объектах.

В принципиальном смысле создается впечатление, что гл. 57 ТК РФ направлена не на защиту трудовых прав и свобод, а является правовой основой деятельности государственных инспекций труда в качестве функции исполнительной власти, т. е. содержит административно-правовое начало.

В связи с этим представляется спорной точка зрения исследователя о том, что в системе трудового права сформировался институт государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Он состоит из совокупности правовых норм, регулирующих определенный вид однородных общественных отношений, государственного надзора и контроля специально уполномоченными органами (ч. 2 ст. 1 ТК РФ). Институт включает в себя несколько подинститутов. Они структурно вписаны в него, характеризуются определенной взаимосвязанностью и взаимозависимостью.

Поэтому можно выделить следующие подинституты:

— подинститут надзора и контроля, состоящий из совокупности правовых норм, регулирующих деятельность федеральной инспекции труда (государственных инспекций труда);
— подинститут государственного санитарно-эпидемиологического надзора;
— подинститут государственного технического надзора, объединяющего государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью, энергетический надзор и государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности;
— подинститут внутриведомственного государственного контроля, включающий в себя нормы, регулирующие отношения органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления^[15].

Кардинальное изменение концепции защиты трудовых прав и свобод в гл. 57 ТК РФ обусловливает также необходимость и целесообразность исключения из ст. 1 Кодекса нормы о правовом регулировании отношений по «государственному контролю (надзору), профсоюзному контролю за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права». Вместо него важно предусмотреть норму о правовом регулировании отношений по «защите трудовых прав и свобод», тем самым оно будет приведено в соответствие с разделом XIII и гл. 56 ТК РФ и с основополагающей защитной функцией трудового права России.

Несомненный научный и практический интерес представляет ранее действовавший (до 1 февраля 2002 г.) КЗоТ РФ. Согласно ст. 244 Кодекса государственный надзор и контроль над соблюдением законодательства о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм собственности и подчиненности осуществляли специально уполномоченные на то государственные органы и инспекции в соответствии с федеральными законами. Идеальная правовая конструкция, определяющая эту сферу исполнительной деятельности государства как не относящуюся к трудовому праву, которая, к сожалению, не была учтена в ТК РФ.

В определенной мере заслуживает внимания опыт законотворчества Республики Беларусь. В гл. 39 Трудового кодекса РБ от 26 июля 1999 г. № 296-3 предусмотрены нормы о надзоре и контроле над соблюдением законодательства о труде. В частности, ст. 462 ТК РБ закрепляет, что надзор и контроль над соблюдением законодательства о труде осуществляют специально уполномоченные государственные органы надзора и контроля в порядке, установленном законодательством.

Республиканские органы государственного управления и иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы осуществляют контроль над соблюдением законодательства о труде в отношении подчиненных им организаций.

Статья 464 ТК РБ регулирует отношения по взаимодействию органов надзора и контроля над соблюдением законодательства о труде.

Таким образом, всего лишь две лаконичные статьи Трудового кодекса РБ посвящены государственному надзору и контролю над соблюдением законодательства о труде и имеют, очевидно, прежде всего информационное значение для основных субъектов трудового права — работников и работодателей.

Однако сущностное в другом: Трудовой кодекс РБ не рассматривает, а Кодекс законов о труде РФ не признавал такую деятельность основным способом защиты трудовых прав и свобод, что представляется обоснованным, ибо «государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства о труде» и «защита трудовых прав и свобод», как уже подчеркивалось, неоднозначные правовые понятия.

Кроме того, представляется, что из ст. 353 ТК РФ «незаслуженно» исключена норма о прокурорском надзоре. Очевидно, что законодатель не учел ту важнейшую роль в защите трудовых прав и свобод, которую осуществляет прокуратура России^[16].

Поэтому полагаем, что было бы своевременным закрепление в гл. 57 ТК РФ отдельной статьи о защите трудовых прав и свобод работников и работодателей Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами, включив в нее в том числе известные правовые формы: протесты и представления.

Не совсем объяснимо и обоснованно сформулировано название гл. 57 Кодекса «Государственный контроль (надзор) и ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права» с акцентом на контроль. Вместе с тем содержание главы посвящено преимущественно федеральному надзору.

Федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется на основе не только гл. 57 ТК РФ, но и соответствующего Положения¹.

Некоторые нормы НПА несомненно позитивны.

Так, в Положении предусмотрено, что:

• федеральный государственный надзор в сфере труда осуществляется федеральной инспекцией труда в отношении любых работодателей (юридических лиц (организаций) независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, работодателей — физических лиц, в трудовых отношениях с которыми состоят работники), а также иных субъектов, которые в соответствии с федеральными законами наделены правом заключать трудовые договоры (далее — работодатели) (п. 2)^[17] ;
• по результатам проверки государственные инспекторы труда принимают меры по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений работодателями обязательных требований (п. 15);
• в целях применения при осуществлении федерального государственного надзора в сфере труда риск-ориентированного подхода деятельность работодателей — юридических лиц и работодателей — физических лиц, зарегистрированных в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей и осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее — юридические лица, индивидуальные предприниматели), подлежит отнесению к определенной категории риска в соответствии с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности (п. 17);

• проведение плановых проверок в отношении деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска осуществляется со следующей периодичностью для категорий:
— высокого риска — один раз в 2 года,
— значительного риска — один раз в 3 года,
— среднего риска — не чаще чем один раз в 5 лет,
— умеренного риска — не чаще чем один раз в 6 лет.

В отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся (п. 20).

При этом нельзя не отметить, что охватить всех работодателей плановыми проверками раз в 5 лет действующим штатом государственных инспекторов труда у Роструда не получилось. Периодичность плановых проверок с этим штатом составит раз в 26 лет. Низкий охват проверочными мероприятиями подконтрольных субъектов обусловлен тем, что при действующей модели надзора Роструд при имеющихся ресурсах может обеспечить проверку лишь около 1,6 % всех подконтрольных субъектов.

Вместе с тем согласно МОТ необходимый охват проверками инспекции труда подконтрольных субъектов должен быть обеспечен на уровне 15—20 %Т

Многочисленные нормы Положения вряд ли уместны с позиции концепции защиты трудовых прав и свобод.

В частности, сроки и последовательность выполнения административных процедур при осуществлении федерального государственного надзора в сфере труда устанавливаются административными регламентами исполнения государственных функций (п. 5 Положения).

Федеральная инспекция труда осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по федеральному государственному надзору в установленной сфере деятельности, иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами прокуратуры, профессиональными союзами (их объединениями), объединениями работодателей, другими организациями.

Взаимодействие осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 6 Положения).

Наряду с нормами, непосредственно не относящимися к защите трудовых прав и свобод работников и работодателей, Положение содержит нормы, по сути дублирующие отдельные статьи гл. 57 ТК РФ. Например, согласно п. 3 Положения федеральный государственный надзор в сфере труда осуществляется в соответствии с ратифицированными РФ конвенциями МОТ по вопросам инспекции труда, ТК РФ, другими федеральными законами, Положением и иными решениями Правительства РФ^[18].

Пункт 7 Положения предусматривает, что федеральный государственный надзор в сфере труда осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий государственных инспекторов труда, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

а) истечение срока исполнения работодателем выданного государственными инспекторами труда предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
б) поступление в федеральную инспекцию труда:
- — обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц федеральной инспекции труда и других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор)), органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах нарушений работодателями обязательных требований, в том числе требований охраны труда, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников, а также приведших к невыплате или неполной выплате в установленный срок заработной платы, других выплат, причитающихся работникам, либо установлению заработной платы в размере менее размера, предусмотренного трудовым законодательством,
- — обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах уклонения от оформления трудового договора, ненадлежащего оформления трудового договора или заключения гражданско-правового договора, фактически регулирующего трудовые отношения между работником и работодателем,

— обращения или заявления работника о нарушении работодателем его трудовых прав,
— запроса работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте в соответствии со ст. 219 ТК РФ;
в) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) Роструда или государственной инспекции труда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (п. 10 Положения)¹.

При осуществлении федерального государственного надзора в сфере труда государственные инспекторы труда имеют право:

а) беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать работодателей в целях проведения их проверки;
б) запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных организаций и безвозмездно получать от них документы, объяснения и информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;
в) изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, с уведомлением об этом работодателя или его представителя и составлять соответствующий акт;
г) расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве^[19] ;
д) предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований в сфере труда, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке;
е) направлять в суды требования о ликвидации юридических лиц (организаций) или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда;

ж) выдавать предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда;
з) запрещать использование средств индивидуальной и коллективной защиты работников, если такие средства не соответствуют обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании, и государственным нормативным требованиям охраны труда;
и) составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах своих полномочий, подготавливать и направлять в правоохранительные органы и в суд другие материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
к) выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении обязательных требований в сфере труда, о возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве;
л) предъявлять организации, проводящей специальную оценку условий труда, обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований законодательства о специальной оценке условий труда (п. 13 Положения)¹.

Также дублируют нормы гл. 57 ТК РФ следующие положения:

— решения государственных инспекторов труда, вынесенные по результатам проверки, могут быть обжалованы соответствующему руководителю по подчиненности, главному государственному инспектору труда Российской Федерации и (или) в суде;
— решения главного государственного инспектора труда Российской Федерации могут быть обжалованы в суде (п. 14 Положения)^[20] ;
— за противоправные действия или бездействие государственные инспекторы труда несут ответственность, установленную законодательством РФ (п. 16 Положения).

В контексте исследования представляет определенный теоретический и практический интерес Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора} и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 июля 2020 г.) (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ).

Федеральный закон № 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также устанавливает права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Федеральный закон № 294-ФЗ определяет понятие государственного контроля (надзора) как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее — юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных Федеральным законом № 294-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями^[21].

Проверка — совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (ст. 2 Федерального закона № 294-ФЗ).

Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ;
4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами^[22].

В целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) может применяться риск-ориентированный подход.

Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных Федеральным законом № 294-ФЗ случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска — также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований (ст. 8.1 Федерального закона № 294-ФЗ).

В целях предупреждения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля осуществляют мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, в соответствии с ежегодно утверждаемыми ими программами профилактики нарушений.

В целях профилактики нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля:

— обеспечивают регулярное (не реже одного раза в год) обобщение практики осуществления в соответствующей сфере деятельности государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
— выдают предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должно содержать указания на соответствующие обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, нормативный правовой акт, их предусматривающий, а также информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) юридического лица, индивидуального предпринимателя могут привести или приводят к нарушению этих требований (ст. 8.2 Федерального закона № 294-ФЗ).

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

В случаях, установленных федеральными законами или положением о виде федерального государственного контроля (надзора), отдельные виды государственного контроля (надзора) могут осуществляться без проведения плановых проверок.

Правительством РФ в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 8.1 Федерального закона № 294-ФЗ, может быть установлено, что в случае, если деятельность юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемые ими производственные объекты отнесены к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности, плановая проверка таких юридического лица, индивидуального предпринимателя не проводится.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено ч. 9 и 9.3 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем за 3 рабочих дня до начала ее проведения.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан.

Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

• истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

• поступление в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля заявления от юридического лица или индивидуального предпринимателя о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение соответствующей внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования);
• мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
- — возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан,
- — причинение вреда жизни, здоровью граждан;
• приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

При выявлении по результатам предварительной проверки лиц, допустивших нарушение обязательных требований, получении достаточных данных о фактах, указанных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, уполномоченное должностное лицо органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля подготавливает мотивированное представление о назначении внеплановой проверки по основаниям, указанным в п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ.

О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не менее чем за 24 ч до начала ее проведения любым доступным способом.

В случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.

В случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания (ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ).

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

В течение 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в орган государственного контроля (надзора) указанные в запросе документы (ст. 11 Федерального закона № 294-ФЗ).

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю (ст. 12 Федерального закона № 294-ФЗ).

Срок проведения каждой из проверок, предусмотренных ст. 11 и 12 Федерального закона № 294-ФЗ, не может превышать 20 рабочих дней.

Правительством РФ в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 8.1 Федерального закона № 294-ФЗ, может быть установлен сокращенный срок проведения проверки в случае, если деятельность юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемые ими производственные объекты отнесены к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности (ст. 13 Федерального закона № 294-ФЗ).

Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Юридические лица независимо от организационно-правовой формы в соответствии с уставными документами, индивидуальные предприниматели имеют право осуществлять защиту своих прав и (или) законных интересов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемые организации вправе:

1) обращаться в органы прокуратуры с просьбой принести протест на противоречащие закону нормативные правовые акты, на основании которых проводятся проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
2) обращаться в суд в защиту нарушенных при осуществлении государственного контроля (надзора) прав и (или) законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся членами указанных объединений, саморегулируемых организаций (ст. 23—24 Федерального закона № 294-ФЗ).

Целесообразно отметить, что некоторые нормы Федерального закона № 294-ФЗ не совсем соответствуют Конвенции МОТ № 81. В частности, в ней предусматривается проведение проверок без предварительного уведомления (хотя такое уведомление все же возможно, если инспектор сочтет, что оно не повредит самой проверке). Однако в Федеральном законе № 294-ФЗ закреплена норма о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения кото

Формулировка «право осуществлять защиту своих прав и (или) законных интересов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации» неконкретна и неопределенна.

рой указаны в п. 2 ч. 2 ст. 10, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), не менее чем за 24 ч до начала ее проведения любым доступным способом.

Коллизия существует и относительно определения количества проверок. Так, ст. 16 Конвенции МОТ № 81 закрепляет, что проверки должны проводиться так тщательно и часто, как это необходимо, т. е. международно-правовой акт не содержит никаких ограничений.

Согласно Федеральному закону плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено ч. 9 и 9.3 ст. 9.

Далее, в соответствии со ст. 12, 13 Конвенции МОТ № 81 инспектору труда предоставлено право беспрепятственного прохода на территорию проверяемого объекта при наличии документов, подтверждающих его полномочия, а в ст. 14 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора). Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора). В ином случае результаты проверки могут быть аннулированы (ст. 20 Федерального закона № 294-ФЗ)¹.

Итак, защита трудовых прав и свобод субъектами федерального надзора осуществляется следующими способами:

1) предупреждение правонарушений;
2) выявление правонарушений;
3) пресечение правонарушений;
4) восстановление нарушенных трудовых прав.

В контексте предоставления полномочий федеральной инспекции труда следует ориентироваться на выполнение ею функции защиты трудовых прав и свобод^[23] .

С проблемой разграничения компетенции суда и государственной инспекции труда связан вопрос о том, является ли обращение в инспекцию труда уважительной причиной пропуска срока обращения в суд. Конституционный Суд РФ отказал в рассмотрении нескольких жалоб граждан на ст. 392 ТК РФ. В обращениях заявители ссылались на то, что нормы законодательства «исключают возможность восстановления пропущенного срока для обращения в суд по делам об увольнении в случае, если работник избрал иной способ защиты трудовых прав — обращение в государственную инспекцию труда и прокуратуру и в связи с ожиданием ответа пропустил срок обращения в суд». Конституционный Суд РФ указал, что пропущенный по уважительным причинам срок может быть восстановлен судом, решающим данный вопрос с учетом всех обстоятельств конкретного дела¹.

Несогласованности в позициях и подходах между органами, реализующими функции по защите трудовых прав, негативно сказываются на работниках, которые обращаются за защитой прав в инспекцию труда и позже лишаются возможности защищать свое право в судебном порядке^[24] . Минтрудом России разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации по вопросам совершенствования федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права». Проектом предполагается дополнить ст. 358 ТК РФ нормами, которые предусматривают, что государственный инспектор труда при выявлении нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязан вынести работодателю предупреждение, за исключением выявления нарушений, влекущих выдачу предписаний либо применение наказаний в виде административного штрафа.

Предупреждение выносится за впервые совершенное нарушение трудового законодательства и при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, а также за нарушение трудового законодательства, не влияющее напрямую на права работников. В случае неустранения работодателем указанных в предупреждении нарушений в установленный в нем срок без уважительных причин государственный инспектор труда обязан выдать работодателю обязательное для исполнения предписание или составить протокол об административном правонарушении.

Предполагается, что перечень видов нарушений трудового законодательства, за совершение которых государственный инспектор труда обязан вынести работодателю предупреждение, будет утверждать Минтруд России. Данный законопроект представляется обоснованным.

[1] Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 371. 2 Там же. С. 286. 3 К видам государственного контроля относятся президентский и парламентский контроль, контроль органов исполнительной власти, судебный контроль, судебный конституционный контроль, контроль Уполномоченного по правам человека. См.: Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2000. К международным контролирующим организациям относятся: Секретариат ООН, Совет Европы и др.
[2] См.: Петров Е. Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. 2 См.: Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
[3] Марков К. В. Конституционно-правовые основы развития государственного контроля в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 14. 2 Марков К. В. Указ. соч. С. 14. 3 См.: Барбашова Т. П. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудовых прав работников : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
[4] См.: Завьялов М. Ф. Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде как способы защиты прав работников : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 2 См.: Попова О. И. Место и роль государственных инспекций труда в системе государственного надзора и контроля Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 3 Попова О. И. Указ. соч.
[5] См.: Костян И. А. Правовые проблемы защиты трудовых прав работников в условиях рыночных отношений в России : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук.
[6] Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 220. 2 См. также ст. 216 ТК РФ.
[7] Существует точка зрения, что законодатель в ст. 354 ТК РФ необоснованно уполномочивает органы федеральной инспекции труда и надзорными, и контрольными функциями. Предлагается ч. 1 ст. 354 ТК РФ изложить в следующей редакции: «Федеральная инспекция труда — это единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда)». См.: Са-бельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. 2 Термин «положений» не уместен.
[8] В 2019 г. в ходе всех надзорных мероприятий государственными инспекциями труда было выявлено свыше 308,6 тыс. нарушений трудового законодательства (в 2018 г. — 322 тыс.).
[9] Решение Железнодорожного районного суда г. Хабаровска от 28 февраля 2020 г. по делу № 2-703/2020. 2 Позиция Верховного Суда РФ: обжалование предписаний ГИТ осуществляется только в порядке гражданского судопроизводства, так как при обжаловании затрагиваются трудовые права работников. См.: Письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15.
[10] См.: Определение Верховного Суда РФ от 27 декабря 2017 г. № 42-КГ17-5. 2 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20 июля 2012 г. Дело № 19-КГ12-5.
[11] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 июня 2014 г. Дело № 21-КГ14-4.
[12] Решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 20 мая 2019 г. по делу № 2А-3289/2019.
[13] Следовало бы исключить из гл. 57 ТК РФ термин «требования», так как нормативные правовые акты содержат нормы (правила), а не требования. 2 Статью 361 ТК РФ следовало бы уточнить, а именно: «Предписания государственного инспектора труда могут быть обжалованы руководителю государственной инспекции труда или главному государственному инспектору труда РФ и (или) в суд в течение 10 дней со дня вынесения». При этом в ст. 361 ТК РФ слово «решение» заменить на «предписание», что в большей мере соответствует гл. 57 ТК РФ.
[14] Вопреки названию данной статьи ТК РФ в ее содержании закреплено, что Государственный надзор за соблюдением требований по безопасному ведению работ на опасных производственных объектах осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. 2 Аналогично расхождение между названием и содержанием: «Федеральный надзор...» и «Государственный надзор...» (ст. 367 ТК РФ); «Федеральный государственный...» и «Государственный надзор...» (ст. 368 ТК РФ). 3 Не совсем правильно суждение отдельных юристов об участии, например, Ростехнадзора в защите трудовых прав работников. При этом подчеркивается, что Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия в области государственной безопасности в указанной сфере. См.: Барбашова Т. П. Указ. соч.
[15] См.: Попова О. И. Указ. соч.
[16] Значительный рост нарушений трудовых прав работников, выявленных прокурорами, существенно скорректировал их удельный вес в числе правонарушений в социальной сфере от 60—62 до 75—76 %.
[17] Утверждено постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 875 (с изм. и доп. от 30 апреля 2018 г.). 2 Следовало бы исключить из п. 1, 4, 10, 15 Положения термин «требования», так как нормативные правовые акты содержат нормы (правила), а не требования. 3 Утверждены постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
[18] Сравните со ст. 360 ТК РФ.
[19] В п. 10 Положения, к сожалению, не предусмотрена норма Кодекса о том, что внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в абз. 4 или 5 ч. 7 ст. 360 ТК РФ, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном федеральным законом, без согласования с органами прокуратуры. 2 Целесообразно вместо термина «на производстве» записать «на работе», так как расследование травматизма производится и в непроизводственной сфере (здравоохранение, культура, образование, спорт и т. д.).
[20] Сравните со ст. 357 ТК РФ. В п. «к» Положения следовало бы вместо термина «требований» указать «правил (норм)», а вместо термина «на производстве» закрепить «на работе»; в п. «л» термин «требований» необходимо исключить. 2 Сравните со ст. 361 ТК РФ. 3 Там же.
[21] Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru
[22] Представляется спорным относить к основным принципам защиты «ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (п. 7 ст. 3 Федерального закона № 294-ФЗ).
[23] Разумеется, в коллизионных случаях следует применять нормы Конвенции МОТ № 81 (ст. 15 Конституции РФ). 2 В данном аспекте позитивна Рекомендация МОТ от 22 октября 1923 г. № 20 об инспекции труда: «главной функцией системы инспекции должно быть обеспечение проведения в жизнь законов и правил, относящихся к условиям труда и защите трудящихся во время работы», «сами по себе они [дополнительные обязанности инспекторов] тесно связаны с основной целью обеспечения охраны здоровья и безопасности трудящихся».
[24] Конституционный Суд РФ : офиц. сайт. URL: http://www.ksrf.ru 2 Князева Н. А. Сроки обращения за защитой трудовых прав работников: юридическая природа, продолжительность и порядок применения // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 4. С. 451—457. 3 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru

Государственный надзор (контроль) за соблюдением трудового законодательства

Федеральный надзор государственной инспекции труда за соблюдением трудового законодательства

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства работодателями

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ НОРМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА

АУДИТ РАСЧЕТОВ ПО ОПЛАТЕ ТРУДА И СОБЛЮДЕНИЯ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Аудиторская проверка учета расчетов с персоналом по оплате труда и соблюдению трудового законодательства

Федеральная инспекция труда как орган федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства: система органов и полномочия