Пути формирования современного института досрочных пенсий в России

Ориентиры и направления для разработки концепции трансформации института досрочных пенсий

Институт досрочных пенсий, получивший широкое распространение в СССР на этапе индустриализации страны в период 1930— 1960-е гг., был одним из самых эффективных факторов для привлечения и закрепления работников на производства с опасными и вредными условиями труда. Динамика расширения круга профессий, включенных в Списки № 1 и 2, была впечатляющей. Если в 1930-е гг. их перечень не превышал сотни наименований, то в конце 1980-х гг. он составил 1500 наименований. В связи с тем, что ни рабочие, ни предприятия не несли никакой финансовой нагрузки за право быть включенными в Списки № 1 и 2 и получать досрочные пенсии, то в Правительство СССР поступали сотни обращений работников, профсоюзных органирзаций, руководителей предприятий с просьбой включить в эти списки новые профессии. В то же время Министерство финансов СССР, отвечающее за сбалансированность бюджета, выступало против расширения списков и наставало на необходимости их упорядочения и сокращения. Начиная с 1970-х гг. в рамках Госкомтруда СССР и НИИ труда стали разрабатываться концептуальные обоснования, критерии и методы для научного обоснования права быть включенными в эти списки. При этом содержательная часть таких разработок первоначально не включала задачу по поиску дополнительных финансовых ресурсов, поскольку в стране доминировал идиологический взгляд на расширение общественных фондов потребления, весомой частью которых было пенсионное обеспечение (табл. 6.1).

В СССР существование общественных фондов потребления обосновывалось не объективными причинами предоставления общественных благ (образование и здравоохранение) и необходимостью социальной защиты населения (пенсионное и другие виды социального обеспечения), а с идеологических позиций — как важнейшее условие процесса перехода от социально-экономического неравенства к полному равенству членов социалистического (коммунистического) общества, и трактовалось гуманой ролью социалистического государства.

Таблица 6.1

Объем и состав общественных фондов потребления в 1950—1975-е гг., млрд руб.¹

* В состав расходов на соцобеспечение и социальное страхование входят также стоимость содержания домов-интернатов для инвалидов и престарелых и износ основных фондов предприятий социального обеспечения.

По мнению советских ученых, равенство трудящихся по ключевому моменту общественных отношений (собственности) предполагает и обеспечивает радикальное выравнивание их положения в общественном производстве не только как производителей, но и потребителей, что достигается во многом за счет общественных фондов потребления, одной из основных функций которых является выравнивание материальных и культурных благ: «В период развернутого строительства коммунизма создаются решающие предпосылки обеспечения полного материально-бытового и культурного равенства людей. Первостепенное значение в решении этой исторической задачи имеют создание и систематический рост общественных фондов потребления»^{[1] [2]}.

Что касается организации выплат и услуг из общественных фондов потребления, то превалировала точка зрения их «бесплатности» для населения: «Общественные фонды потребления являются фондами материальных и культурных благ, предназначенных для удовлетворения потребностей членов общества, независимо от количества и качества их труда, т. е. бесплатно»^[3].

Логика такого подхода опиралась на социалистический принцип распределения материальных и культурных благ за счет государства, что можно объяснить отсутствием ответственности работников за создание страховых фондов, предназначенных для компенсации утраты заработной платы из-за рисков утраты трудоспособности работниками, что порождало иллюзию «бесплатности» материальных и культурных благ. Финансовые источники «общественных фондов потребления» при этом приобретали мифологическую окраску — «за счет средств государства», что формировало деформированные представления у граждан о «бесплатности» для них всей системы социального обеспечения¹.

При этом столь искаженные вымыслы по поводу источников образования и расходования финансовых средств имели место не только в понимании этого вопроса гражданами, но специалистами и правящей элитой. Более того, ряд ученых разработали и придерживались концепции алиментарности (или безвозмездности), безэквивалент- ности выплат и услуг по социальному обеспечению^{[4] [5]}.

Как отмечал в 1970-е гг. известный советский ученый В. А. Ачар- кан, право на пенсию возникает главным образом из выполнения гражданами двух основных конституционных обязанностей: обязанности трудиться и обязанности защищать свое отечество^[6]. В качестве других обоснований алиментарной сущности пенсий выдвигался следующий аргумент: пенсионное обеспечение предоставляется «не в качестве прямого, непосредственного вознаграждения за выполненный труд», ибо этот труд «уже был полностью оплачен в свое время по мере выполнения работы»^[7].

Более того, подчеркивается принципиальная установка на данную трактовку сущности пенсий: «Пенсии при всех условиях должны оставаться материальным обеспечением, носящим алиментарный характер, гарантирующим на определенном уровне средства к существованию. Такое обеспечение необходимых средств к существованию — это не “один из принципов” пенсионного обеспечения, а самая суть, цель и смысл пенсионного обеспечения престарелых и нетрудоспособных»^[8].

Данные мифы широко распространены и в настоящее время, что затрудняет применение механизмов пенсионного, медицинского и других видов социального страхования. Такая форма экономических отношений нашла свое воплощение в категории «общественные фонды потребления», имея в виду целевой характер выделения средств на государственно-социальную политику и материальное обеспечение престарелых, инвалидов и иждивенцев.

Следует заметить, что вопросы функционирования общественных фондов потребления находились в фокусе внимания советских ученых и государственных деятелей. Их рассмотрению посвящались многочисленные исследования и диссертации^[9], подчеркивалась «объективная обусловленность общественных фондов потребления при социализме», обосновывалось, что их роль по мере перерастания социализма в коммунизм должна постоянно возрастать, постепенно превращаясь «в форму коммунистического распределения материальных и духовных благ среди всех членов общества... и будут служить единственным источником удовлетворения потребностей всех членов общества» ^[10].

Не умаляя значение методов планового хозяйства, следует отметить, что в СССР не проводились актуарные оценки финансовой сбалансированности пенсионной системы^[11], что не позволяло спрогнозировать объемы финансовых средств на 30—50 лет вперед. Мировой опыт свидетельствует, что оценку финансовой сбалансированности пенсионной системы в долгосрочной перспективе целесообразно проводить с помощью анализа материальной обеспеченности в рамках длительных периодов функционирования пенсионных систем. При этом на этапе формирования пенсионных систем, что в массовом масштабе наблюдалось только в период после Второй мировой войны, в СССР плохо представляли ключевое значение роста финансовой нагрузки пенсионного обеспечения, которая имеет свою логику и траекторию развития. После включения работников в пенсионную систему через 35—40 лет численность пенсионеров возрастет на эту же величину; в результате все большее количество работников будет выходить на пенсию, и общая численность получателей пенсий существенно увеличится. Расходы на пенсионное обеспечение будут быстро возрастать. Хотя со временем этот темп роста замедлится, но все же будет весьма значительным для ВВП страны (рис. 6.1).

Можно отметить, что в советский период, хотя и предпринимались многократные попытки проведения реформы института досрочных пенсий (начиная с 1980-х гг.), они носили достаточно фрагментарный характер. Концепции их проведения сводились к следующим методам:

• — проведение аттестации рабочих мест и сокращение перечня Списков № 1 и 2 в период 1980—1990-х гг.;
• — применение финансовой ответственности предприятий за досрочное пенсионное обеспечение в период 1989—1991-х гг.;
• — перевод порядка зарабатывания права на досрочные пенсии на принципы страхования в 2010-е гг.

Год

Рис. 6.1. Типичная эволюция расходов пенсионной системы¹:

- стоимость пенсионного обеспечения, в % от размера Фонда оплаты

труда (ФОТ);---стоимость пенсионного обеспечения, в % от размера ВВП

Уязвимость первой концепции связана с ограниченностью косвенных методов оценки вредных факторов на организм работников, не позволяющих оценить их совокупное воздействие на протяжении длительных периодов времени, что препятствовало выявлению реальных ущербов для их здоровья, трудоспособности и определению реальных объемов требуемых средств.

Реализация второй концепции в России фактически была определена в Законе «О государственных пенсиях в Российской Федерации» 1990 г., который был введен в 1992 г. с изъятием нормы по уплате работодателями затрат на досрочные пенсии.

Третья концепция получила частичное применение в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», который ввел дополнительный тариф страховых взносов в Пенсионный фонд РФ за работников, занятых в опасных и вредных условиях труда. Однако в нем не предусмот- ^[12]

рена связь страховых взносов с размерами пенсий у конкретных работников и страховой тариф обеспечивает только частично (примерно на четверть) затраты на эти пенсии.

Трудности с введением полноценного института страхования последствий профессионального риска с помощью досрочных пенсий связаны со слабым развитием страховых методов для данных целей, сочетающих в себе механизмы личного и коллективного страхования работников от несчастных случаев на производстве, и особенно страхования работников от рисков профессиональных заболеваний.

Определенное продвижение в способах оценки профессиональных рисков и страховых методов с целью компенсации их последствий на уровне политики государства наблюдается в последнее десятилетие. Например, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. (утв. Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351) раскрывает способы снижения уровней профессиональных заболеваний путем:

• — перехода к системе управления профессиональными рисками;
• — проведения мероприятий по профилактике и минимизации профессиональных рисков;
• — сокращения рабочих мест с вредными или опасными условиями труда;
• — повышения экономической мотивации работодателей к проведению мероприятий по улучшению условий труда;
• — своевременного и полного выявления профессиональных заболеваний.

Важнейшими методами вышеуказанных способов снижения профессиональных рисков призваны служить аналитические методы комплексной оценки профессионального риска для здоровья работников от воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов с учетом выявления факторов производственной среды и трудового процесса в увязке с анализом их проявления в форме основных нозологических видов профессиональных и производственно-обусловленных заболеваний.

Что касается совершенствования положений концепции, в основе которой предуматривается применения страховых механизмов, то Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений, посвященных пенсионному страхованию, высказал свою позицию^[13], согласно

которой в качестве важнейшего условия правового регулирования того или иного института пенсионного страхования выступает необходимость закрепления с помощью федерального закона важнейших его правовых отличий:

• 1) определенного законом круга застрахованных лиц;
• 2) целевого характера финансирования конкретных видов пенсий и пособий на основе обязательности уплаты страховых взносов страхователями страховщику;
• 3) зафиксированного в законе страхового тарифа взносов, дифференцированного в зависимости от уровня страховых рисков;
• 4) обязательности участия в страховании, заключающейся в том, что отношения по государственному пенсионному страхованию возникают в силу закона, т. е. независимо от воли его участников;
• 5) соразмерности (не чрезмерности с финансовой точки зрения) тарифов страховых взносов;
• 6) соотносимости (взаимосвязи) размеров тарифов страховых взносов с получаемыми страховыми выплатами.

Ввиду высокой актуальности реформы досрочных пенсий и перевода их на принципы обязательного пенсионного страхования, а также в связи с принятием по этому вопросу определения Конституционного Суда РФ возникает потребность принятия законодательных решений, в которых были бы учтены:

• • способы определения круга страхуемых работников;
• • виды страхуемых профессиональных рисков и тяжесть их последствий;
• • способы определения права на досрочную пенсию;
• • методы определения размеров страховых тарифов.

Важнейшим теоретико-методологическим вопросом организации института досрочных профессиональных пенсий является обоснование величины финансовых ресурсов, направляемых на его обеспечение. Поскольку страхование является формой договорной передачи риска, типы страховых событий и условия, при которых страховщик берет на себя ответственность за страховые происшествия, должны быть тщательно оговорены, чтобы установить пределы финансового покрытия. В этой связи важно определить рамки страховых событий, на случай которых и проводится страхование, а также сформулировать качественные и количественные характеристики страхуемого профессионального риска.

Важными установками трансформации системы досрочных пенсий, определенными в стратегии развития пенсионной системы, являются¹:

• — сохранение системы социальных гарантий работникам, занятым на производствах с особыми условиями труда, с целью поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, а также недопустимость произвольных изменений в законодательстве Российской Федерации;
• — установление переходного периода в целях адаптации граждан к новым условиям пенсионного обеспечения.

Реформирование досрочного пенсионного обеспечения является сложной задачей, требующей комплексного решения, в рамках выполнения которого необходимо осуществить меры по следующим направлениям^{[14] [15]}:

• — улучшить условия труда и создать стимулы для работодателей, обеспечивающих модернизацию рабочих мест, для чего разработать и применить систему стимулов, направленных на повышение экономической мотивации работодателей, улучшающих условия труда;
• — осуществить крупномасштабную государственную программу по сокращению уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
• — усовершенствовать систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, что позволит повысить уровень социальной защиты работников от профессиональных рисков инвалидности и утраты трудоспособности на производстве.

В целях развития новых форм социальных гарантий работникам предлагается поэтапная трансформация института досрочных пенсий, а также создание условий по предоставлению работникам гарантий и компенсаций в соответствии с их интересами в рамках трудовых и (или) коллективных договоров.

В целях стимулирования работодателей, имеющих рабочие места с особыми условиями труда, а также в связи с занятостью работников на отдельных видах работ по улучшению условий труда и оптимизации таких рабочих мест, а также создания сбалансированной и справедливой пенсионной системы был принят Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», который ввел дополнительный тариф страховых взносов в Пенсионный фонд РФ за работников, занятых в опасных и вредных условиях труда. При этом для адаптации страхователей к изменению страховой нагрузки Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ было предусмотрено поэтапное установление дополнительного тарифа страховых взносов:

• — в отношении выплат лицам, работающим на работах, предусмотренных подп. 1 п. 1 ст. 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», на 2013 г. — 4 %, на 2014 г. — 6 %, на 2015 г. — 9 %;
• — в отношении выплат лицам, работающим на работах, предусмотренных подп. 2—18 п. 1 ст. 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», на 2013 г. — 2 %, на 2014 г. — 4 %, на 2015 г. — 6 %.

В настоящее время размер дополнительного тарифа определяется с учетом проведения специальной оценки условий труда (табл. 6.2).

Размеры страховых тарифов, направляемых на финансирование досрочных пенсий

Таблица 6.2

При этом предусмотрено, что по результатам специальной оценки условий труда возможно освобождение соответствующих работодателей от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ по дополнительным тарифам, в случае если условия труда на конкретном рабочем месте будут признаны в ходе специальной оценки как допустимые и оптимальные. В этом случае работники будут формировать пенсионные права на общих основаниях.

С учетом различий в приобретенных правах на досрочную трудовую пенсию целесообразно выделить три категории застрахованных лиц, в отношении которых необходимо использовать следующие подходы к реформированию досрочных пенсий.

Сохраняется право на назначение и выплату досрочных трудовых пенсий в рамках обязательного пенсионного страхования для лиц, имеющих полный для назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения общеустановленного возраста стаж на соответствующих видах работ (далее — специальный стаж).

Лица, имеющие неполный специальный стаж и не сформировавшие право на досрочную трудовую пенсию, приобретают право на включение в специальный стаж периодов работы в особых условиях труда в случае уплаты работодателем в их пользу страховых взносов по дополнительному тарифу, при этом они сохраняют право на назначение досрочных трудовых пенсий.

Предлагается на основе положений, зафиксированных в коллективных либо трудовых договорах или в локальных нормативных актах, создание работодателем системы дополнительных социальных гарантий: добровольного пенсионного страхования (негосударственного пенсионного обеспечения), установления выплат компенсационного характера к заработной плате либо предоставления иных видов социальных гарантий и компенсаций.

Основные параметры и условия предоставления указанных гарантий и компенсаций могут установливаться с учетом позиции российской трехсторонней комиссии по регулированию социальнотрудовых отношений.

В отношении лиц, не имеющих специального стажа, соответствующие работодатели в рамках социального партнерства должны предоставлять определенные социальные гарантии — право на корпоративную пенсию (досрочную и (или) дополнительную) или иные гарантии и компенсации, включая выплаты компенсационного характера к заработной плате, дополнительное страхование на случай риска возможной утраты заработка вследствие досрочной потери профессиональной трудоспособности в связи с длительной занятостью работников на рабочих местах с опасными и вредными производственными факторами. При этом по итогам анализа и проработки этого вопроса в состав страховщиков могут быть включены страховые организации.

Указанные меры позволят повысить ответственность и стимулы работодателей по улучшению условий труда, а также предоставить работникам возможность получения соответствующих их интересам гибких форм гарантий и компенсаций, предоставляемых за работу в неблагоприятных условиях труда.

Для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, совершенствование пенсионного обеспечения должно быть соотнесено с основными положениями государственной политики по развитию Крайнего Севера.

Для реализации программы модернизации системы досрочных пенсий потребуется решение ряда вопросов:

• — выбор и совершенствование страховых механизмов в системе досрочных пенсий. Таковыми должны стать индивидуально-коллективные методы страхования вместо коллективных, которые применяются сегодня и не увязаны с размерами пенсий конкретных застрахованных лиц;
• — определение набора функций страховщика, которые должны включать не только регистрацию застрахованных лиц, страхователей и выплату досрочных пенсий, но и вопросы оценки профессионального риска на протяжении всего периода страхования, фиксацию «дозы» риска и организацию мониторинга состояния здоровья работика, экспертизу утраты трудоспособности и проведение профилактических мероприятий;
• — организацию ведения страховой статистики путем фиксации возраста и степени утраты трудоспособности застрахованных работников, организацию экспертных центров по оценке ранних признаков утраты трудоспособности, реабилитационных и рекреационных служб.

Авторы: Роик Валентин, Платыгин Дмитрий

• [1] Источник: Майер В. Ф. Уровень жизни населения СССР. М. : Мысль, 1977.С. 223—225, 227.
• [2] Пономаренко Н. И. Распределение материальных благ в период развернутогостроительства коммунизма. Алма-Ата, 1962. С. 13.
• [3] Докукин В. От социалистического к коммунистическому распределению материальных и культурных благ // Социалистический труд. 1962. № 8. С. 28, 29.
• [4] Ланцев М. С. Социальное обеспечение в СССР: экономический аспект. М.,1976. С. 35.
• [5] Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. М. : Юридическая литература, 1974. С. 30—45; Иванова Р. И. О концепции совершенствования советскогопенсионного законодательства на современном этапе // Вестник МГУ. Сер. II «Право». 1987. № 3.
• [6] Ачаркан В. А. Государственные пенсии. С. 44.
• [7] См.: Астрахан Е. И. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащихв СССР. С. 52—53.
• [8] Там же. С. 99.
• [9] 2 Наглядный пример: в официальной монографии, авторами которой были ведущие сотрудники Госкомтруда СССР и ученые НИИ труда (Труд и заработная платав СССР. 2-е изд. М. : Экономика, 1974), данной теме посвящены не только центральные статьи, но и сам термин упоминается и толкуется не менее 50 раз.
• [10] Труд и заработная плата в СССР. С. 301.
• [11] Термин «актуарные расчеты» стал применяться в документах исполнительнойвласти только с 1997 г.
• [12] Источник: Финансовое обеспечение пенсионных систем. М. : Бюро МОТ, 2001.С. 17.
• [13] 2
• [14] Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации. 2012. С. 8.
• [15] Там же. С. 9.