Правотворческий процесс в государственном и муниципальном управлении

Понятие, функции и специфика реализации процессов правотворчества в Российской Федерации

Проблема правотворчества по сей день остается одной из наиболее значимых в системе научного знания, так как без правотворчества «немыслимо одно из величайших свершений человечества на пути прогресса — право»[1]. В общепринятом понимании правотворчество — это одна из ключевых сторон деятельности государства, форма его регулятивной активности, имеющая своей непосредственной целью формирование базиса правовых норм, их принятие, изменение и отмену. В современном государстве правотворчество имеет свои особенности и направлено на создание и оптимизацию единой, внутренне согласованной непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

Правотворчество как деятельностный институт исполняет три важные функции:

  • — обновление нормативно-правового материала внутри существующей в государстве системы права, иными словами, изменение и дополнение национальной системы правового регулирования новыми документами, содержание которых призвано воздействовать на существующие в обществе правовые отношения;
  • — восполнение пробелов в праве, т. е. приведение национальной системы правового регулирования в соответствие с изменяющимися в рамках социального процесса условиями жизни общества;
  • — упорядочение, систематизация нормативно-правовых актов. Непрерывность правотворческого процесса является, с одной стороны, необходимым условием жизни государства и общества, а с другой — приводит к существованию внушительного нормативно-правового массива, оптимизация которого путем объединения актов, отмены их юридической силы, признания недействующими отдельных положений нормативно-правовых актов и дополнение их содержания новыми и т. д. производится именно в процессе правотворческой деятельности компетентных субъектов.

Правотворчество представляет собой правовую форму осуществления всех основополагающих функций, которые возложены на органы государственной власти. Наиболее широкими полномочиями на осуществление правотворческой деятельности в системе распределения властей наделена законодательная ветвь государственности власти, так как только ее органы обладают правом принимать законодательные акты, обладающие верховенством на территории Российской Федерации. Для организации упорядоченной правоприменительной практики другими органами государственной власти издаются подзаконные нормативно-правовые акты, которые должны в полной мере соответствовать требованиям, которые установлены отечественным законодательством. Одновременно с этим превышение полномочий на издание правовых актов и иные злоупотребления, которые имеют место в структурах исполнительной власти, привели к появлению в научном сообществе дискуссии о допустимости осуществления правотворчества органами государственной власти, не принадлежащими к законодательной ветви, в контексте обсуждения проблем соблюдения принципа разделения властей[2].

Безусловно, современную российскую правовую систему невозможно представить без подзаконных нормативно-правовых актов Оадминистративных нормативно-правовых актов, или нормативно-правовых актов управления). Значимость таких актов состоит в предоставлении органам государственной власти всех необходимых рычагов (инструментов) реализации возложенных на них функций. Так, если лишить органы государственной власти полномочий на издание нормативно-правовых актов управления, то они не смогут гарантировать необходимого уровня исполнения возложенных на них функций. Данный тезис можно подтвердить, обратившись к основам конституционного строя и теории государства и права как базису всех правовых категорий и институтов. Например, в соответствии с положениями ст. 2 Конституции РФ, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являют собой обязанность государства. Органы государственной власти реализуют свои полномочия для обеспечения выполнения государством этой приоритетной обязанности перед народом. Государство реализует взятые на себя обязательства посредством осуществления государственной власти, которая разделена на исполнительную, законодательную и судебную. Данные конституционные нормы отражают сущность и назначение российского государства и являются базисом для построения всех современных правовых институтов.

Как известно, государство выполняет взятые на себя обязательства в определенных правовых формах, таких как правоприменительная, оперативно-исполнительная, правотворческая, контрольно-надзорная, правоохранительная. И только комплексное их исполнение даст государству возможность реализовать возложенные на него функции и, соответственно, исполнить свое функциональное назначение в обществе. В данном контексте правотворчество представляет собой форму реализации государственных функций, которая состоит в установке, изменении или отмене правовых норм и находит свое выражение в источниках права. Именно в такой правовой форме субъектами публичного управления могут быть реализованы долгосрочные управленческие решения, которые распространяют свое действие на неопределенный круг лиц.

Высшим проявлением правотворчества является принятие по результатам референдума новой конституции, так как только в этом случае народ непосредственно выражает свою волю в отношении всех приоритетных институтов человеческой жизнедеятельности. При этом среди органов государственной власти Федеральное Собрание РФ обладает исключительными полномочиями на принятие федеральных законов, которые, в соответствии с положениями Конституции РФ, формируют российскую правовую систему и представляют собой опору всего правового регулирования. Одновременно с этим Конституцией РФ предусматривается возможность осуществления правотворчества не только в форме федеральных законов, но и в форме других нормативно-правовых актов. При этом эти «другие» правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству (ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 4 Конституции РФ).

Возвращаясь к вопросу о «правотворческой» дискуссии, о которой мы говорили выше, следует отметить, что в научном сообществе существует мнение о том, что подзаконное правотворчество нарушает принцип разделения властей. С данной точкой зрения согласиться сложно, так как подзаконные акты не нарушают данного принципа при соблюдении условия их соответствия вышестоящим правовым источникам. Такие акты являются уточняющими по отношению к законам, что способствует эффективной реализации функций, которые возложены на органы государственной власти. Следует отметить, что для этого каждый орган государственной власти должен использовать все правовые формы в достаточном объеме, так как без этой возможности они не смогут исполнять обязанность государства перед народом. Следовательно, в пределах своих полномочий все органы государственной власти могут осуществлять правотворчество для выполнения возложенных на них функций, при условии того, что это соотносится с требованиями законодательства. Мы помним, что в системе государственного (муниципального) управления «можно только то, что разрешено законом».

Среди субъектов, которые наделены правом осуществлять подзаконное правотворчество, т. е. своими формализованными действиями устанавливать общеобязательные нормы права, обязательные для исполнения, особая роль принадлежит Президенту РФ. Его нормативно-правовые акты, которые принимаются в форме указов, обладают исключительной значимостью среди прочих источников благодаря статусу Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей власти, однако наделен особыми полномочиями, позволяющими поддерживать баланс все системы государственного управления. В связи с этим нормативно-правовые акты, которые издаются главой государства, обладают особым статусом. С другими подзаконными актами их объединяет требование об обязательном соответствии Основному закону РФ и федеральному законодательству. Одновременно с этим указы Президента РФ могут быть направлены на создание качественно нового регулирования, иными словами, не только на исполнение закона или уточнение законодательных положений, но и на восполнение пробела или коллизии в законодательстве. Так, в Постановлении от 30.04.1996 № 11-П[3] Конституционный Суд РФ признал издание Президентом РФ указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, которые требуют законодательного решения, не противоречащим Конституции РФ, при условии, что такие правовые акты не противоречат ей и федеральному законодательству страны, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов. Следовательно, Президент РФ имеет право осуществлять так называемое опережающее правотворчество для регулирования вопросов, которые не регламентированы законодательством.

Не менее важная роль среди субъектов правотворческого процесса отводится Правительству РФ и органам исполнительной власти, так как издаваемые ими нормативно-правовые акты составляют базис подзаконного регулирования в силу возложенных на эти органы полномочий и функций. Комплекс таких правовых актов представляет собой основное звено системы подзаконных актов, так как наибольший массив административно-правового регулирования в нашей стране осуществляют федеральные органы исполнительной власти[4]. Правительство РФ осуществляет руководство и контроль за деятельностью федеральных министерств, ведомств и иных федеральных органов исполнительной власти, что регламентируется положениями Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», посредством издания нормативно-правовых актов, а также в иных правовых формах. В этой связи акты Правительства РФ занимают в иерархической системе нормативно-правовых актов органов исполнительной власти более высокую ступень.

Издание Правительством РФ нормативно-правовых актов в форме постановления направлено на решение следующих важных задач: административно-правовое регулирование общественных отношений на основании и в целях исполнения требований законодательства, организацию деятельности системы органов исполнительной ветви власти, налаживание межведомственного взаимодействия в системе исполнительной власти и т. д. При этом в формате нормативно-правовых актов Правительство РФ осуществляет и непрямое регулирование, принимая акты с указаниями в адрес органов исполнительной власти о необходимости принятия нормативно-правовых актов, которые направлены на регламентацию тех или иных общественных отношений.

Исходя из требований, установленных Президентом РФ, нормативно-правовое регулирование среди федеральных органов исполнительной власти вправе осуществлять только федеральные министерства. А федеральные службы и агентства имеют такую возможность только в случаях, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (подп. «в» п. 4, подп. «г» п. 5 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314). Следовательно, федеральные министерства относятся к субъектам правотворчества, тогда как федеральные службы и агентства относятся к ним только в исключительных случаях. Этот вывод подтверждается данными регистра полномочий федеральных органов исполнительной власти (например, у Минобрнауки России их 87, у Минтранса России — 106, а у Россвязи — 1, равно как и у Ростуризма, Росреестра, Рособрнадзора и др.).

Порядок подготовки, официального опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительности власти, определяется Конституцией РФ (cm. 115), Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 Порядком опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 Регламентом Правительства РФ и Положением об Аппарате Правительства РФ, а также утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 Правилами подготовки нормативно-правовых актов фeдepaлънъLX органов исполнительной власти и их государственной регистрации и Разъяснениями к их применению, утвержденными приказом Минюста России от 04.05.2007 № 88. Одновременно с этим органы исполнительной власти, которые осуществляют правотворчество, могут утверждать собственные правила подготовки, принятия, изменения и отмены правовых актов. Такие внутриведомственные правила призваны детализировать регламентацию осуществления этой процедуры в рамках деятельности отдельного органа государственной власти и не должны, естественно, противоречить порядку, установленному законодательством.

Становится очевидным тот факт, что порядок подготовки, утверждения, внесения изменений и отмены нормативно-правовых актов органов исполнительной власти закрепляется различными правовыми источниками, что требует комплексного подхода при его применении, что обусловлено возникающими в связи с этим недостатками. Об этом неоднократно говорилось разработчиками проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Однако хотелось бы обратить внимание читателя на следующий важный вопрос. Названные нормативноправовые акты регламентируют отнюдь не все подзаконное правотворчество на федеральном уровне. Так, ими не регулируется нормотворческая деятельность органов государственной власти, которые не относятся к исполнительной власти. Хотя они также осуществляют возложенные на них функции в форме нормативноправовых актов и относятся к субъектам правотворчества в пределах предоставленных им полномочий.

Выше мы говорили о том, что больший объем подзаконных нормативно-правовых актов издается органами исполнительной власти, однако это не значит, что отсутствует возможность их издания другими субъектами публичного управления. Это предположение обосновывается тем фактом, что издание нормативно-правовых актов — это отдельная правовая форма реализации функции государ-

ства. Следовательно, было бы неверным полагать, что какая-либо из ветвей государственной власти, даже по ограниченному кругу вопросов и в пределах своих компетенций, целиком и полностью лишена права на осуществление нормативного правового регулирования общественных отношений. Их правотворческая деятельность связана с объективной необходимостью в подзаконном регулировании большинства сфер общественной жизни. Например, регулирование организационно-распорядительной деятельности в судебной системе может быть регламентировано на подзаконном уровне для уточнения положений законодательных актов. Одновременно с этим органы исполнительной власти не могут решать данные вопросы, так как в их компетенцию это не входит. В связи с этим возникает логичный вопрос: может ли ветвь государственной власти обойтись без полномочий на осуществление подзаконного правотворчества? Очевидно, что нет, так как, во-первых, это не соотносится с реалиями современной правовой системы, а во- вторых, об обратном свидетельствуют содержащиеся в законодательстве отсылки (см., например, ч. 2 ст. 8.1, ч. 2 ст. 19 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»), к нормативно-правовым актам Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Помимо этого, органы государственной власти, которые не относятся ни к одной ветви государственной власти (например, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ и др.) также наделяются полномочиями на издание нормативно-правовых актов по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Таким образом, задача определения четкого закрытого перечня субъектов публичного управления, которые наделены правом на издание нормативно-правовых актов, имеет практически значимый характер, так как после его установления будет выявлен (точнее, станет очевидным) значительный пробел в существующем регулировании порядка подготовки, принятия, внесения изменения и отмены нормативно-правовых актов. Такие проблемы приводят к противоречивой правотворческой практике органов государственной власти, а следовательно, и практики правоприменения.

  • [1] Алексеев С. С. Линия права. М. : Статут, 2006. 461 с.
  • [2] Арзамасов Ю. Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России : монография. М. : Юрлитинформ, 2013. 480 с. 490
  • [3] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П «По делуо проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерацииот 3 октября 1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом». 492
  • [4] Кадетова А. Д. Органы исполнительной власти Российской Федерации в системе субъектов правотворчества // Вестник МГЮА им. О. Е. Кутафина. 2019.№ 6 (58). С. 186—193.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >