Региональное правотворчество: понятие и субъекты правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации

Имея определенные особенности, которые вызваны историко-культурными традициями того или иного региона, правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации подчиняется тем же правилам и проходит аналогичные стадии, что и такая же деятельность на федеральном уровне. Правотворческая деятельность субъектов РФ (региональное правотворчество) традиционно определяется как профессиональная деятельность уполномоченных государством органов государственной власти региона, направленная на разработку норм права и дальнейшее издание (принятие, изменение, отмену) нормативноправовых актов в пределах своих компетенций органов власти региона для удовлетворения региональных потребностей в урегулировании общественных отношений. Однако в контексте теории следует говорить о такой проблеме, как определение субъективного состава участников данной деятельности и определение возможного предмета правового регулирования. Так, осуществляемый на региональном уровне, правотворческий процесс, равно как и другие виды юридического процесса, характеризуется определенным кругом участников, которые наделены конкретными правами и имеют установленные в официальном порядке специфические черты. В целом определение системы участников данного процесса — непростая задача, так как она количественно и качественно отличается от системы участников процессов прочих видов, при этом данные отличия имеют существенный и объективный характер.

Следует начать с качественных отличий, так как количественные являются производными от первых. Итак, качественные отличия следуют из назначения правотворчества регионов, заключающегося в подготовке и принятии на основе Конституции РФ типовых, учредительных актов субъектов РФ, а также законов и иных актов регионального значения. Для решения данной задачи в каждом субъекте РФ существуют правотворческие субъекты, наделенные специальными полномочиями, например, муниципальные органы, законодательные (представительные), исполни-

тельные органы, население региона. Каждый из них имеет наименование и может быть охарактеризован внешней автономией, а также наличием определенных прав и обязанностей в данной сфере. Он являет собой единый субъект в соответствии со своими обязанностями и компетенцией формулировать, выражать и осуществлять определенную волю как участник определенных правотворческих отношений. Следует принимать во внимание, что участник правотворческого процесса и участник правотворческого отношения — не одно и тоже. В. Н. Самсонов и Е. В. Самсонова отмечают, что в случае, если участник правотворческого процесса субъекта РФ — это лицо, организация (учреждение), которая обладает правосубъектностью, потенциальной способностью вступать в правотворческие отношения, то субъекты таких отношений действительно в них участвуют[1].

Что касается количественных отличий, то здесь речь в первую очередь идет о том, что сформулировать исчерпывающий и всеобъемлющий перечень участников правотворчества в актуальном законодательстве нашей страны фактически невозможно, — это граждане, общественные объединения, органы государственной (муниципальной) власти субъектов, лица, которые осуществляют контроль за качеством правоустановительной деятельности в регионе и др. В данном случае мы можем говорить только о неоднородности и множественности участников правотворческого процесса, что позволяет сделать вывод о необходимости рассмотрения их совокупности с точки зрения системного подхода. Для этого нужно определить фактор, объединяющий всю систему, и, соответственно, рассмотреть возможность проведения типологии этих участников. Целостность такой системы обеспечивается общими задачами (например, издание юридической нормы, не противоречащей Конституции РФ и федеральному законодательству и т. д.), к решению которых стремятся все участники правотворческого процесса. Эти задачи и являются приоритетным фактором, который подчеркивает их взаимосвязь и общее единство.

Субъекты правотворческого процесса — это органы и лица, уполномоченные на изменение, создание, отмену, приостановление, лишение юридической силы правовых норм. Они обладают определенными полномочиями, например, разработка проекта нормативноправового акта, вынесение его на рассмотрение компетентных лиц, рассмотрение представленного проекта акта, его отклонение или принятие его на основе нормативно-правового акта, введение его в действие. Субъективный состав правотворческого процесса в большинстве своем зависит от юридической силы разрабатываемого или принимаемого нормативно-правового акта.

По мнению А. А. Гогина и соавторов, субъектами правотворческого процесса в субъектах РФ являются народ, органы государственной власти субъекта РФ, отдельные должностные лица субъекта РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения (организации), судебные органы[2]. Так, непосредственное правотворчество народа реализуется посредством участия в референдумах, исходя из чего через правотворческую деятельность осуществляется право граждан на участие в государственном управлении. К органам государственной власти субъекта РФ, которые выступают субъектами регионального правотворчества, можно отнести: орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ (например, Калининградская областная Дума), орган исполнительной власти субъекта РФ (например, Правительство Московской области, Администрация Ленинградской области) и его структурные подразделения, территориальный орган Минюста России, избирательная комиссия субъекта РФ и др. Органы законодательной (представительной) власти субъекта РФ принимают региональные законы, которые регулируют отношения в наиболее социально значимых областях. Прочие органы государственной власти субъекта РФ осуществляют деятельность, которая направлена на конкретизацию и реализацию принятых законов. Нормативно-правовые акты, издаваемые этими органами, имеют подзаконный характер и представлены в виде постановлений, указов, распоряжений, инструкций, приказов и т. д. Полномочия на издание нормативно-правовых актов каждого органа государственной власти субъекта РФ определяются Конституцией РФ, конституцией (уставом) региона и другими законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов страны. Подзаконные нормативно-правовые акты, которые принимаются, в частности, и на региональном уровне, составляют основную массу российского законодательства. Так, на рассматриваемом уровне широкое применение находят постановления и указы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), которые издаются для конкретизации и исполнения задач, поставленных на федеральном уровне. Отдельные должностные лица субъекта РФ, например, прокурор субъекта РФ, члены Совета Федерации ФС РФ (представители от законодательного и исполнительного органов власти региона), Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный по правам ребенка в субъекте РФ также наделены полномочиями на участие в правотворческом процессе в субъекте РФ.

Неоспорим тот факт, что правотворчество представляет собой одно из ключевых направлений деятельности органов местного самоуправления, с помощью которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования. В процессе правотворчества создаются нормы, общеобязательные в муниципальном образовании, которые воплощаются в принимаемых органами местного самоуправление актах, в силу этого приобретающих нормативно-правовой характер (решения и постановления органов местного самоуправления, конституции (уставы) муниципальных образований и др.). Специфика правотворческой деятельности органов местного самоуправления состоит в близости к нуждам населения муниципального образования, что, в свою очередь, обусловливает ее значимость в региональном правотворческом процессе. Органы местного самоуправления обеспечивают оптимизацию одного из значимых элементов правовой системы — систему муниципальных правовых актов (см. подробнее пп. 11.2.3).

Субъектами правотворческого процесса на уровне субъекта РФ также могут выступать общественные организации, например, Объединение организаций профсоюзов Республики Алтай. Правотворческая деятельность таких организаций направлена на защиту интересов, а также на совершенствование условий жизни отдельно взятых групп лиц. Следует отметить, что предприятия (организации, учреждения) также выступают субъектами регионального правотворческого процесса посредством издания (изменения, создания, отмены) локальных нормативных актов, которые регулируют отношения внутри соответствующих подразделений.

К судебным органам как субъектам правотворческой деятельности региона относятся конституционные (уставные) суды, мировые судьи, суды общей юрисдикции субъектов РФ, арбитражные суды субъектов РФ. Следует отметить, что вопрос отнесения судов к субъектам правотворческого процесса в науке является весьма дискуссионным. Например, В. С. Нерсесянец отмечает, что судебная практика во всех ее проявлениях «представляет собой, согласно действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., не правотворческую, а лишь правоприменительную (и соответственно правотолковательную) деятельность. Это однозначно следует из конституционной концепции российской правовой государственности и конституционной регламентации принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную»1. С точки зрения М. Н. Марченко, «по мере развития общества и государства, суды, не подменяя и не дублируя парламент и другие государственные органы, обладающие полномочиями на принятие общеобязательных правовых актов, наряду с правоприменительной деятельностью все в большей мере занимаются также правотворческой деятельностью»[3] [4].

Также существует мнение о том, что субъекты регионального правотворческого процесса можно классифицировать исходя из той роли, которые они в нем исполняют:

  • — правотворческие лица (группы граждан, жителей субъектов РФ, законодательные органы региональной государственной власти и др.);
  • — участники, которые оказывают содействие правотворческим лицам (избирательные комиссии, разработчики проектов законов, эксперты и др.);
  • — лица, которые осуществляют нормоконтроль и привлекают к правотворческой ответственности (территориальные органы Минюста России, органы конституционного контроля регионов и др.);
  • — лица, которые отстаивают свои или чужие правотворческие интересы (группы граждан, инициирующие принятие проекта закона, общественные объединения, депутаты и др.)[5].

Такая классификация является весьма спорной и не находит поддержки у широкого круга ученых.

В целом следует сказать о том, что деятельность каждого субъекта регионального правотворческого процесса направлена на решение определенных, поставленных перед ним задач. Однако, взаимодействуя между собой, они активно сотрудничают, контролируя и дополняя друг друга. Следовательно, деятельность всех субъектов правотворчества направлена на совместное решение общегосударственных задач.

  • [1] Самсонов В. Н., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ // Административная реформа и наука административного права : сборникнаучных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Ю. М. Козлова. М. : Изд-во МГЮА, 2007. С. 387—400.
  • [2] Теория государства и права : учебник / А. А. Гогин [и др.] ; под ред. А. В. Маль-ко, Д. А. Липинского. М. : Проспект, 2017. 328 с. 504
  • [3] Нерсесянц В. С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право(о правоприменительной природе судебных актов) // Судебная практика как источник права. 1997. С. 21—38.
  • [4] Марченко М. Н. Проблемы общей теории государства и права. В 2 т. : учебник.М. : Проспект, 2019. 744 с.
  • [5] Самсонов В. Н., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ // Административная реформа и наука административного права : сборникнаучных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Ю. М. Козлова. М. : Изд-во МГЮА, 2007. С. 387—400. 506
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >