Базовые положения документов международных организаций по созданию страховых механизмов социальной защиты работников от профессиональных рисков

В соответствии с Конвенцией Международной организации труда № 102 (1952) «О минимальных нормах социального обеспечения» в круг важнейших видов социальных рисков, ведущих к потере трудоспособности, жизни и дохода, входят:

болезнь, несчастный случай, производственная травма, профессиональное заболевание, смерть кормильца, старость, а также материнство и детство.

Указанным рискам соответствуют определенные виды социального страхования: пенсионное, медицинское, по безработице, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний1.

Следует отметить, что такое сложное социальное явление, как старость, рассматривается в сфере социальной защиты, прежде всего, с биологических и социальных позиций. Это объясняется тем, что старение людей носит объективный характер и рассматривается «как неизбежные, закономерные возрастные изменения в организме, которые приводят к постепенному снижению его адаптационных возможностей. При наступлении физиологической старости снижается трудоспособность. Ускорение процесса старения в связи с различными неблагоприятными внешними воздействиями и внутренними факторами приводит к преждевременной старости»[1] [2].

Согласно Рекомендации МОТ 1944 г. № 67, возрастом, дающим право на пенсию по старости, является возраст, при наступлении которого люди обычно становятся неспособными к эффективному труду, усиливается их подверженность болезням[3].

Типичными случаями преждевременной утраты трудоспособности, обусловленной профессиональными рисками, являются:

  • а) несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания;
  • б) хронические и производственно-обусловленные заболевания.

Формой компенсации преждевременной утраты трудоспособности, обусловленной профессиональными рисками и связанной с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями, выступает обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Что касается хронических и производственно-обусловленных заболеваний, которые приводят к невыраженной или «стертой» утрате трудоспособности и преждевременной старости, то они с трудом поддаются строгой классификации, и защита от них, как правило, проводится на поздних этапах, когда они переходят в профессиональные заболевания. Для особо опасных профессий (шахтеры) или профессий, связанных с особой ответственностью за жизнь людей (водители скоростных электропоездов, члены летных экипажей) в ряде стран (в том числе и в России) применяются системы досрочных профессиональных пенсий.

Досрочные профессиональные пенсионные системы в зарубежных странах базируются на медицинских, страховых и социальнобиологических методах оценки профессиональных рисков, приводящих к более ранним возрастным периодам утраты трудоспособности по сравнению с общеустановленными возрастными квалификационными характеристиками, и назначения пенсий. По этой причине эти пенсии называют досрочными.

Именно такой смысл носят положения документов Международной организации труда — Конвенции № 128 и Рекомендации № 131 (1967) «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца». Так, в соответствии со ст. 15 указанной конвенции предусматривается, что пособие по старости может назначаться досрочно «в отношении лиц, которые были заняты на таких работах, которые для целей пособий по старости национальное законодательство рассматривает как тяжелые и вредные»1.

Таким образом, профессиональные риски являются разновидностью социальных рисков, поскольку носят массовый характер и защита от которых требует создания специализированных институтов социальной защиты. Это связано с тем, что профессиональные риски обусловлены в определяющей степени структурой производства и технологии, а также тесно связаны с технической и социальной организацией хозяйственной деятельности.

Социальные риски выделяются в системе рисков тем, что они возникают и существуют не в чрезвычайных, а в обычных (нормальных) условиях развития общества, закономерно (а не случайно) сопровождают нормальное функционирование общества. Среди них — низкие уровни доходов определенных групп населения, несвоевременные выплаты работодателями заработной платы, пенсий и пособий, затрудненный для определенных групп населения доступ к качественным системам образования и здравоохранения, значительные уровни безработицы, существенное снижение численности населения, повышенная смертность и низкая рождаемость в стране или регионе и т. п.

Рекомендация МОТ № 67 (1944) «Об обеспечении дохода» определяет предназначение института обязательного социального страхования, который призван уменьшать нуждаемость и предотвращать нищету путем восстановления до приемлемых размеров дохода, утраченного по причине нетрудоспособности[4] [5].

Согласно Конвенции МОТ № 121 (1964) «О пособиях в случаях производственного травматизма» в круг соответствующих затрат и пособий следует включать[6]:

  • • затраты на медицинское обслуживание (врачебную помощь, содержание в больницах пострадавших на производстве, отпуск необходимых медикаментов и т. д. (ст. 6—12), а также оплату медицинской, социальной и профессиональной реабилитации;
  • • денежные пособия в случаях временной и постоянной утраты трудоспособности (ст. 6, 9, 13—16, 20);
  • • пособия иждивенцам в результате смерти кормильца семьи (ст. 6, 18) и расходы на его похороны (ст. 18).

Еще одним международным документом, включающим в свое предметное поле вопросы социальной защиты работников от профессиональных рисков, является доктрина достойного труда, разработанная Международной организацией труда1.

Ее появление связано с особенностями современного экономического и социального развития. Высокие уровни специализации, разделения и кооперации труда индустриального производства потребовали создания качественно иных условий для воспроизводства рабочей силы: значительной заработной платы наемных работников, развитых систем социального обеспечения и страхования. Важнейшими постулатами трудовой этики индустриального общества выступают: содержательный труд, квалифицированный и трудолюбивый работник, ответственный работодатель.

Важнейшие положения доктрины достойного труда состоят в необходимости обеспечивать широкий круг потребностей работнику с позиции защиты его здоровья и обеспечения высокого качества трудовой жизни:

  • • процесс труда должен проходить в безопасной и здоровой производственной среде;
  • • условия труда должны быть совместимы с благосостоянием и человеческим достоинством трудящихся;
  • • труд должен открывать реальные возможности для саморазвития личности и служения обществу.

Другими словами, достойный труд охватывает безопасность и гигиену труда, гарантии дохода и доступность социальных услуг, надлежащие доходы в старости и в случае болезни, а также право организовываться и защищать свои права, право быть свободным от насилия и угнетения.

Близкими к позиции МОТ являются важнейшие направления социальной политики Совета Европы, выраженные в доктрине «Социальная сплоченность»[7] [8], сутью которой являются установки на реализацию прав человека в социально-трудовой сфере, обеспечение благосостояния всем членам общества, стремление к уменьшению неравенства в доступе к материальным и интеллектуальным благам, сведение к минимуму поляризации общества.

Использование положений вышеприведенных конвенций, рекомендаций и доктрин в сфере социальной защиты работников от профессиональных рисков позволяет применять эффективные институты социального пенсионного страхования, которые отвечают интересам всех субъектов трудовых отношений.

Кроме того, по мере более широкого использования методов прогноза уровня профессиональных рисков, основанных на ретроспективной оценке имеющихся данных, есть возможность разрабатывать системные долгосрочные меры, включающие в себя применение новых перспективных форм трудовых отношений. Например, договорного механизма с персоналом, занятым на производствах с высокими уровнями профессионального риска с помощью временных контрактов, регламентированных периодов работы и отдыха, рекреационных и реабилитационных мер, что в обобщенном виде подпадает под категорию «защита временем» от профессиональных рисков.

Статья 8 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» предусматривает, что страховым риском признается утрата застрахованным заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая, а страховыми случаями признаются случаи утраты источника дохода в связи с утратой трудоспособности — достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца.

Международная организация труда и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), деятельность которых в значительной степени посвящена изучению вопросов социальной защиты работников в процессе трудовой деятельности, в своих документах исходят из понимания того факта, что в современных условиях процедура оценки профессиональных рисков является основным источником информации о существующих угрозах для здоровья и жизни работников.

Только с ее помощью можно получить достоверные представления о масштабе рисков, провести всесторонний мониторинг факторов риска, выполнить экспертизу источников риска, включая соответствие техники, оборудовании, технологии и материалов требованиям безопасности, а также сделать необходимые выводы о приемлемых и неприемлемых уровнях риска для персонала.

Считается, что трудовая деятельность на производстве, строительстве, транспорте и в других сферах экономики в подавляющем большинстве случаев сопряжена с вероятностью присутствия в производственной среде вредных и опасных для здоровья работников факторов профессионального риска, многие из которых могут оказывать вредное воздействие на организм человека. Так, в руководстве Международной организации труда — СУОТ-20011 профессиональный риск определяется как «комбинация вероятности возникновения опасного события и тяжести повреждения или ущерба для здоровья людей, причиненного этим событием»[9] [10].

Конвенция МОТ № 148 (1977) «О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах» в ст. 8 и 11 определяет перечень мер для защиты работников от профессиональных рисков, важнейшими из которых являются:

  • а) установление критериев оценки риска, устанавливаемых компетентными органами, призванных служить целям выявления (идентификации) опасности вредного воздействия загрязнения воздуха, шума и вибрации на рабочих местах и определения допустимых уровней воздействия факторов риска;
  • б) проведения комплекса мер на рабочих местах по устранению по мере возможности рисков, вызываемых загрязнением воздуха, шумом и вибрацией;
  • в) осуществление контроля состояния здоровья трудящихся, которые подвергались или могут подвергнуться профессиональному риску, вызываемому загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах.

К числу других важных установок Конвенции № 148, содержащихся в ст. 13, следует отнести также следующие положения:

  • • все заинтересованные лица получают соответствующую информацию о потенциальном профессиональном риске на рабочих местах вследствие загрязнения воздуха, шума и вибрации;
  • • все заинтересованные лица получают достаточные и соответствующие инструкции, касающиеся имеющихся средств предупреждения и ограничения этих рисков, а также защиты от этих рисков.

Таким образом, исходя из базовых положений Конвенции № 148 наличие опасности профессионального риска для здоровья работников требует проведения комплекса мер, направленных на достижение следующих целей:

  • • определение и установление допустимых уровней воздействия на работника потенциальных рисков;
  • • оценку рисков на рабочем месте и реализацию мер, направленных на снижеие их уровней, в том числе осуществление контроля за состоянием здоровья работников;
  • • информирование работников о потенциальной опасности, т. е. обеспечение гарантированного права на знание работниками степени потенциальных угроз для жизни и здоровья профессиональных рисков.

Решение столь масштабных задач, определенных Конвенцией № 148, может быть обеспечено на основе:

  • а) детально разработанных процедур по выявлению и анализу рисков;
  • б) механизмов управления профессиональным риском с позиции принятия мер по его минимизации, устранению по мере возможности с помощью комплекса технико-технологических, административно-организационных, обучающих мероприятий;
  • в) правовых и медико-биологических механизмов оценки профессионального риска и информирования работников о возможных его последствиях;
  • г) формирования институтов и механизмов социальной защиты работников по предупреждению и компенсации последствий профессионального риска.

Безопасность и медицина труда опираются в ходе разработки и применения критериев оценки профессионального риска на доктрину приемлемого и неприемлемого риска, трудовое и социальное законодательство, регулирующее уровни безопасности труда, а также механизмы социальной защиты.

Концептуально и методологически обеспечение прав человека на социальную защиту от профессиональных рисков (с акцентом на профилактические мероприятия, лечение и реабилитацию) опирается, помимо положений Конвенции МОТ № 148, на ряд других конвенций Международной организации труда: № 81,102,115,119, 121, 139, 155, 161, 162, 170, 187[11].

Конвенция МОТ № 155 (1981) «О безопасности и гигиене труда и производственной среде» содержит основополагающие принципы организации национальной политики в области безопасности труда, гигиены труда и производственной среды; определяет важнейшие сферы деятельности и функции государства, работодателей, трудящихся и других лиц в области безопасности и гигиены труда.

Например, согласно ст. 11 конвенции, в число важнейших мер, осуществляемых компетентным органом, входят следующие мероприятия:

  • • определение производственных процессов, веществ и агентов, контакт с которыми необходимо запретить, ограничить или поставить в зависимость от разрешения или контроля компетентного органа или органов, для чего принимаются во внимание опасности для здоровья, возникающие в результате одновременного контакта с несколькими веществами или агентами;
  • • применение и расширение систем изучения химических, физических и биологических агентов с точки зрения опасности для здоровья трудящихся.

Конвенция МОТ № 161 (1985) «О службах гигиены труда» определяет цели и задачи «служб гигиены труда», которые призваны выполнять важные профилактические функции по вопросам безопасности и гигиене труда с помощью:

  • • консультирования предпринимателей, трудящихся и их представителей относительно создания и поддержания безопасной и здоровой производственной среды (ст. 1);
  • • выявления и оценки риска от воздействия опасных для здоровья факторов, возникающих на рабочем месте (ст. 5);
  • • наблюдения за факторами производственной среды и производственных операций, которые могут неблагоприятно влиять на здоровье работников, включая санитарно-техническое оборудование, столовые и помещения, где работает оборудование, предоставленное работодателем (ст. 5);
  • • наблюдения за состоянием здоровья работников в связи с выполняемой работой (ст. 5).

Службы гигиены труда должны быть многопрофильными (ст. 9), что связано со сложной природой профессиональных рисков, а также пользоваться профессиональной независимостью от работодателей, работников и их представителей (ст. 10) с целью достижения объективной оценки рисков.

В документе ВОЗ «Принципы оценки риска для здоровья человека при воздействии химических веществ»[12] освещена общая методология оценки риска применительно к действию химических веществ. Важнейшими этапами и показателями оценки риска выступают:

• идентификация опасностей для здоровья работников с помощью данных обследований на животных и статистических данных заболеваний персонала;

  • • оценка доза-эффекта с помощью внутри- и межвидовых различий последствий контактов с вредными веществами, включая качественные (пороговые) эффекты и количественные оценки риска для канцерогенных (беспороговых) эффектов;
  • • оценка экспозиции вредных веществ, включая подходы к количественному определению экспозиции (индивидуальный мониторинг, время-активность, биомаркеры экспозиции и оценка внутренней дозы), оценка вариабильности и неопределенности;
  • • описание характеристик рисков и использование методов управления рисками, включая социальные факторы, индивидуальный и популяционный риск, сравнительный риск, восприятие риска, информация о рисках, экономические и политические факторы, виды нормативов.

Большое внимание созданию международного законодательства по проблеме безопасности и гигиены труда уделяется в Европейском союзе со времени его образования в 1951 г.1 Правовыми документами ЕС служат три типа документов, позволяющих юридически координировать действия и обязательства государств — участников ЕС: инструкции (нормы), директивы и решения[13] [14].

Основополагающей европейской рамочной директивой в сфере профессиональной безопасности и охраны здоровья работников является директива Европейского союза 89/391/ЕСС от 12 июня 1989 г. «О введении мер, содействующих улучшениям в области безопасности и здоровья работников на работе»[15].

Рамочная директива сопровождается 19 другими директивами, охватывающими конкретные области сферы обеспечения здоровья и безопасности работников. Так, в директиве 89/391/ЕСС проблемы риска и его оценки занимают центральное место.

В директиву включены общие принципы, касающиеся предотвращения профессиональных рисков, обеспечения безопасности и здоровья, исключения факторов риска и несчастных случаев. Обязанностью работодателя являются обеспечение безопасности и здоровья работников. В этих целях работодатели должны принимать меры, необходимые для их обеспечения, включая профилактику производственных рисков и обеспечение информирования и обучения, а также необходимой организации и средств.

Работодатель должен внедрять меры профилактики производственных рисков на основе общих принципов:

  • а) предупреждения (избежания или исключения) рисков;
  • б) оценки рисков, которых нельзя избежать;
  • в) борьбы с первопричинами рисков;
  • г) подбора работы с учетом индивидуальных качеств работников, в особенности в отношении проектирования рабочих мест, выбора производственного оборудования, рабочих и производственных методов, имея в виду, в частности, уменьшение монотонной работы, а также работы с заданным рабочим ритмом и уменьшение ее влияния на здоровье;
  • д) адаптации к техническому прогрессу;
  • е) замены опасных веществ или источников энергии на безопасные или менее опасные;
  • ж) выработки в целом логически последовательной политики в профилактической деятельности, которая охватывает технологию, организацию работы, условия труда, социальные отношения, а также влияние факторов, связанных с производственной средой;
  • з) приоритезации коллективных средств защиты по сравнению с индивидуальными средствами;
  • и) предоставления соответствующих инструкций работникам.

Статья 9 директивы 89/391/ЕСС определяет обязанности работодателя. Так, работодатель должен, принимая во внимание характер работы предприятия и (или) учреждения, оценить риски для безопасности и здоровья работников, в частности, при выборе производственного оборудования, используемых химических веществ и препаратов, а также при оснащении рабочих мест. Для этого работодатель должен владеть методами оценки рисков, которые представляют угрозу для безопасности и здоровья персонала, применять для этого современные способы их определения, принимать решения о защитных мерах, которые следует использовать для минимизации рисков.

Работодатели должны проводить консультации с работниками и (или) их представителями и обеспечить участие работников в обсуждении всех вопросов, связанных с безопасностью и здоровьем на работе.

Это предполагает:

  • • проведение консультации с работниками;
  • • право работников и (или) их представителей вносить предложения;
  • • закрепление в национальном законодательстве паритетного участия работников (или их представителей) в деятельности всех полномочных органов, обеспечивающих разработку нормативных документов, регламентирующих оценку и предупреждение рисков.

Работодатель должен обеспечить, чтобы каждый работник получал соответствующую подготовку в области безопасности и здоровья, в частности, в форме представления информации и инструкций применительно к рабочему месту или выполняемой работе:

  • • при приеме на работу;
  • • в случае перехода или изменения работы;
  • • в случае ввода нового рабочего оборудования или изменений в действующем оборудовании;
  • • в случае введения новой технологии.

Важно отметить значительное внимание к вопросам оценки и управления профессиональными рисками, которое присутствует в документах Европейского союза. Это связано с тем, что в странах ЕС рассматривают вопросы методологии оценки рисков как особо важную сферу взаимодействия, которая требует совместных усилий органов управления Европейского союза и компетентных органов стран-членов. На уровне специализированных органов ЕС разрабатываются методики оценки рисков и устанавливаются минимально необходимые уровни гарантий защиты работников, которые должны быть использованы в национальном законодательстве и внедрены в национальную практику.

Например, рамочная директива 89/391/ЕЕС Европейского союза от 12 июня 1989 г. «О введении мер содействия усовершенствованиям в сфере обеспечения здоровья и безопасности работников на рабочем месте» содержит общие принципы организации работы по профилактике профессиональных рисков, защиты здоровья и безопасности, устранения рисков и вредных факторов, информирования, консультирования и сбалансированного участия субъектов трудовых отношений в управлении профессиональными рисками.

В странах ЕС современные методы оценки риска нашли применение уже в 1970-е гг. С этой целью разработаны и приняты законы, обязывающие работодателей проводить оценку риска, методические рекомендации по принципам и методам оценки, оформленные в форме национальных стандартов, проводятся масштабные исследования профессиональных рисков на производствах с повышенным уровнем опасности и вредности, накапливается обширная статистическая база, позволяющая проводить углубленный анализ наличия и проявления факторов риска с позиции их повреждающих эффектов.

Основной целью оценки риска является разработка мер по предотвращению и снижению опасностей, угрожающих безопасности и здоровью работников.

Оценка риска понимается при этом как исследование, проводимое путем осуществления ряда этапов (шагов), включающих выявление опасностей и их источников; ранжирование риска и установление его степени: приемлемого риска, допустимого и недопустимого.

Вторым этапом в системе мер безопасности является управление риском путем планирования и осуществления мер, направленных на предотвращение и снижение риска; контроля эффективности осуществляемых мер, а также документирования процедуры и результатов.

Считается, что оценка риска должна организовываться на систематической основе и проводиться каждый раз, когда происходят изменения в производстве. Оценку риска проводят на всех рабочих местах, независимо от размера рабочего места, и во всех сферах экономической деятельности.

Считается, что социальное законодательство и государственная политика в области безопасности и гигиены труда призваны принимать меры по недопущению самой возможности работы во вредных и опасных условиях труда. В случае аварийных ситуаций или особой значимости функционирования производств с повышенными уровнями профессиональных рисков работа персонала организуются на основе постоянного мониторинга уровней профессионального риска и учета дозированного накопления факторов риска и строго регламентированной продолжительности работы персонала.

Во всех других случаях производства с повышенными уровнями профессионального риска должны быть остановлены, а работники имеют право прекратить работу и покинуть опасную зону. Соответствие этим требованиям проверяют государственные технические инспекторы и врачи медико-санитарных служб.

  • [1] См.: Конвенции и рекомендации. Международная организация труда. Т. 1.С. 1055—1086.
  • [2] См.: Популярная медицинская энциклопедия / под ред. Б. В. Покровского. М.,1979. С. 591.
  • [3] См.: Конвенции и рекомендации. Международная организация труда. Т. 1.С. 895.
  • [4] См.: Конвенции и рекомендации. Международная организация труда. Т. 1.
  • [5] См.: Конвенции и рекомендации. Международная организация труда. В 2 т.С. 592—594.
  • [6] См.: Конвенции и рекомендации. Международная организация труда. Т. 2.С. 1637.
  • [7] См.: Сомавиа X. Труд как средство борьбы с нищетой // Человек и труд. 2003.№ 3. С. 5.
  • [8] См.: Пересмотренная стратегия социальной сплоченности. ЕКСС; Мэри Дейли.Доступ к социальным правам. ЕКСС. Май 2002.
  • [9] Система управления охраной труда.
  • [10] Следует отметить, что практически все конвенции и документы МОТ, посвященные проблемам профессиональных рисков, разрабатывались и разрабатываются в тесном контакте со специалистами ВОЗ.
  • [11] См.: Конвенция № 81 (1947) «Об инспекции труда» (ратифицирована Россиейв 1998 г.); Конвенция № 102 (1952) «О минимальных нормах социального обеспечения» (не ратифицирована Россией); Конвенция № 115 (1960) «О защите от радиации» (ратифицирована Россией в 1967 г.); Конвенция № 119 (1963) «О снабжении машин защитными приспособлениями» (ратифицирована Россией в 1969 г.);Конвенция № 121 (1964) «О пособиях в случаях производственного травматизма»(не ратифицирована Россией); Конвенция № 139 (1974) «О борьбе с опасностью,вызываемой канцерогенными веществами и агентами в производственных условиях, и мерах профилактики» (не ратифицирована Россией); Конвенция № 155 (1981)«О безопасности и гигиене труда и производственной среде» (ратифицирована Россией в 1998 г.); Конвенция № 161 (1985) «О службах гигиены труда» (не ратифицирована Россией); Конвенция № 162 (1986) «Об асбесте» (ратифицирована Россиейв 2000 г.); Конвенция № 170 (1990) «О безопасности при использовании химических веществ на производстве» (не ратифицирована Россией); Конвенция № 187(2004) «О рамках содействия обеспечению здоровья и безопасности работников»(не ратифицирована Россией).
  • [12] См.: Principles for the assessment of risks to human health from exposure to chemicals. Environmental Health Criteria 210. Geneva : WHO, 1999.
  • [13] См.: Роик В. Д. Управление условиями и охраной труда : учеб, пособие. М. :Изд-во РАГС, 2004. С. 138—145.
  • [14] Директива — это документ, обязательный по характеру исполнения для каждого государства-участника, которому она адресована, но оставляющий выборформы и метода реализации на усмотрение национальных органов управления.Директива является «гибким» документом, позволяющим органам управления государства-участника интерпретировать ее в национальном законодательстве наиболее подходящим образом.
  • [15] См.: Томанек Д. На пути к гармонизации : сб. материалов по вопросам сближения законодательства России и ЕС в сфере охраны труда / Д. Томанек [и др.]. М. :Талант, 2007. С. 4Л—56.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >