Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления: специфика правового статуса

В соответствии с положениями ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, есть три группы лиц, которые имеют особый правовой статус — это депутат представительного органа муниципального образования, член выборного органа местного самоуправления и выборное должностное лицо местного самоуправления.

Исходя из приведенных в п. 2 указанного нормативно-правового акта положений, кроме главы муниципального образования, законодателем допускаются случаи, когда в уставах муниципальных образований может быть предусмотрено наличие не только представительного органа муниципального образования, но и иных выборных органов местного самоуправления, например, рассмотренного нами выше контрольно-счетного органа муниципального образования. Одновременно с этим следует говорить о том, что в практике муниципально-правового регулирования до сих пор отсутствуют какие-либо примеры формирования в ходе выборов прочих, помимо представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. Вследствие этого становится очевидным тот факт, что из спектра названных в ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ лиц особым правовым статусом реально обладают депутаты представительного органа муниципального образования и глава муниципального образования.

Важно сделать акцент на том, что понятие «статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления» не аналогично понятию «правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления». Первый термин целесообразно понимать как определяемое правовыми и другими социальными нормами фактическое положение, социальный статус данных лиц, а второй — как их правовое положение, регламентируемое Основным законом РФ, региональным законодательством и конституциями субъектов РФ, уставом муниципального образования и другими муниципальными правовыми актами. Соответственно, правовой статус — это и основа, и часть социального статуса.

Касаемо содержания категории «правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления», необходимо принимать во внимание, что, исходя из общей теории права, такой правовой статус является именно социальным и существует на базе общего правового статуса гражданина^[1]. Гражданин Российской Федерации, который пожелал реализовать свое конституционное право быть избранным в органы местного самоуправления, добровольно принимает на себя особые условия требований, предъявляемые к лицам, которые осуществляют определенные виды деятельности по выражению интересов жителей муниципального образования. В данном случае речь идет об установленных законодателем гарантиях и ограничениях, выходящих за рамки общеправового статуса личности, а также обозначенных в Конституции РФ гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Как известно, гарантии и ограничения — это элементы специального правового статуса гражданина в случае избрания его депутатом. Следовательно, научная позиция о различиях общего и специального правового статуса граждан и, соответственно, гарантий прав, свобод и обязанностей граждан и гарантий депутатской деятельности определенно не вызывает сомнений. Исходя из этого тезиса, первые носят исключительно общий характер и составляют базу специальных гарантий деятельности депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления.

Следует обратить внимание на различия правового статуса депутата и главы муниципального образования. Невзирая на то, что после избрания депутат наделяется полномочиями, закрепленными в законодательстве и уставе муниципального образования, он несет ответственность за их исполнение, равно как и может осуществлять контрольные функции, он все же не может считаться должностным лицом, так как «обладает распорядительно-властными полномочиями исключительно в составе депутатской коллегии»^[2].

Следуя логике законодателя, заложенной в содержании Федерального закона № 131-ФЗ, в отношении ключевых признаков правового положения органов местного самоуправления, считаем верным тезис о том, что ключевыми элементами особого правового статуса депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления являются следующие:

• — функциональное предназначение народного представительства и полномочия, которые необходимы для его реализации;
• — порядок избрания, прекращения полномочий и наступления муниципально-правовой ответственности;
• — запреты и ограничения на осуществление отдельных видов деятельности и занятие определенных должностей.

Функциональное предназначение народного представительства и полномочия, которые необходимы для его реализации. Функциональное предназначение депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления возникает в той связи, что они непосредственно от избравшего их населения получают мандат на представление, защиту, выражение его интересов при решении вопросов местного значения. Социальная значимость такого мандата определена тем, в какой мере он позволяет реализовать приоритетное предназначение депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, т. е. представлять интересы населения муниципального образования.

Термин «народное представительство» использован в структуре первого элемента особого правового статуса депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления в связи с тем, что, во-первых, местное самоуправление определяется Конституцией РФ как самостоятельная форма народовластия, элемент политической системы общества; во-вторых, как носитель муниципальной власти население муниципального образования уполномочивает своих представителей осуществлять от его имени эту власть; в-третьих, депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления, член выборного органа местного самоуправления избираются в целях представления интересов всего населения муниципального образования; в-четвертых, институт отзыва названных лиц являет собой гарантию того, что они достойно представляют население и выражают его волю. Из этого следует, что существование императивного мандата депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления является обоснованным, что предполагает юридические процедуры голосования по отзыву названных лиц, которое проводится по инициативе населения, и удаления главы муниципального образования в отставку, в частности, по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования, деятельность которых ориентирована на выражение интересов населения муниципального образования.

Кроме народного представительства, функциональное назначение главы муниципального образования определяется также тем, что он, исходя из текста ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, — высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделено собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что обусловлено положениями устава муниципального образования. Для реализации данного предназначения, глава муниципального образования в пределах своих полномочий осуществляет (ч. 4 ст. 36 № 131-ФЗ):

• — представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления иных муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие от имени муниципального образования без доверенности;
• — подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образование, нормативно-правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;
• — издание в пределах своих полномочий нормативно-правовых актов;
• — созыв внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
• — обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Здесь стоит отметить, что, исходя из положений ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, глава муниципального образования также может исполнять и другие полномочия, но в зависимости от способа избрания высшего должностного лица в муниципальное образование:

• — если избрание проходит в рамках муниципальных выборов, то он или входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, или же возглавляет местную администрацию;
• — в случае избрания представительным органом муниципального образования и его состава, он исполняет полномочия или его председателя с правом решающего голоса, или же возглавляет местную администрацию;
• — если избрание представительным органом муниципального образования происходит из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, то он возглавляет местную администрацию.

Порядок избрания, прекращения полномочий и наступления муниципально-правовой ответственности. Деятельность депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, исходя из концепции народного представительства, носит срочный характер. В соответствии с положениями ч. 2—3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, срок полномочий названных лиц устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее 2 и более 5 лет. При этом полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются тогда, когда начинает работу выборный орган местного самоуправления нового созыва. Полномочия же выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются тогда, когда в должность вступает вновь избранное должностное лицо местного самоуправления.

По мнению М. Ю. Тихомирова и Л. В. Тихомировой, императивный мандат — это форма взаимоотношений депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления с избирателями, которая определяется сущностью и политико-правовой природой такого мандата^[3]. В общем смысле императивный мандат понимается как ограничение в действиях выборного должностного лица какими-либо условиями, при нарушении которых он может быть отозван. Юридическая природа голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления скорее относится к числу мер муниципально-правовой ответственности названных лиц перед населением, что отражено в положениях ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ. Такое голосование проводится по инициативе населения в порядке, установленном Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним региональным законом.

Императивный мандат депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления также предполагает, что государство может досрочно прекратить его полномочия на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Основного закона РФ, федеральных конституционных законов, федерального, регионального законодательства, уставов (конституций) муниципальных образований, а также в случае ненадлежащего осуществления названными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Это правило отражено в тексте ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, регламентирующей основания и порядок отправления главы муниципального образования в отставку, которое вполне обоснованно можно отнести к числу форм муниципально-правовой ответственности члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления перед государством.

Исходя из положений ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ основаниями досрочного прекращения полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления являются практически те же, что и в отношении главы местной администрации: 1) смерть; 2) отставка по собственному желанию; 3) признание судом недееспособности или ограниченной дееспособности; 4) признание судом безвестно отсутствующим или объявленным умершим; 5) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 6) выезд за пределы страны на постоянное место жительства; 7) прекращение российского гражданства, гражданства иностранного государства как участника международного соглашения России, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; 8) отзыв избирателями; 9) досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления; 10) призыв на военную службу или направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; или иные причины, предусмотренным цитируемым или другими федеральными законами.

Запреты и ограничения на занятие определенных должностей и осуществление отдельных видов деятельности. Установленные

законодательством названные запреты и ограничения являются значимым элементом правового статуса депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления.

Исходя из положений ч. 6 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, выборные должностные лица местного самоуправления не могут:

• — быть депутатами Государственной Думы ФС РФ, членами Совета Федерации ФС РФ, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать другие государственные должности РФ, субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы;
• — исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования в случаях, указанных названным нормативно-правовым актом;
• — исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, указанных названным нормативноправовым актом.

В соответствии с требованиями ч. 7 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, для депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления установлены следующие запреты и ограничения:

— на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участие в управлении коммерческим или некоммерческим предприятием (за исключением определенных в указанной норме положений^[4]), кроме участия на безвозмездной основе в деятельности коллегиального органа организации на основании акта Президента РФ или Правительства РФ, представления на безвозмездной основе интересов муниципального образования в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является само муниципальное образование, в соответствии с муниципальными правовыми актами, которые определяют порядок осуществления от имени муниципального образования полномочий учредителя организации или управления находящимися в муниципальной собственности акциями (долями участия в уставном капитале), или иных случаев, предусмотренных федеральным законодательством;

• — на занятие любой другой оплачиваемой деятельностью, исключая преподавательскую, научную или иную творческую деятельность. При этом названные виды деятельности не могут финансироваться только за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным соглашением РФ или федеральным законодательством;
• — на вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, других органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным соглашением РФ или федеральным законодательством.

Частью 7.1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ сделан акцент на том, что названные лица должны соблюдать ограничения, запреты и исполнять обязанности, установленные Федеральным законом № 273-ФЗ и иными федеральными законами. Кроме того, законодатель отмечает, что полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления будут прекращены досрочно в случае несоблюдения установленных названной статьей запретов и ограничений, неисполнения обязанностей, также установленных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и Федеральным законом от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», если иное не предусмотрено цитируемым правовым актом.

В целом можно заключить, что особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления проявляется в их правовом положении, которое характеризует совокупность правовых норм, закрепляющих их функциональное предназначение народного представительства и полномочия, которые необходимы для его реализации, порядок избрания, прекращение полномочий и наступления муниципально-правовой ответственности, а также запреты и ограничения на осуществление отдельных видов деятельности и занятие определенных должностей.

• [1] См. подробнее: Емешов В. И. Правовая природа депутата представительногооргана местного самоуправления // Марийский юридический вестник. 2007. № 5.С. 140—144; Провоторов Р. А. Статус депутата представительного органа муниципального образования // Закон и право. 2019. № 1. С. 47—50. 158
• [2] Муниципальное право России : учебник для бакалавриата и магистратуры /А. Н. Кокотов [и др.] ; под ред. А. Н. Кокотова. 5-е изд., перераб. и доп., 2019. 444 с.
• [3] Тихомиров М. Ю., Тихомирова Л. В. Юридическая энциклопедия. М. : Изд-во «Тихомиров М. Ю.», 2009. 1088 с.
• [4] За исключением участия в управлении советом муниципальных образованийсубъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований,политической партией, профсоюзом, зарегистрированным в установленном порядке, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественнойорганизации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости.