ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-СТРУКТУРНАЯ, ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ И ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНАЯ СОСТАВЛЯЮЩИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОСТРУКТУРНАЯ, ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ И ОРГАНИЗАЦИОННОСТРУКТУРНАЯ СОСТАВЛЯЮЩИЕ ГОСУДАРСТВЕННОАДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственно-административное управление

ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

Понятие, предмет, элементы, цель и задачи административной науки. Взаимосвязи административной науки с другими общественными науками

Административная наука по своей сути представляет собой общественную науку, которая изучает деятельность государственной и муниципальной администрации, складывающиеся отношения внутри органов исполнительной власти и их взаимодействие с внешней социальной средой, не имеющей непосредственного (прямого) подчинения. Наука о государственно-административном управлении принимается многими исследователями как квазинаука, чем подчеркивается ее постоянное развитие и усложнение. Основным ее акцентом являются прикладные исследования, которые «своей сетью формируют условия для масштабного мониторинга социальной эффективности всех звеньев государственного (муниципального) управления»1.

Принято считать, что наука о государственно-административном управлении зародилась в конце XIX в. благодаря Вудро Вильсону и Александру Франсуа Вивьену[1] [2]. Как уже было сказано ранее, В. Вильсон является создателем американской школы государственного управления и его теория была представлена в публикации «Наука государственного управления». Интересно заметить, что если на момент публикации этой статьи материал был интересен достаточно узкому кругу лиц, то сегодня она считается обязательной для изучения как стартовая точка в становлении науки о государственно-административном управлении. В ней В. Вильсон призывает Америку к необходимости изучения института государственного аппарата в целом. Успех этих призывов был обусловлен разросшимся и отнюдь не эффективным аппаратом управления поселениями Соединенных Штатов. Множество организаций, дублирующих друг друга, не имели связи с соседними поселениями и центром — таковым было управление страной в конце XIX в. Очевидность реформ была неоспорима. Так, наблюдая полный хаос, В. Вильсон, провозгласив важность интеграции научного подхода в сферу государственного управления, был приглашен к созданию специального комитета по модернизации управления при Правительстве США, после чего его избрали президентом Америки.

Франция, как известно, была знаменита своими разработками в области макроэкономики. Невероятные правительственные расходы, которые сопровождали королевский двор, приводили экономику страны все ближе к кризису, что не могло не отразиться в научных концепциях того времени. Попытки осмыслить и рассчитать разумность расходов государственной казны, распределив их на действительно необходимые статьи (армия, содержание двора, охрана границ и др.), сделали изучение государственного управления предметом науки уже с середины XIX в. Особую роль в этом сыграл А. Ф. Вивьен. Характеризуя его фундаментальный труд «Очерки об администрации» (1845), один из известных историков науки о государственно-административном управлении РолонДрого написал, что это «первая серьезная работа в области государственного управления, построенная по единому плану и на собственной концептуальной основе»[3]. Данная работа, как и публикация В. Вильсона, получила практическое признание. Под влиянием труда А. Ф. Вивьена было создано специальное министерство, разработан закон о государственных служащих и процедуре их отбора, проведена децентрализация управления персоналом. В 1848 г. по предложению политика была создана Школа администрации.

К сожалению, все названное к началу XX в. не принесло практически никаких результатов, хотя и активно способствовало росту социальной направленности: так, было введено пенсионное обеспечение, обязательное бесплатное школьное образование, работники стали получать выходные и отпуска и т. д.

Во второй половине XX в. сформировалась новая волна потребностей в качественном изменении процессов принятия государственных решений и функционирования органов государственной власти. В частности, ее возникновение связывается с появлением научного подхода к организации труда (Э. Мэйо, Ф. Тейлор, А. Файоль, Г. Форд и др.). Приверженцы этого подхода, обосновав и применив на практике научные принципы управления производством на предприятии, не могли не простимулировать науку к их переносу на сферу государственного управления {Д. Ро- зенблюм,Дж. Томпсон, М. Крозье и др.). Классиком-теоретиком в области государственно-административного управления считают Дэвида X. Ро- зенблюма. В своей работе «Теория государственно-административного управления и разделения властей» (1983) он представил базовые принципы новой области науки, а также выделил три направления научных поисков, в частности, правовое (законодательное обеспечение), социальное и менеджериальное, чем и обосновал междисциплинарность административной науки. ДжеймсД. Томпсон стал известен благодаря тому, что одним из первых предложил изучать социальные технологии в динамике: на фоне постоянно меняющейся внешней среды и с учетом внутренней специфики, включая тип лидера. Исследователь стал инициатором применения бихевиорального подхода к администрированию, тем самым предопределив дальнейший вектор исследований уже в нашей время. Интересно будет добавить, что в 1956 г. Дж. Д. Томпсон основал Administrative Science Quarterly, первый журнал, полностью посвященный систематизированному освещению проблем администрирования, и вплоть до смерти в 1973 г. входил в состав редколлегии. Мишель Крозье изучил бюрократию в контексте социологии, отобразив социальный портрет ее представителей («Феномен бюрократии», 1963). Кроме того, будучи руководителем национального центра социологических организаций, ученый смог собрать, систематизировать и опубликовать данные о структуре и ценностях государственных служащих Франции 60-х гг. прошлого века. Именно сбор информации в такой закрытой сфере, как служба государственного управления, сделал работу М. Крозье чрезвычайно актуальной. Также социолог сделал попытку описать процесс принятия решений в государственно-административном управлении, определив три его подсистемы: административную (ответственную за все принимаемые управленческие решения, законы и программы), политическую (где возникают и обсуждаются новые предложения) и среду революционного недовольства (ломающую действующие нормы и законы). Говоря об основоположниках науки государственно-административного управления, нельзя не сказать о Леонардо Уайте, который издал первое в своем роде учебное пособие «Введение в изучение государственного управления» (1926); Честере Бернарде («Функции исполнительной власти», 1938); Дуайте Уалдо («Административное государство», 1948) и др. Названные и другие авторы заложили прочную основу науки о государственно-административном управлении, сложив информацию и целостно описав предмет административной науки, безусловно, каждый по-своему.

Массовое развитие науки государственно-административного управления началось в 80—90-х гг. прошлого столетия, что было выражено в активном появлении исследований, инициации многообразных реформ государственного управления, о которых мы говорили ранее. Накапливаемые со временем наукой материалы не только все больше и больше доказывали неэффективность существующих технологий администрирования в государственной (муниципальной) сфере, но и позволяли вырабатывать различные решения, апробируемые на практике.

Предметом административной науки являются события, факторы, феномены и т. д., связанные с государственным (муниципальным) управлением. Он призван изучать становление, развитие и функционирование государственно-административного управления. Структурными составляющими предмета административной науки являются:

  • — теоретический базис, раскрывающий деятельность в сфере государственно-административного управления на основе постоянного развития государства и общества;
  • — предмет и цель государственно-административного управления;
  • — современные теории и концепции о сущности и содержании государственно-административного управления;
  • — институционально-структурная составляющая государственно-административного управления (государственный, муниципальный аппарат, организационно-правовые формы исполнительной власти и т. д.);
  • — функциональная составляющая системы государственно-административного управления (целеполагание, цели, их классификация, ресурсы органов государственно-административного управления и т. д.);
  • — организационно-структурная составляющая системы государственно-административного управления (государственные и муниципальные органы, их структурные построения, правовой статус ит.д.);
  • — организация индивидуального рабочего места в аппарате административного управления (принципы организации индивидуального рабочего места, понятие должности и должностного лица, его полномочия, ответственность и т. д.);
  • — организация труда и управленческой деятельности в государственных учреждениях (повышение эффективности организации труда, концепция эффективности и т. д.);
  • — кадровая составляющая системы государственно-административного управления (категории персонала);
  • — мотивация труда государственных служащих;
  • — административный процесс: актуальные подходы к пониманию его сущности и содержания;
  • — управленческая деятельность как процесс: формы, процедуры (правотворческая управленческая деятельность, нормативно-правовой акт — принципы и процедуры его создания и т. д.);
  • — административная и служебная роль по отношению к обществу;
  • — развитие и повышение эффективности государственно-административного управления в условиях современного социального развития и т. д.

Административная наука, равно как и смежные с ней области научного знания, нормативистской не является; она скорее относится к эмпирическим социальным наукам и выводит свои правила и закономерности из реальной практики общественной жизни. Наука о государственно-административном управлении изучает администрацию такой, какая она есть в реальности. При этом, она помогает обнаружить недостатки в управлении и подсказать направления их уменьшения (устранения).

Цель административной науки заключается:

  • — в выработке рекомендаций для оптимизации деятельности аппарата государственно-административного управления в наиболее широком понимании данного института на основе современного состояния управления государством и обществом;
  • — определении состояния и исторической роли науки управления;
  • — преодоления ложных (иллюзорных) стереотипов, а также всего отрицательного (в том числе подавляющих факторов) в понимании института управления, что в той или иной мере свойственно различным периодам исторического развития государства;
  • — выработке практики и опыта использования тех процедур, операций и форм поведения, которые относятся к новейшим в системе научного знания, соответствуют мировому уровню и приносят максимальный социальный эффект.

Следовательно, приоритетная задача административной науки состоит в том, чтобы добиться внутренней слаженности в работе управленческого аппарата, так как любое исследование вопросов управленческого воздействия на общество способствует выявлению новых методов и инструментов. Важно принимать во внимание, что общество находится в постоянном развитии, равно как и растет его правосознание, и, исходя из этого, важно использовать эти новые методы и инструменты в целях совершенствования управленческого воздействия, безусловно, основываясь на положениях Основного закона РФ (ст. 2).

Административная наука тесно связана с другими научными дисциплинами, которые всесторонне изучают основные элементы социального устройства. Так, например, административная наука и политическая объективно соотносятся в связи с тем, что они изучают взаимодействующие общественные явления. Данный тезис подтверждается даже с этимологической точки зрения: термин «администрация» происходит от латинского administrare, что означает

«служить для». Этот глагол в свою очередь, является производным от ministris — «слуга». Данный термин представляет собой форму родительного падежа от основы minus. Наличие этого корня говорит о том, что любая администрация всегда находится в подчиненном положении, так как над ней всегда кто-то находится, кому принадлежит власть. В современном правовом государстве власть принадлежит многонациональному народу, что четко обозначено в ст. 3 Конституции РФ. Администрация — это совокупность человеческих и материальных ресурсов, которые призваны обеспечить под руководством и контролем политической власти исполнение и применение законов, прочих политических решений, направленных, в свою очередь, на решение вопросов социального характера. Следовательно, разработка и осуществление административной политики — это те решения, в которых взаимодействуют политическая и административная отрасли знания.

Политическое направление как часть государственно-административного управления разрабатывалось в трудах Ф. Гуднау, Г. Кауфмана, Г. Петерса, П. Эпплби и др., которые в большинстве своем были направлены на обоснование взаимодействия политической и исполнительной власти. Безусловно, обе ветви важны: первая — стремится к переменам, инициирует социальное обоснование целей функционирования государственных структур, вторая же образует стабильность системы управления, формирует кадровый базис из профессионально подготовленных и имеющих опыт реализации поставленных задач сотрудников. На практике объединение политики и государственно-административного управления отражается во введении нормативов численности политических выдвиженцев (или другие способы регулирования оптимального соотношения между двумя властными структурами), создании системы законов, защищающих исполнительных работников от политических перестановок в правительстве, инициации новой структуры — резерва высших руководителей, куда происходит отбор граждан из различных сфер деятельности, способных эффективно управлять государством. Сюда же учеными относятся и изменения в организации управления, которые связаны с обеспечением прозрачности информации, повышением ее доступности населению, созданием каналов для учета мнения населения. В странах принимаются законы, а также имплементируются нормы о свободе информации (например, Закон «О свободе информации» был издан в США, Великобритании, Франции, Германии и др.; в России такого закона нет, однако нормы о свободе информации включены в Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).

Близость административной науки и административного права обусловлена тем, что оба они занимаются фактически одной и той же областью исследования, т. е. государственно-административным управлением. Так, первая стремится раскрыть объективно

существующие закономерности в сфере административной деятельности; на этой основе и формулируются соответствующие рекомендации. Предмет второй науки осуществляет преобразование данных рекомендаций в действующие правовые нормы. В целом основная задача административного права заключается в том, чтобы основные положения науки о государственно-административном управлении были выражены юридическим языком в виде жесткоправовых норм, которые имеют односторонний характер. Именно управленческая деятельность в рамках этих норм позволяет обеспечить реализацию положений уже указанной нами выше ст. 2 Конституции РФ. По этой причине теория государственно-административного (муниципально-административного) управления вбирает в себя административное право, а дисциплины (административная наука и административное право) соотносятся как форма (правовая) и содержание (управленческая) деятельности.

Безусловно, административная наука взаимосвязана и с теорией организации. Теория организации на основе анализа, планирования и прогнозирования изучает организацию всесторонней человеческой деятельности. Одной из сфер этой деятельности является работа управленческого персонала, охватывающая и работу персонала государственных (муниципальных) административных органов. В связи с этим мы и говорим о взаимодействии, или о взаимопроникновении административной науки в теорию организации. Однако существуют и определенные отличительные признаки, например, область и цель исследования. Так, для науки о государственно-административном управлении такой областью являются различные подразделения аппарата государственного (муниципального) управления и лишь в незначительной степени органы власти; целью исследования, как уже было сказано выше, является выработка рекомендаций для улучшения деятельности аппарата государственного управления в целом.

Организационное направление как часть государственно-административного управления возникло благодаря уже названным нами выше А. Файолю, Э. Мэйо, Л. Гулику и др. Например, Л. Гулик в своей классической работе «Заметки по теории организации» (1937) выдвинул несколько коннотаций для государственно-административного управления. Их основная идея основывается на принципах разделения труда, письменного закрепления прав и обязанностей подразделений, единства в подчинении и т. д. Исследователь также выделил основные функции менеджмента (организация, координация, руководство, планирование, кадры и бюджет, или POSDCORB), которые могут с успехом быть применены в сфере работы администрации. Кроме того, Л. Гулик обосновал необходимость гибкого понимания модели «подчинение — ответственность», а также избавления от вертикальной формы управления, равно как и от принципов обслуживания государством населения. Его ключевыми рекомендациями стали объединительные варианты, которые предполагают взаимодействие и взаимоуважение верхних и нижних звеньев. Интересные позиции высказаны в работах Х.Л. Боротено, М.Дж. Геслона («Организация и методы государственного управления», 1971) и М. Масснет («Новое управление общественными делами. За государство без бюрократии»,

1975) о проблеме реструктуризации государственного управления.

Теория государственно-административного управления опирается на достижения всех наук, которые были когда-либо выработаны человеком в процессе своей жизнедеятельности. Например, из философии она взяла принципы, из этики — правила поведения, из истории — этапы развития общественных отношений, из политологии — формы, процессы, объединения, средства достижения государственной и политической власти и т. п. В особенности наука о государственно-административном управлении использует социологию, изучающую закономерности социального развития поведения людей, и на этой основе формирует практические рекомендации, достаточно широко используемые, собственно, в науке о государственно-административном управлении. На их основе предлагаются организационно-правовые формы, в которых отношения между индивидуумами, невзирая на статус, социальное положение, могли бы складываться более целесообразно, гарантируя тем самым максимальную эффективность труда. Добавим, что применение социологических методов в науке о государственно-административном управлении имеет еще один особенно важный аспект: именно социология является связующим звеном, посредством которого можно ввести в науку о государственно-административном управлении идею гуманизации труда и отношений.

Кроме того, формируется отношение науки о государственноадминистративном управлении с психологией, однако с одной оговоркой: социологию больше интересует поведение групп, а психологию — отдельные индивиды и их психика. Побуждение людей к производственному труду, формирование отношений субъектов управления к управляемым объектам и посетителям рассматриваются наукой о государственно-административном управлении на базе соответствующих выводов психологии.

Социологическое (социально-психологическое) направление как

часть государственно-административного управления рассматривалось Ч.Линдбломом (статья «Наука "доведение-дел-кое-как-до-конца"», 1959),

Р. К. Мертоном («Бюрократическая структура и индивидуальность», 1957), М.Липски («"Уличный"уровень бюрократии: дилемма индивида в общественных (публичных) услугах», 1980), У Нисканеном («Бюрократия и репрезентативное государственное управление», 1971 ),Дж. М. Арчем и Й. Олсеном («Переосмысливая институты», 1989) и др. Интересно, что рассматриваемое направление представлено достаточно разнообразной

тематикой: это и формирование представления о реальных процессах, которые происходят в обществе в сфере управления (например, при участии населения в выборах, оценке его отношения к органам власти, описании отношений в департаментах правительства и т. д.), и выявление актуальных социальных проблем как ключевого направления развития власти и управления, и создание широкой сети информационных потоков, которые образуют мониторинг социально-экономической информации о процессах, происходящих в государстве, регионах, муниципальных образованиях и сферах управления.

Помимо перечисленных дисциплин, наука о государственно-административном управлении использует в своих логических построениях основные положения статистики, экономики, элементы антропологии, кибернетики и общей теории систем. Данный список, безусловно, не является исчерпывающим; мы привели только наиболее сложившиеся научные сферы, элементы которых берутся в теоретические основы науки о государственно-административном управлении.

  • [1] Волчкова Л. Т, Меньшикова Г. A. Public Administration: становление и развитиекак новой научной и учебной дисциплины // Вестник Санкт-Петербургского государственного университета. Серия 12. Социология. 2013. № 1. С. 62—68.
  • [2] Александр Франсуа Огюст Вивьен (или Вивьен де Губе, 1799—1854) —французский адвокат и политик. Его «Очерки об администрации» (1845) представляют собой первую серьезную работу в области науки государственного управления, построенную по единому плану и на собственной концептуальной основе.Несмотря на политическую нестабильность того времени, особенно плодотворными были практические результаты деятельности Вивьена. Были созданы специализированные министерства, разработаны закон о государственных служащих и процедура их набора, проведена деконцентрация аппарата. В 1848 г. по предложениюВивьена создана Школа администрации, которая, к сожалению, была упраздненапри Второй республике.
  • [3] Драго Р. Административная наука / пер. с франц. канд. юрид. наук В. Л. Энтина ; под ред. и с послесловием докт. юрид. наук Б. М. Лазарева. М. : Прогресс, 1982.245 с. 168
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >