Теория рациональной бюрократии: содержание и критика

Макс Вебер стал первым исследователем, давшим действительно систематизированный анализ феномена государственной бюрократии. Его проблема рассматривалась немецким социологом в таких трудах, как «Хозяйство и общество», «Парламент и правительство в преобразованной Германии» и др. Он выдвинул концепцию идеальных типов власти, легитимного государства: легального, традиционного и харизматичного. Данная типология основана на мотивах подчинения или характере легитимности, признанных управляемым индивидом. Рациональное господство основано на вере в легальность носителей власти и обязательность легитимного управления; традиционное или патриархальноена вере в связанный характер старых традиций и в легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть; харизматический тип власти основан на выходящей за рамки обыденной личной преданности, которая вызвана наличием связанного дара или доблести у человека, и доверии к установленному или найденному им порядку.

Рациональная бюрократия М. Вебера основывается на исследовании легального господства, для которого характерно подчинение членов организации системе безличных абстрактных правил, изменяемых в соответствии с принятыми процедурами. Наиболее чистым типом этого господства является то, которое осуществляется бюрократическим управленческим аппаратом, состоящим из чиновников, которые действуют в соответствии с рядом принципов:

  • — они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;
  • — они организованы в четко установленную иерархию должностей;
  • — каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;
  • — чиновники занимают должность на основе добровольного договорного соглашения;
  • — кандидаты на замещение должности отбираются на основании их специальной квалификации на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования;
  • — чиновники назначаются на должность, а не избираются;
  • — вознаграждением служит постоянное денежное жалование с правом на пенсию;
  • — должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;
  • — существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;
  • — чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;
  • — он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю[1].

Данные принципы и есть основа рациональной бюрократии.

М. Вебер делал акцент на том, что повсеместное распространение феномена бюрократии (во всех государственных структурах) вызвано в первую очередь ее эффективностью в сравнении с другими формами управления. Быстрота, точность, безличность, надежность, дисциплина, постоянство управленческого процесса и его унификация, преемственность, единоначалие, специализация, экономичность и сведение к минимуму конфликтов — все это, по мнению М. Вебера, достигает наивысшего развития в бюрократической организации.

Бюрократия в современном М. Веберу обществе являла собой отнюдь не только безличный инструмент управления, а особую социальную группу с собственными взглядами и ценностными ориентирами. Собственно, идеальным типом рациональной бюрократии социолог считал аппарат, чиновники которого не имеют какой- либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Однако по факту бюрократическая власть в его время была весьма значительной. Она опиралась, равно как и сейчас, на знание, которым обладает бюрократический аппарат, на особые навыки, которые получают чиновники в ходе профессионального образования или переподготовки, на специальные источники информации.

Если у бюрократии есть способность влиять на выработку политического курса, полагал М. Вебер, то феномен бюрократии принимает негативный окрас, что обусловлено преимущественно отсутствием у чиновника качеств, необходимых подлинному политическому деятелю. Интересно мнение социолога о том, каким должен быть идеальный тип чиновника, — он должен обладать такими качествами, как безличность и беспристрастность, готовность выполнять любые приказы; уметь эффективно действовать в рамках существующих законов и предписаний; предпочитать чувство долга всем остальным и, безусловно, иметь профессиональную квалификацию. Кроме того, чиновник не должен бороться, т. е. страсть и борьба — это стихия политика, который должен рисковать всем (должностью, карьерой), отстаивая собственный политический курс, и быть готовым уйти в отставку в случае непринятия его идей.

Политик должен быть свободным в своем мышлении и суждениях, находить сторонников, союзников, единомышленников, идти на компромиссы и обладать независимым материальным положением. Безусловно, стоит констатировать, что бюрократия, которая эффективна в системе современного управления, не подготовлена к реализации своей основной функции определения государственной политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, тогда, когда она становится органом принятия политических решений, а не исполнителем, расценивалось М. Вебером как злоупотребление властью.

В целом М. Вебер принимал бюрократический аппарат как механизм, машину. А. Ф. Зверев писал по этому поводу следующее: «если обычная машина безжизненна, то бюрократическая — живая, причем обе машины представляют собой сгустившийся застывший дух. И коль скоро это обстоятельство дает уже мертвой машине власть принуждать человека к служению ей (как это происходит на фабриках), тем в большей степени его подчиняет “живая машина” бюрократической организации»[2]. Окончательная реализация универсальной бюрократизации в условиях всевластия бюрократии государственного управления, которая создает адекватную себе форму капитализма, т. е. государственный капитализм, означала бы превращение общества в единую фабрику со строго иерархич- ными отношениями, которые вновь заставят вспомнить о древнем кастовом строе.

Исходя из вышесказанного, можно заключить, что, по мнению М. Вебера, бюрократия послебуржуазного общества способна превратиться в тотально неконтролируемую обществом группу с особым статусом, и следствием этого будет конфликт между ней и институтами буржуазной демократии. Социолог полагал, что будущее этих конфликтов отнюдь не благоприятно для демократии. Сама масштабность государственных монополистических структур, сложность задач управления большими системами делали технически невозможной «непосредственную» демократию и тем самым лишали массы управляемых тех свобод, которыми они располагали в эпоху либерального капитализма.

Развитие идей М. Вебера также нашло свое отражение в концепциях известных школ менеджмента, например, в трудах таких известных ученых, как Д. Мини, А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик и др. — представителей «классической школы», одной из целей которой была разработка принципов административно-государственного управления. Так, например, сформулированные А. Файолем четырнадцать принципов управления, по его мнению, должны позволять сформулировать эффективную и рациональную систему управления, лишенную критических точек, которые связаны с принятием и реализацией конкретным элементом аппарата управления (бюрократом, чиновником) управленческого решения.

Созданная в 30-е гг. XX в. «школа человеческих отношений», как известно, делала акцент на неспособности осознания человеческих отношений в качестве ключевого элемента эффективности организации. А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и другие полагали, что организация — это человеческая система, и особо важными являются социологические и социально-психологические аспекты поведения ее членов. В своих исследованиях ученые выделяли обязательность анализа психологических факторов, которые вызывают удовлетворенность работников своим трудом, так как в нескольких экспериментах им удалось добиться оптимизации производительности труда посредством совершенствования психологического климата и усиления мотивации персонала. Одновременно с этим было доказано, что хорошие межличностные отношения не ведут к высоким трудовым результатам в административных организациях, а мотивация, которая ориентирует сотрудников на достижение высоких результатов, более важна, чем просто фактор удовлетворенности. В рамках данной концепции исследователями были разработаны мотивационное модели, используемые в теории административногосударственного управления. Например, Абрахам Маслоу представил научному миру свою пирамиду потребностей, в соответствии с которой мотивами поступков людей являются преимущественно потребности социальные, эгоистические, которые позволяют реализовывать творческие и иные возможности, способные лишь частично быть удовлетворенными за счет денег. Исследователь указывал, что после удовлетворения одной из потребностей индивидуум приступает к удовлетворению следующей по системе «от элементарных потребностей к высшим», создавая тем самым их определенную иерархию. Пирамида потребностей, с точки зрения А. Маслоу, включает в себя следующие элементы: психологическое равновесие, безопасность, принадлежность к группе, уважение, самореализация. На основании этих выводов ученый рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, которые включают создание благоприятного социально-психологического климата в трудовом коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широкого спектра возможностей для самореализации.

Изучая вопрос бюрократии, нельзя не уделить внимание функциональному подходу. Через призму данного подхода феномен бюрократии рассматривается как «здоровый», нормальный институт, а негативное проявление бюрократической практики в виде волокиты, формализма и т. п., как мы раньше писали, всего того,

что обозначается понятием «бюрократизм», характеризуется как патология, дисфункция. Яркий представитель функционального подхода, американский ученый Алвин Гоулднер писал: «мелочная опека загоняет управление в порочный круг: начальник видит отсутствие мотивации у работников, он начинает бдительно следить за ними и придираться к ним, это вызывает недовольство работников и усиливает их апатию. Начальник приходит к тому, с чего начал. Мелочная опека не решает проблем». Исходя из этого положения, правила, которые выработаны для устранения или уменьшения напряженности, исключая личное начало, необходимое в отношениях работника и подчиненного, в результате эту напряженность могут укрепить за счет «поощрения» низкой мотивации сотрудника.

В целом зарубежные исследователи принимают бюрократическое управление как достаточно эффективное, но все зависит от условий среды: они должны быть постоянными, а задачи управления и ситуацииоднотипными. В случае если проблемы разнообразны, изменчивы, проявляются в различных аспектах взаимодействия и взаимосвязей, то бюрократическая организация сталкивается с непреодолимым или труднопреодолимым препятствием, а принципы специализации, иерархии, безличности и нормативного регулирования всех сторон деятельности предприятия только усугубляются. Соответственно, слепое следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличность в отношениях порождает бесчувственность и бюрократическое безразличие.

Исследование положений, которые вошли в теории и концепции школ управления по поводу феномена рациональной бюрократии, показывает, что их представители преимущественно обращают внимание на формально-структурные аспекты или фактор человеческих сторон административной организации. Важно отметить, что каждая из теорий выявляет в объекте исследования присущие ему процессы и элементы, существующие как противоречивое, однако и взаимодополняющее единство, что позволяет этим теориям сосуществовать, конструировать и дополнять друг друга, тем самым расширяя поле общего научного поиска, которое органично включает достижения различных научных школ.

В 50—60-е гг. прошлого века также стали появляться труды Г. Саймона, Р. Мертона, П. Блау, М. Крозье и т. п., которые делали попытку систематизации понятия и сущности рациональной бюрократии, однако, как справедливо отмечает А. В. Оболонский, названные ученые осуществляли лишь замену терминологии в той же самой теоретико-методологической конструкции. Так, например, американский ученый Г. Саймон дополнил концепцию формальной организации элементами теории неформальной организации, хотя для Вебера был важен ценностно-нейтральный подход. Иными словами, государственный служащий по-прежнему являл собой незначительный элемент административной системы, пусть и обладающий индивидуальными свойствами. Все же для Саймона данные свойства были фактором оптимизации работы организации, а рациональность и эффективность как высшие организационные ценности, миссия и цель деятельности организации сомнению не подвергались. Еще один американский социолог Питер Блау полагал, что ключевыми критериями определения бюрократической организации являются мобилизация и координация усилий различных профессиональных групп с целью достижения общественно значимых целей. С его точки зрения, их деятельность не может строго соответствовать регламентам, и, комментируя концепцию бюрократического управления Вебера, он отмечал неоптимальность ее идеально-типической конструкции, не имеющей практической эффективности. Блау писал: «дав описание функций различных элементов, он [Вебер] не учел ни их дисфункций, ни конфликтов, возникающих между составляющими систему элементами. <...> Другое обвинение, выдвигаемое против веберовского анализа, заключается в том, что он обращал внимание только на формально создаваемые аспекты бюрократии, игнорируя неформальные отношения и несанкционированные шаблоны поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций»1.

Интересно привести точку зрения Роберта Кинга Мертона. Он разделял управленческие системы на «механическую» и «органическую». Первая состоит из структур, соотносимых с рациональной моделью и способных решать долгосрочные стабильные задачи. Вторая же система относится к условиям стабильности, когда на базе четко выраженной иерархии указания и проблемы не могут быть распределены среди специалистов. Сотрудники должны выполнять свои трудовые функции с пониманием миссии, целей и задач всей организации. Формализация определения обязанностей не имеет смысла, нет необходимости в разделении полномочий и следовании инструкциям; важен лишь процесс сотрудничества с другими подчиненными для решения поставленных перед ними задач «во время горизонтальных конкуренций, а не вертикальных задач»[3] [4].

Иного мнения придерживается французский социолог Мишель Крозье, который активно выступал против жесткой административной модели управления, основанной на том, чтобы посредством предписаний, правил и запретов «рационализировать» поведение людей и пресечь их вольные действия в организациях различного типа. Ученый утверждал, что «мы должны стремиться к тому, чтобы трансформировать громоздкое всеведущее государство, которое мы создали, в скромное государство, более толковое, стремящееся поставить себя на службу обществу, а не командовать им». Это стремление, являющее собой ключевую функцию государства, заключается в том, чтобы помочь всем социальным подсистемам, составляющим общество, найти «наилучшие регуляции изменений и возглавить крестовый поход за инвестирование в качество»1. М. Крозье также уделял внимание проблеме кризиса бюрократии. В первую очередь он делал акцент на том, что бюрократическая организация воплощает рациональность, а ее успех связан с унификацией деятельности участников. Социолог обращает внимание на дисфункции бюрократии в разрезе управленческих проблем, что безусловно влияет на принятие управленческих решений, так как бюрократии свойственны факторы потери реальных и потенциальных клиентов из-за длительных консультаций. В результате своих исследований М. Крозье приходит к выводу о том, что имеют место так называемые бюрократические порочные круги, которые образовываются в процессе взаимодействия и взаимопроникновения безличности, централизации, стратификации[5] [6]. Он также выявил универсальный для французской демократии феномен «не- коммуникации», в контексте которого бюрократия неэффективна, а ее деятельность — социально отрицательна, так как различные слои общества начинают нарушать естественные коммуникационные связи. В рамках организации задержка или потеря информации в промежуточных административных звеньях приводит к проявлению эффекта пуховика, так как «нельзя пробить ни сверху, ни снизу; в этой бесформенной массе увязают все директивы и реформы».

Одним из негативных проявлений бюрократии можно считать феномен монополии, т. е. осуществление членами подгрупп захвата мест внутри фрагментированных слоев организационной иерархии, при этом ограничивая доступ к сфере своего влияния и контактов с другими слоями. Другим негативным аспектов М. Крозье считал феномен «ограниченного участия». Ученый полагал, что осознанное и рациональное участие — это важнейший и наиболее приемлемый тип вовлечения граждан в дела общественных организаций, которое противопоставлено «мифу аффективного участия». Однако в осознанном участии важна ролевая вовлеченность индивида в управленческий процесс и ответственность. Помимо этого, новые качества руководителей и государственных служащих чрезмерно важны в современном динамичном процессе общественных преобразований. Современные средства и методы реформирования государственных организаций, способности к инновационному процессному правлению, преодоление организационной и социальной инертности бюрократических структур — именно это должны уметь и знать государственные служащие.

В целом, в условиях современной России значимость изучения рациональной бюрократии и ее эффективного (или неэффективного, как показывает практика) использования на благо общественного развития приобретает особое значение, что связано, в первую очередь с деформацией экономического базиса и политической надстройки общества. Создание эффективного и рационального бюрократического аппарата безусловно возможно в любом государстве при условии преодоления бюрократизма и связанных с ним тенденций, а также опоры или ориентации на научные теории и концепции, учитывающие исторические, национальные и иные особенности развития конкретной страны, опыт в развитии демократических государств, которые используют в том числе и элементы рациональной бюрократии.

  • [1] Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. М. : Прогресс, 1990. 880 с. 74
  • [2] Зверев А. Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера к Л. фон Мизесу // Советскоегосударство и право. М. : Наука, 1992. № 1. С. 88—94.
  • [3] Американская социология. Перспективы, проблемы, методы / под ред.Г. В. Осипова. М. : Прогресс, 1972. 392 с.
  • [4] Мертон Р. М. Социальная теория и социальная структура. М. : ACT : ACT Москва : Хранитель, 2006. 873 с. 78
  • [5] Крозье М. Современное государство — скромное государство // Свободнаямысль. 1993. № 11. С. 9—15.
  • [6] Спиридонова В. И. Бюрократия и реформа: анализ концепции М. Крозье. М. :ИФРАН, 1997. 201 с.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >